论文
市场化还是社会化？
——中国官办基金会的转型选择
卢玮静 刘程程 赵小平
【摘要】当前对中国官办基金会转型的研究多集中在“去行政化”上。本文在新制度主义和资源依赖理论基础上，以参与芦山地震救灾的4个典型组织为案例，叠加价值理性的视角来分析官办基金会转型中的运作机制选择。研究发现，官办基金会在去行政化起点下呈现两种完全不同的转型方向：以资源为核心导向的市场化与以价值为核心导向的社会化。影响官办基金会转型的因素不仅包括组织的外部制度环境、资源格局，还有组织本身内在的公益价值追求。
【关键词】官办基金会 转型 行政化 市场化 社会化
一 问题的提出
目前，中国正经历着社会结构的转型和社会体制的变迁，在政府进一步深化社会体制变革的背景下，带有传统官办色彩的社会组织（常称为GONGO）的发展转型已经成为目前中国社会组织发展领域备受关注的一个热点问题（徐宇珊，2008: 33；李莉、陈秀峰，2009: 62～78；邓国胜，2010: 32；贾西津，2003: 22～23; Zhang et al. , 2014: 1008）。在早期，中国的基金会带有明显的官方化特征，2004年《基金会管理条例》颁布之后，社会开始有机会以成立非公募基金会的方式进入到公益领域，2008年更是被誉为“公民社会元年”，之后中国基金会开始迅速发展，而2016年《慈善法》的出台进一步促使公益领域发生快速的变化和转型。
这类组织的转型产生了一系列转变轨迹，去行政化、向企业学习等诸多的现象进入研究视野（田凯，2003: 92；王佳煜，2013: 18～19）。这与国际上NPO不断向企业学习的热潮相呼应。许多研究主要聚焦于中国官办基金会去行政化方面，认为去行政化后，基金会便会沿着其应然的机制轨道发展（王佳煜，2013: 18～19）。但现有的组织理论对这种沿着单一维度进行去行政化的变动提出了某种疑问。例如，在资源依赖理论视角下，组织的最终状态将取决于其资源体系及组织的应对过程（Pfeffer & Salancik, 2003: 53-65）。当基金会面对整体社会中存在的不同资源（政府、市场、社会）体系空间时，可以推测出可能会有不同的运作类型，于是，将其中一种（即官办基金会）作为起点进行转型，其转型方向可能不再是单一的，而是将分化出不同资源体系下的各种情形。
现有关于官办社会组织转型的研究多集中在宏观层面，使用国家与社会的关系或者以“分化—整合”的视角来分析官办社会组织和政府的关系及运作定位等（王颖等，1992: 194；田凯，2004:64～69；范明林，2010: 161）。近年来，相关研究逐渐从宏观进入到微观，在微观的研究中，其核心关注点也主要在“去行政化”上。有一些研究涉及社会组织行政化的具体表现、根源和危害等（陆明远，2004: 33～36），其中有，以社会组织对政府的依赖为主要研究对象，从资源依赖理论视角出发，以体制改革为主要方向（徐宇珊，2008: 35；周延风、罗文恩，2007: 52；时立荣，2003: 1～7）。随着研究的深入，已经有少数研究开始关注转型背后的机制转变，开始分析社会选择机制的运作逻辑（Gainer & Padanyi, 2005: 854-862; Gonzalez et al. , 2002: 55-67; Bennett, 2005: 453-469），但这些研究均没有系统理清转型中的机制内涵，深入回答不同运作机制之间的差异和选择问题。
本研究借助于芦山地震救灾中的实证资料来探讨中国官办基金会转型的方向选择问题。研究在当下中国官办基金会转型中，都存在哪些可选择的运作机制；组织不同机制类型的具体运作表现到底是怎样的，本质性差异在哪里；是什么因素决定了他们的方向选择。
二 研究综述与理论框架
（一）基金会转型的探索和反思
