第三节 院外游说集团影响外交政策

美国外交政策的国内决策过程，让院外游说集团获得很大的活动空间去影响外交政策。从理论上说，院外游说集团可以对行政机构和立法机构进行游说，但实际上，通常是国会而不是行政机构，更容易受到游说集团的影响。它们对政策施加影响的方式大致分为两种：一种是直接游说议员，直接推动政策议程；一种是通过媒体等多种渠道引导公众意见，从而间接对政策施加影响。

宪法赋予国会以广泛的外交权力，包括掌握纳税人的钱袋；批准条约；宣战；高层外交官员的任命批准等。这意味着总统在制定外交政策时，特别涉及需要向国外投放兵力和经济援助时，国会握有很大的权力来左右外交政策。对于游说集团来说，要找到总统、国务卿等行政机构的官员相对难度较大，但是找到议员不是件困难事。议员因为对所在选区的选民负有政治责任，接近选民并倾听他们的意见，这也是议员承担的责任之一。

而且国会的委员会制度增加了游说集团影响决策的空间。根据国会总统共享外交权的宪法权力，国会有自己特定的机制来完成所承担的这一使命。通常情况下，总统向国会提交某项外交政策动议，国会里具体的委员会将负责草拟议案，比如涉及某项外交政策议题，通常由参议院外交关系委员会引导政策辩论或者草拟议案，如果该项政策涉及对外援助，会有众议院国际关系委员会和参众两院的拨款委员会参与到议案的拟定和审议程序中来，最终定稿的议案，才能提交到参众两院的全体大会上投票表决。如此一来，无论是在议案草拟阶段还是在各个相关的委员会传阅议案文本审议过程，还是最后的投票表决大会，所有过程都会将几乎全部议员囊括在决策过程之中。院外集团可以通过大范围地约见议员，向后者推销自己的政策主张。

对议员来说，院外游说集团代表它所属选区的一部分选民的集体性的声音，重视这部分声音既是议员的政治职责，也是维持自身政治生命的需要。院外游说集团通常是以共同的政治、宗教、经济利益或者志趣和价值取向为共同目标，形成一个利益团体，它们背后大都有利益相关的力量提供支持，因此，视其背后的支持度大小不同，游说集团的规模、影响力都存在差异。不过议员未必会接受所有的声音，并让这些声音在其参与的国会辩论、草拟议案或者大会投票工作中得以体现。因为多元化的利益集团之间存在一个博弈制衡的过程。通常情况下，只有那些政策主张包装和兜售工作到位，影响力更强的利益团体才有可能会对外交政策产生实质意义上的影响。

这种游说方式，和后面将会提到的间接游说方式相比，耗资较少，游说集团会选出一位公关能力较强、具有一定社会影响力的成员，负责去和议员沟通，陈述该游说集团的意见、看法和政策倾向。通常，这位沟通使者需是一位非常理性而不是一位感性化的人，受过良好的教育，具有良好的判断力、较高的道德水准和良好的适应性，能够与不同的人进行有效的沟通。除了游说现任议员之外，一些游说集团还会去游说前议员，前议员因为与现任议员之间存在共事等关系，有些时候现任议员会相对尊重前议员的看法，因此，院外游说集团也会发掘利用前议员的影响力，来间接影响现任议员。

引导公众舆论是院外游说集团的一种曲线影响外交政策的方式。主流媒体是它们喜爱的传播媒介。因为主流媒体不但在普通选民中受众范围广，在政客中也拥有大量的读者。这是一项游说集团背后靠山资金大比拼的任务，为了推销一项政策主张，在美国主流媒体发表一篇文章，耗资不菲。但是对于那些推动对外政策议程的游说集团来说，它们通常会有来自国外的和国内的相关利益方的重金支持，筹集资金并不困难。

通常游说集团需要将其政策主张精心地包装在媒体刊发的文章中，主要有三种方式：展现善意，塑造良好形象，对未来可能的政策选项做铺垫；进攻式策略，揭露坏的一面，以激起公众的厌恶心理；防御性策略，反击其背后利益团体的负面信息。亨利·鲁斯的《时代》以及美国来华传教士团体进行的中国报道就属于第一类策略。

通过这种方式影响外交政策，尽管显得很间接，但是产生的效果未必比直接游说议员差。因为直接游说议员实际上存在很多不确定的因素，一个利益集团不可能向所有的或者绝大部分议员兜售政策主张，而且在一些外交政策议题上，国会里的政党领袖会主导本党议员投票。但是影响公众舆论，则让游说集团获得了影响所有议员权力来源——选民的制动权。一旦公众被广泛动员起来，就会对所有议员产生具有说服力的压力，即便是能够主导投票的国会政党领袖也不得不考虑公众舆论的指向。