巴黎：通过承诺和审查跨越气候“死胡同”？

Robert O. Keohane; Michael Oppenheimer

原文标题：Paris: Beyond the Climate Dead End through Pledge And Review？

文章框架：金砖国家成员政府可能会支持气候变化问题方面的行动，因为它们可能担心气候变化或者从中看到了产业机会；弱小而贫困国家的政府希望在气候变化问题上投机取巧而不被发现或者至少不会受到惩罚；经济合作与发展组织国家需要金砖国家成员接受对它们排放量相对严格的限制，这样它们的排放量增长将在10～15年内停止，它们的绝对排放量也在不久之后呈下降趋势；目前，金砖国家与贫困国家之间讨价还价的博弈是最不重要的；如果经济合作与发展组织国家充分致力于减缓和阻止气候变化，那么经济合作与发展组织同金砖国家以及经济合作与发展组织同贫困国家之间的交易似乎便有了更多余地；目前还不清楚是否最终达成的交易将加强旨在帮助世界限制气候变化的第21届联合国气候变化大会的“自愿承诺和国际审议”的有效性；谈判是否会导致大规模的减排不主要取决于《巴黎协定》的条款。

观点摘要：

1．主要新兴市场国家（如金砖国家成员）的政府受到了气候变化的影响，因此其有理由在气候变化问题上采取行动，而且它们的国内团体可能会支持这些行动，因为它们可能担心气候变化或者从中看到了产业机会，例如，为应对全球气候变化，中国太阳能电池板行业发展迅速。金砖国家在气候变化行动方面的利益不同，与巴西和中国相比，很明显印度和俄罗斯更不愿意采取任何行动。然而它们希望其他国家，特别是主要的经济合作与发展组织（OECD）国家去采取行动，它们知道，经济合作与发展组织国家的行动将取决于它们自己的承诺。但金砖国家成员政府主要关注的是经济增长。它们希望最大限度地减少自己的成本，并在实现自己承诺的过程中拥有最大限度的灵活性。因此它们发现其正在与其他国家进行协商、博弈，试图使其他国家采取行动，以规避制裁，但它们承受不起太过沉重的负担，这种负担可能严重影响经济增长或减少国内公众对统治集团的支持。另外，部分金砖国家还在寻求财政和技术援助，以减少国内限制。

2．弱小而贫困的国家的政府希望在气候变化问题上投机取巧而不被发现或者至少不会受到惩罚。它们主要的劣势是缺乏对制定政策的强有力的国家施加影响力的能力，但相应的优势是，没有人指望它们在解决气候问题上做出太大贡献，除了象征意义的行动之外。因此，它们不可能成为致力于确保气候协定有效实施的国家和非国家行为体。这些弱小而贫困的国家将寻求一个“自愿承诺和国际审议”方案，该方案的重点对象是主要污染者，这将使对这些污染者施加影响或要求其进行货币或其他形式的补偿具有灵活性，以保证获得国内支持以及实现其他目标。

3．从这个角度来看，关键的问题是，与没有任何协议或独立的国家行动相比，有一个协议将是有益的。经济合作与发展组织中的发达国家谈判的两个最重要的条件是它们限制或无法限制污染部门排放的能力、提供资金和技术援助的意愿。金砖国家最重要的谈判条件是当前及未来巨大的排放量在多大程度上可以限制这些污染部门排放的能力。贫困国家的主要优势是它们诉诸公平原则的能力，或在不满意的情况下，否认任何交易的合法性。

4．所有影响力的来源都受到国内政治的制约。因此，影响有关“自愿承诺和国际审议”条款协议达成的一个关键因素是，国内民众和精英在多大程度上支持旨在减少气候变化的“昂贵”的措施。像往常一样，国内政治情况影响多边机构发挥作用的程度。

5．经济合作与发展组织国家需要金砖国家成员接受对它们排放量相对严格的限制，这样它们的排放量增长将在10～15年内停止，它们的绝对排放量也在不久之后呈下降趋势。金砖国家的政策差异很大。例如，中国的巴黎承诺主要体现在2014年与美国的双边协定上，预计在2030年，中国的排放将达到峰值。这对中国来说不是一个困难的目标，因为许多观察家认为，中国实际上在2014年便达到了这一目标。印度没有中国如此快的减排速度，现在其排放量快速增长。经济合作与发展组织国家不仅希望看到金砖国家成员的快速转变，而且希望其他随着时间推移而出现的经济体也能做到这一点。金砖国家接受“自愿承诺和国际审议”明确程序的意愿将取决于它们接受这一目标的意愿。它们在这个问题上的基本决定将首先取决于自己的利益。除了从经济合作与发展组织国家获得的让步之外，行动的代价将是什么（特别是对经济增长来说）？