转型背后实质上是一种结构机制的改变。李培林提出，结构转型是“一只看不见的手”（李培林，2005: 5～8），和国家干预调控以及市场调节一样，影响着中国社会资源配置。在中国的社会转型中，政府力量和市场力量在社会结构转型过程中巧妙结合，共同影响资源流动和社会活动空间的分布。在公益领域，随着政府力量的逐渐退出，社会自身又能演化出怎样的调配机制呢，这是研究转型路径需要面对的重要问题。
很多研究把中国官办基金会依托政府开展运作的状态称为（准）行政化、政府化、官办、官民二重性等（陆明远，2004: 33～36）。在具体运作模式上，李莉、陈秀峰总结了社会组织行政化的基本特征，包括：“管理模式行政化、所有权‘国有化’、人员等级化、领导官员化”（李莉、陈秀峰，2009: 62～78）。
中国官办基金会转型过程中，面临着传统体制和现有社会发育状况的冲突：传统的国家对社会领域的介入和干预并没有退去。虽然当前政策强调社会治理体制的创新，强调国家权力和职能的下放，在具体管理中，政府由原先管理控制者变成政策制定者，但这种转变本身需要一个过程，如何避免“一放就乱，一管就死”进退两难的局面，这需要长期的摸索实践（邓正来，2006:6）。另外，政府权力有时又想惯性地介入社会之中，获得社会资源支持，因此在官办基金会转型的过程中，也可能会遭遇利益冲突（李莉、陈秀峰，2009: 62～78）。
去行政化之后，转型的方向或者新的机制是怎样的，这类研究相对较少，其中“市场化”是目前研究关注的方向之一（罗文恩、周延风，2010: 65～73）。有一些研究认为NPO的市场化（Maiketization）是用“市场”理念和方式，强调社会组织的竞争、顾客需求导向、注重效率和创新（Eikenberry, 2009: 582-596; Gainer & Padanyi, 2005: 854-862）。同时，还有另一种关于市场化的理解，即NPO进入企业市场，形成自身“造血能力”，在市场经济中求得生存，类似于社会企业的概念（Gonzalez et al. , 2002: 55-67）。本研究指的“市场化”是前一种概念，即强调组织的顾客需求导向和竞争机制，组织以多种手法赢得“顾客满意”和资源支持的过程。
于是关于市场化的研究也逐渐进入NPO研究的视野范畴（Gainer & Padanyi, 2005: 854; Bennett, 2005: 453; Kara et al. , 2004: 59；周延风等，2007:50）, NPO的市场化意味着其通过自身行动来提高其对机构捐款者的吸引力，将“顾客导向”引入深化，争取更多的社会资源，提高捐款方的捐赠满意度及组织的整体绩效等（Macedo & Carlos Pinho, 2006: 533-553）。
对于NPO来说，市场化有其积极的一面，如引入“顾客导向”和竞争视角，分析社会需求和满意度等。但公益组织和营利组织不同，公益组织的市场中至少有两个“顾客”：捐款人和受益人。理想情况下，是捐款人和受益人的利益诉求重叠，但是实际上两个顾客的需求有时候不重合。而完全的捐款人（资源方）导向将会产生一些功利性质或者非公益性质的交换过程，而这有时并不有利于组织去追求公益项目真正的顾客（受益人）的认可。
所以，一些研究也提出在非营利领域要拒绝这种市场化（Eikenberry, 2009: 583）。Hansmann认为，只有在特定情境下，NPO才会体现出社会需求和效率的最大化，在公益领域购买者和消费者相分离的情况下，公益产品或服务存在信息不对称，会产生对社会需求回应上的偏差（Hansmann, 1980: 835-901）。所以市场化的风险就在于容易进入被“资源”牵引着走而偏离之前的公益目标的误区。同时，市场化运作机制内部也存在着资源依赖。
因为非营利领域并不仅仅只有资源方这一个顾客。所以，近些年开始有研究提出“多重参与者导向”（multiple constituencies）的视角，这种视角比传统的市场化导向更加关注包括受益方在内的多个利益相关方，其认为多重参与者导向更为适用于非营利领域，能帮助组织真正实现良好的社会绩效（Padanyi & Gainer, 2004: 43-58; Shoham et al. , 2006: 453-476; Cho&Gillespie, 2006：494-496；周延风等，2008: 59）。另外，还有一些研究提出了相对应的社会导向（societal orientation），认为市场导向（market orientation）是有缺陷的，需要将社会导向纳入NPO绩效考量之中（Liao, 2001: 254-268; Duque-Zuluaga&Schneider, 2008: 25-47）。
在这些国内外研究的基础之上，本研究发现要真正理清转型的问题需要在“去行政化”的起点上进行进一步的深入探索：去行政化之后的道路应该何去何从，是哪些因素影响着基金会的转型选择。
（二）新制度主义（New Institutionalism）
在整个转型进程之中，到底哪些因素影响着官办基金会的转型决策，需要从相关的组织理论开始追溯。“新制度主义”关注社会政治生活的制度基础，强调制度因素的解释性权力。本研究中的“新制度主义”主要指的是社会学制度主义。新制度主义从组织外部制度环境的角度去解释组织的各种行为，认为组织嵌入社会和政治环境之中，“组织的结构通常反映了那些在比组织更大的社会中存在的规则、信念和惯例”（Meyer & Rowan, 1977:340-342; Powell & Dimaggio, 2012: 3）。这种界定打破了制度与文化概念之间的界限，使制度成为一种意义系统，而组织的制度化过程是为了获得其“合法性”（legitimacy）。该学派前期的研究强调了组织对环境的适应，希望通过与外部环境的互动，达到制度同形化，以获得合法性（费显政，2006: 10）。后期的研究也开始关注组织在制度环境中积极主动的一面。
组织变迁离不开制度，制度环境是分析当前中国官办基金会转型不可忽略的内容（周雪光，1999: 28），即组织转型的社会制度背景、改革目前的方向和进程、社会多方的认识等。在这一视角下，才能更好地理解，为什么转型已经成为官办基金会一种普遍的整体趋势，同时也从这个视角去观察转型依赖怎样的制度背景，制度环境是如何和转型相呼应的（Green Wood & Hinings, 1996：1023）。
由于新制度主义将变迁转型与组织所处的社会变革背景和制度环境进行关联分析，更多地是去解释组织趋同现象，在同样的“转型”之下，从这个视角去区分不同组织与其所在的资源格局进行互动的差异并不合适。资源依赖理论则主要关注个体与其外资源的互动过程，认为组织受到社会环境限制的观点仅在一定程度上具有合理性，这使得资源依赖理论成为关于非营利组织与外部资源互动的研究的主要理论视角（Bennett, 2005: 454; Macedo & Carlos Pinho，2006: 533; Dolnicar & Lazarevski, 2009: 275; Saidel, 1991: 543）。
（三）资源依赖理论（Resource Dependence Theory）
资源依赖理论其核心观点是：组织需要从外部环境中获取资源、赢得生存。组织对外部资源的需求，形成组织对环境的依赖。随着组织与环境相互交换和相互依赖的进行，外部对组织的控制力和影响力增强（马迎贤，2004: 33）。组织与外部环境的相互依赖并不一定是均衡或者平衡的，相互依赖随着资源重要性的变化而变化。在非营利研究领域，近年来人们也经常引入这一视角（李凤琴，2011: 117），如Judith用资源依赖理论分析了非营利组织与政府的对称性依赖（Saidel, 1991: 543）；国内学者从该视角出发，针对目前政府与社会组织之间的关系提出非平衡依赖（汪锦军，2008: 31）、非对称性依赖（徐宇珊，2008: 33）、非均衡互动（李军，2010: 3）等观点。