6．由于气候变化是一个公共产品问题，我们知道，这些计算本身不会对金砖国家在排放限制问题上产生强有力的作用。这需要经济合作与发展组织国家提供三种优惠：排放、技术援助和财政援助。换言之，金砖国家预计其接受严格的“自愿承诺和国际审议”程序的意愿将使其在与经济合作与发展组织国家的谈判中具有一定优势。它们将寻求确保其目前在与经济合作与发展组织国家经济竞争中的优势不会在气候协定中丧失，并且它们可以进入新的气候变化相关产品市场，而在这个市场中，它们将有比较优势。因此，一个经济合作与发展组织-金砖国家气候协定的达成将取决于经济合作与发展组织国家在排放限制、技术援助、贸易灵活性（如新兴的有关绿色产品和服务的贸易协定）和财政援助方面愿意提供的程度。

7．经济合作与发展组织同贫困国家谈判的规则更加简洁。基于《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC），经济合作与发展组织国家需要贫困国家同意《巴黎协定》，但这些弱小而贫困的国家事实上如何做对其来说并不十分重要，因为它们的排放量很少。它们要求这些国家不公然增加排放量，在某种程度上其也要求金砖国家这样做。贫困国家应寻求避免成为经济合作与发展组织国家制裁的目标，以获得更多的技术援助资金。它们也希望有一个涉及“损失和损害”的条款，但由于排放量极大的国家在巴黎坚决抵制此类承诺，任何此类协定都将强调适应气候变化的资金援助。经济合作与发展组织国家和弱小而贫困国家之间的交易要求较为宽松，而且大量的适应援助似乎是可行的。这些贫困国家的低收入人群认为这些让步是合理的。

8．目前，金砖国家与贫困国家之间讨价还价的博弈是最不重要的，因为贫困国家不愿意为高昂的承诺付出代价，它们也因此不愿敦促金砖国家减少排放量，而且金砖国家成员（除中国之外）也刚刚有能力向贫困国家提供足够的金融援助以促进贫困国家做出更大贡献。随着金砖国家成员越来越“富有”，它们开始认真对待减缓气候变化的问题，这种讨价还价的博弈可能会变得更加重要。

9．如果经济合作与发展组织国家充分致力于减缓和阻止气候变化，那么经济合作与发展组织同金砖国家以及经济合作与发展组织同贫困国家之间的交易似乎便有了更多余地，在这两种战略博弈中，双方未来的表现都将比目前的表现要好。金砖国家成员和贫困国家将从经济合作与发展组织国家获得技术和经济收益，这要比金砖国家成员和贫困国家自己创造收益容易得多。

10．目前还不清楚是否最终达成的交易将加强旨在帮助世界限制气候变化的第21届联合国气候变化大会的“自愿承诺和国际审议”的有效性。我们可以想象这些博弈中的高层次平衡。这些平衡会使金砖国家的排放量大幅减少，并能避免贫困国家对协定的明确反对。经济合作与发展组织国家和国内公众将为此付出高昂代价，但这可能会遍及一系列不同的目标，包括气候和非气候方面的目标。同时，能够实现这些目标的合作机制可以在各个领域运作，例如目前在《芝加哥公约》下关于航空减排的谈判和在《蒙特利尔议定书》下有关控制生产氢氟碳化物的谈判。最后，找到一个令人满意的平衡将在很大程度上取决于旨在减少替代能源成本的技术的进步。

11．我们也可以想象一个低水平平衡：一个使双方表面上达成一个协定（从而保护它们的声誉）而本质上一切照常的经济合作与发展组织-金砖国家协定，以及一个本质上使贫困国家免于有效减排的经济合作与发展组织-贫困国家协定。在这样一个低水平的平衡状态下，贫困国家和部分金砖国家成员会假装应对气候变化，发达国家则假装为这些国家的减排提供援助。

12．很显然，谈判是否会导致大规模的减排不主要取决于《巴黎协定》的条款。这将更多地取决于经济合作与发展组织国家和金砖国家的内部因素以及两者之间的国内和跨国政治。换言之，《巴黎协定》本身的成就很少，但它打开了一扇坚决应对气候变化的大门。这扇门现在处于半开状态——在努力打开之后，《巴黎协定》将给我们一个更好的结果，但仅在国际谈判层面，其不会有太大成就。经济合作与发展组织国家必须敦促富裕国家采取强有力的减排行动，并为贫困国家的有效行动提供资金支持。