整体上，资源依赖理论把组织行为当成对环境的适应的结果，虽然也认为组织可以去改造环境，但还是强调生存的目的而忽略了其原本内生的价值力量。在企业领域，组织是为了效益和生存而存在，可以用资源依赖理论进行解释。但在公益领域，“公益人”本身的内在动机就和企业的“经济人假设”起点有很大的不同，不可简单地将公益组织行动理解为只是为了生存去适应或改造环境的结果，而忽略了公益组织内生的价值动机（Kaplan, 2001: 353-370）。
（四）价值理性（substantive rationality）
公益组织不可避免地会受到种种生存压力，甚至会出现“卖方市场”主导的状况（萨拉蒙，2008: 12～20），但是，公益组织的逻辑起点是“公益人”（陶传进，2005: 15～22），作为社会的主体，公益人表现在行为上除在市场中追逐利润之外，还会进入到公益领域中追逐自我社会价值的实现。“公益人”与市场部门中的“经济人”相对应，它表现为人们基于社会责任感而进行种种利他行为（刘忠祥，2013: 10; Lacerda & Vieira, 2011: 875-893）。
D. S. Lacerda等人将韦伯的价值理性和工具理性分析框架引入非营利组织的研究之中，认为NGO以价值为出发点，其发展初期如果不加选择地使用市场化的工具手法，会侵蚀他们原有的动机，工具理性一方面会促使其追求组织化、建制化和类似于市场的效率，但这样也产生了使他们偏离原先价值目标的风险，因此，组织需要形成从工具理性到价值理性的转型（Lacerda & Vieira, 2011：875-893）。
综上，单一组织理论不足以解释官办基金会复杂的转型进程。组织是一个在理性视角下和复杂的社会外部环境进行交换的体系（斯格特，2002: 5～13），所以本研究从社会互动的视角出发，在新制度主义、资源依赖理论的基础上结合价值理性开展分析，将组织社会学理论应用于转型的具体方面，从宏观制度环境、社会资源状况、组织内在价值动因三个层面开展研究，建构出一个从外部社会制度环境，到组织与资源互动，最后追溯到组织内部价值追求的理论解释框架，从这三个理论出发分析中国官办基金会转型的动因问题（见图1）。
图1 理论解释框架
三 研究方法
（一）案例选择
本文旨在深入研究中国官办基金会转型过程中的机制选择和动因，要研究这个过程需要深入到具体的组织运作过程之中，其适合采取的研究方法是案例研究。对于本研究来说，单一的组织很难完全覆盖转型过程中的全部运作机制。故本研究选取的是一组现象，即典型的4家转型中的官办基金会在同一重大事件中（四川芦山地震救灾）的行为表现。
笔者在2013～2015年共调研了20家官办基金会和慈善会、3家其他类别的基金会、3家救灾中枢纽型的组织和数十个现场的志愿团队，选取了其中最有代表性的4家处于不同转型节点处的官办组织（见表1）。
表1 选取的典型官办组织
注：G组织虽然是以公益社团形式注册，但在管理过程中都是以基金会的形式进行，如年检使用基金会年检格式及要求等，有部分地区已经将这类组织转为基金会形式登记，故本次也将其作为案例之一。
（二）资料收集分析方法
本研究主要通过评估与访谈来收集一手分析资料，其中以对作为研究对象的个人或者群体进行开放式访谈与半结构式访谈为主。访谈对象包括4家机构的主要负责人、管理者、项目人员、合作方及少部分受助对象。笔者通过民政部委托课题评估对芦山地震中的组织运作模式有着深入研究。同时，笔者在汶川、芦山、鲁甸灾区等地长期调研，进入灾后现场的累计时间超过8个月，对于访谈中的事件有长期的观察跟踪。
本研究资料分析的方法为“过程—事件”分析法，主要对位于不同转型阶段的基金会在参与芦山地震救灾这一事件过程中的做法进行描述和分析，用再现事件的方式来提炼其背后的运作机制、模式特征，进而分析出官办基金会转型的关键点和探析背后的深层原因。
四 官办基金会转型的制度环境变迁
社会组织兴起与繁荣，实质上是社会本身的发育，其发展与国家与社会之间的关系变革密不可分。在一个全能主义国家中，社会很难有机会进入公共领域，实现公共服务的自我提供和治理，这也是中国在新中国成立到改革开放之前的社会状况。中国正经历着一个从总体性社会到后总体性社会的转变过程。
20世纪八九十年代以来，随着计划经济向市场经济的转型以及与之相应的全能型政府转型，国家与社会关系的理论框架被用于研究中国政治和社会的演变。同时，经济领域的发展繁荣给社会的发育提供了能够自由流动的社会资源。自由活动的社会空间和自由流动的社会资源使得社会得以发育（孙立平，1993:64）。不过，早期的社会组织都带有浓郁的政府色彩。
改革开放30多年来，国家逐渐转型，将空间还给社会，开始政社分离，尤其是最近10年，中国的社会组织可以说“爆炸式”增长。经过整顿和登记，到2000年，全国社会组织的数量在15万左右，截至2016年底，全国共有社会组织69.9万个，其中基金会5523个。除了数量上的迅速增多，其规模上也不断扩大，在2006年，我国的捐赠总额才达到100亿元，到了2011年，这一数据达到了845亿元（彭建梅等，2012）。中国基金会数量增长情况如图2所示（刘忠祥，2016: 7），相较于非公募基金会的快速增长，公募基金会虽有增加但增长趋势明显弱于非公募基金会。
图2 中国基金会数量增长情况（刘忠祥，2016: 7）
在数量增加和规模扩大的同时，公益组织类型不断多元，从国家层面逐渐走到社会公众面前。早期成立的公益组织几乎全部带有官办色彩，甚至是在政府体系内进行运作。这些组织具有典型的“官民二重性”（王颖等，1993: 2～4），与真正意义上的公益组织“形同质异”（孙五三、沈原，2001: 301），很多在资源获取和运作时均依托原有的官办背景。而截至目前，免费午餐等民间发起的公益项目获得社会的大量支持，随着新媒体技术的发展，公众进入到公益领域的途径越来越便捷多元，给原先的官办基金会主导的公益领域带来一定的冲击。在这样的政策和实践背景之下，中国官办基金会纷纷开始了转型。
五 市场化还是社会化：官办基金会的选择
（一）起点处行政化救灾做法
转型并非一蹴而就，有些官办组织利用传统的官方背景、用行政的力量获取社会资源，甚至愿意主动转让自主权限，以获得“官方的身份”和使用行政力量募资的合法性。G组织是一家典型的官办组织，其人员全部是政府官员兼任，本次地震中他们共募集到了2.6亿元，其中各地汇缴1.9亿元，剩余多为企业定向捐赠。机构对于捐款人、公众的想法并不真正关注。从下面的访谈对话中，我们能看出传统官办慈善在救灾过程中的基本运作模式：统收统支、从政府重建规划中认领公共福利设施进行捐款、捐款人无法获知单笔资金的具体用途。
访谈人：你有办法回答他（捐款人）捐款用到哪了吗？
负责人：没有办法。我们现在统一用在四个项目。
访谈人：不是还有2%返还给地方的管理费用吗？
负责人：这种情况我们很明确地告诉他们按照2%返到了地市去了。他捐赠多少呢，就2%的返回去，他们（捐款人）也会理解的。（访谈录音转录A017）
而该组织的实际做法是：地震当天，发布募捐公告，并承诺所接收的救灾善款不提取管理费用；2013年6月公布地震募款直接接受总额及汇缴总额，12月更新收入总额及已经认领的两个重建项目；2014年2月公布新认领的两个重建项目及预计总投入，但并没有详细的收支明细及项目进展信息。
这便是借助行政来募款的做法，他们有时候并不直接面对捐款人，也不直接接触受益人，而是作为一个政府部门来运转资助。不过，这种格局可能会发生变化，转变已经迫在眉睫，他们表示“我们这个机构官方性质比较明显，现在也在按照省委省政府部署，我们预计6月底之前基本上全部举行完换届，就是现在的领导全部从机构退出来”（访谈录音转录A017）。这个转变来源于政府的“部署”。这种“部署”和国家整体的改革趋势有关。如果没有改革的压力，这类公益组织在当前仍然有保持下去的“基础”，但如果其在各地汇缴不再具有合法性时，可能情况会发生变化，G组织的状况汇总如表2所示。
表2 G组织的状况汇总
（二）转变开始：追寻捐款人的资源
G组织是典型的位于行政化体系的组织，处于转型的起点处，受政策环境的变化打算开始“部署”转型。但另外3家组织已经往转型的深处走。他们的第一个变化便是将捐款人和公众放到重要的位置上，引入“市场般”的活力。
H组织在2008年时“享受”到官方背景带来的好处“汶川地震我们算是一枝独秀，真是躺在家里钱都滚滚来，那个时候其他各家加起来都不如我们”，但在芦山地震中，他们需要靠自己的“公信力”争取资源：“芦山地震时不是炒我们嘛，又来一个H系统信誉破产，截止到4月20号下午四点时我们基金会一共仅募到了三万四千块钱。”（访谈录音转录A001）
其实，早在2008年，当时基金会秘书长便开始了组织去行政化转型，在“郭美美事件”之后，在内外部的压力之下，转型进一步加快。组织改变了原先获取资源的方式，开始调动志愿者和更多的资源方参与到项目进程中，并做到实时的公开透明：
像救灾包裹，每一个大概两百块。包裹包括什么东西、会以什么样的方式送到灾民手里等都需要详细提供给公众。当时我们是在公益平台发起捐赠的，因为第一次做，每一笔筹款从头到尾最终有专门的结算报告……因为每一笔钱都需要向网民交代，所以我们不停地在这个过程中更新，跟网民互动，及时汇报，如果（网民）对我们有异议的话，我们会出来解决。（访谈录音转录A001）
最终，H组织在失去了行政化优势的基础之上，开始关注到捐款人的诉求。虽然基金会一开始收到的社会捐赠较少，甚至遭遇一片骂名，但基金会通过自己的行动争取到了一些社会资源，最终基金会在本次救灾中募集到了3000多万元。其中，H组织和G组织的社会资源来源渠道不同，其大部分来自社会资源方对基金会的选择，包括其有一个明星成立的专项基金M，其粉丝群从物资采购到最终的发放都全程参与与监督H组织的状况汇总，如表3所示。
表3 H组织的状况汇总
（三）市场化中的一种风险
市场化机制勾勒了一幅公益领域类似于市场的优胜劣汰的理想蓝图，公益组织为了获得更多的资源，不断提高自身的市场竞争力，那是不是说公益组织转型的终点就是进入到市场化运作机制之中？在现实中，却不尽然，资源导向的轨道上也出现了跑偏现象。
一些人喜欢捐建灾区“明星”学校，除了个人意愿之外，捐赠这类学校也能够获得较高的美誉度，尤其是在有冠名的情况下。于是，救灾中的学校便成为许多组织争抢的“香馍馍”。
Q组织获得了大量捐款人的青睐，指定其捐建学校，资金额度超过了5000万元，其中许多都还没有找到落地之处（芦山地震灾区较轻，规划中的学校并不多，且多个部门及公益组织都在争夺）。而问及其为什么明知道学校是一块“争夺地”还要去捐建时，其无奈地表示一方面基金会品牌项目是建学校，另一方面捐款人认为救灾除了紧急救援之外盖学校比较好，“就是要捐学校”。而同时许多软性需求类项目却无人问津。（笔者访谈手记，B012）
除了抢夺学校之外，资源扎堆的情况并不少见，而作为中间对接的公益组织，明星灾区往往容易获得资源，而从尊重捐款人意愿的角度考虑，即使其发现了一些更为稀缺的需求点，也受限于对捐款人的资源依赖。在这样的背景之下，Q组织还做了板房学校等公益项目，而板房是否符合当时的灾情和需求也值得探究。
事实上，这并不是Q组织一家的困境，灾区中从接收物资开始，就出现了种种偏离情况，如救灾物资中出现了没有用的学习卡、板房可能只使用了很短的时间就被废弃、完善一新的福利中心只是在开办或视察时有活动等。很多项目都需要追求形式上对捐款人负责、完成计划书要求的指标（人数、覆盖地区、村民评价）。
Q组织已经隐约意识到了捐款人和受益人之间的对接难题。他们有着多年的政府支持和良好的社会信誉，近年也在不断追求组织自身的社会化转型，包括团队向社会招聘人员、对捐款人的服务反馈、追求项目模式创新等。但基金会的领导人仍然由主管单位任命，组织背负着过去的身份和荣耀进入转型。由于近年来许多捐款人自己做基金会已经成为趋势，Q组织便在服务捐款人层面，遵循捐款人的意愿并及时反馈，于是面临被资源所主导的风险。Q组织的状况汇总如表4所示。
表4 Q组织的状况汇总
（四）资源导向还是需求导向
F组织是到救灾一线人数最多的机构，达到四五十人，团队深入到受灾村庄了解一线需求，并在地震一周后组织专家开展了灾情评估，支持调动了一批草根NPO参与救灾行动，关注灾后重建之外的社区发展需求。本次救灾中，F组织面对救援后期方便面等食品堆积滞留的问题，他们一开始就有自己的思路：
四川人不是喜欢吃大米嘛，方便面吃多了有问题的，我们判断第三四天的时候，大家可能对大米比较渴望。这时候我们一线团队便向总部汇报需采购多少米发放，我们的信息都是一线根据以往的经验和现状进行判断，汇总发到总部，总部筹集，做到按需募集。……灾情刚发生的时候有很多企业都找上门希望捐物资，我们比较谨慎，有一家企业希望捐老年人营养液，但是我们告知对方紧急救援时期不需要，灾后的时候再捐。灾后那家企业就不捐了，因为他希望的是救灾那几天贴着他们logo的物资车能到灾区。（访谈录音转录A022）
基金会基于灾区的实际需求开始行动，在建学校或者建板房的问题上，他们有专业思考，并开始引导捐款人的深度参与。他们会引导捐款人进入到灾后重建最为本质的需求层面——生计和社区发展，同时引导社会资源和政府资源进行互补。
建板房是个非常不明智的选择。在震后三个月时，我们去了学校，那时许多板房就闲置了。这次地震我们提出在过渡安置阶段不建板房，并开始说服所有的捐赠人为什么不需要。我们认为灾后重建中，硬件设施有政府支持，最终对灾民来说最重要的是生计怎么发展。……我们在第一时间宣布，引导捐赠人不建学校。（访谈录音转录A022）
当然这样的引导并不是“一蹴而就”的，捐款人也并不一定都能够改变，基金会有时候可能还是会沿着“资源方导向”做一些适当的妥协，但这种妥协是一种适度的调整和逐步影响捐款人的过程。在F组织的救灾行动中，他们关注的不只是捐款方，而是侧重更为全面的社会动员，尤其是基层草根或者社区组织的成长。在地震结束后的第3年，F组织作为极少数的机构，仍然在灾区持续进行社区发展类项目，包括小额信贷、农村电商等切实促进当地发展的生计项目。F组织的状况汇总如表5所示。
表5 F组织的状况汇总
（五）F组织的进一步探究：价值引导资源
F组织成立之初，带有典型的官办特征，类似于国家机关的管理方式，接受项目申报并由领导审批，最后由机构拨款给地方政府实施和管理项目。基金会领导人由政府相关部门派遣。1996年，凤凰周刊报道揭露F组织有财务问题，这个“丑闻”是改革的导火索，也是组织内外部环境发生改变的警示灯。那时，流动的社会资源开始增多，社会活力开始出现。到了1998年，国务院出台了《基金会管理办法》，规定行政在职干部不得兼任社会组织的实职，F组织原会长和秘书长去职，开始进行转型。2000年是基金会转型的关键时间节点，其中一个非常重要的事件是：基金会不要国家给的事业编制，不要行政级别，打破铁饭碗，实行全员社会招聘。这是当时基金会会长W先生在2000年第三届理事会中提出的，而W先生本身就是一个具有改革创新和公益精神的人。
在逐渐开放的政策背景下，出现了两个关键因素：社会责任感、资源。有社会责任感的组织成员不满足当前情况，同时也希望获得更多的社会资源，而不希望进入到事业单位体系中的“没有大的追求”。当社会中的资源都禁锢在政府体系内时，“官办”是一种理所当然的选择，但当社会中有了更多的流动资源时，基金会就有了更多的选择，而F组织便是最早选择走向社会的一家基金会。同时，以W先生为核心的领导层面本身对基金会的认识并不是基于国家公务人员的出发点，后者往往把基金会作为一个类似于政府附属的事业单位来管理，而是基于“社会责任感”。
在传承与变革中，基金会自然地形成了自己的价值文化理念，一种不同于纸面口号的价值观。当问到基金会面临“资源方”和“受益方”的矛盾、资源方带有很强的交换目的时，可不可以灵活处理，管理人员回答道：“这是不可持续的，这跟我们基金会的价值取向不一致，我们认为做公益就是你发自内心的尽社会责任，而不是拿作交换。”（访谈记录HF001）在这个过程之中出现了转型的关键性要素——公益人的出现。
F组织在公益人的起点上通过多年和资源方的互动，逐渐可以形成自己的影响力，引导捐款人需求和灾区需求不断重合。而这个过程正是基于其公益人的出发点——这是公益组织和营利组织最大的差异所在。资源依赖理论的逻辑起点是组织是为了生存以及生存过程中尽力去争取资源和权力，这可以较好地解释市场中的企业。但是，公益组织并不是仅仅为了生存中的资源和权力，很多情况下，公益组织是为了其公益使命而存在的。
这时候F组织工作人员基于价值使命驱动，发挥出自己的创造性和协调能力，有机地根据实际开展项目。在这个过程中，他们乐意且享受这个又苦又累的过程，将个人的价值和组织的价值以救灾这个公益契合点进行结合，生长出营利组织难以具备的效率空间，而且组织越开放，给员工的自主性越多，员工被激发出的效率和自我满足感越高。在一线救灾现场，组织的很多决策和行动都由一线人员甚至是志愿者来参与，而在这种情况之下，这些一线人员和志愿者的自主性和公益精神被激发出来，呈现与政府或者企业不同的组织氛围和工作状态，他们可以连续一周、无日无夜地工作在救灾一线，这与大灾大难之下人们被激发起的内心诉求有关，也与公益组织给他们提供的自主空间和支持氛围有关。
六 结论与思考
（一）结论
综上，4家组织在救灾事件中，呈现不同的选择状态，最终其做法可以落入三种运作模式之中（见表6）。
表6 4家组织救灾中体现的运作模式对比
首先，行政化运作：在该模式下，基金会从捐款人处获得资金，将资金递送给受益人。在这个逻辑链条背后，实际上还有另外一个隐形的主体——政府。这套机制下的典型特征是：从捐款人到受益人其箭头都是单向的，整个背景是政府资源以及其自上而下的运作逻辑。该体系属于完全的科层体系，组织缺乏独立性，受制于上级的控制。
其次，资源导向的市场化运作：该机制和上一个机制在结构上最大的变化来源于公益组织和捐款人之间的关系发生了改变，在该机制之下，公益组织和捐款人之间不是单向的关系，而是一种互动关系，公益组织注重捐款人的参与和感受，对捐款人负责，主动争取捐款人，以获得更多的资助。捐款人也开始需要公益组织给的反馈，需要获得其捐款“消费”后的结果。但是，在另一个“顾客”的那一端，公益组织并没有将其与受益方的互动关系调动起来，而捐款人本身也较少或者不够专业地关注公益组织与受益方的互动。和行政化机制相比，该机制下的公益组织获得了独立性，却存在被资源所影响控制的风险。
最后，需求导向的社会化运作：第三种情形是理想化的公益社会化运作情形，和市场化机制的区别在于，公益组织将另一个顾客——受益方也紧密连接起来，搭建起和受益方的互动链条。市场化是以资源为导向，而社会化则是以社会需求为导向，围绕着社会问题运作，有着一系列的参与者或相关方包括受益方、捐款方、执行方、志愿者、合作方等。这些相关方的诉求都在一定程度上和真正的社会需求有一定的重叠，其中重叠较多的往往是受益方。如果资源方（捐款方）的诉求和社会需求完全重叠，那么，市场化运作便与社会化运作重叠。但在现实状态中，资源方和受益人的利益诉求并不是完全一致的。
或许前期，社会化运作模式相较于市场化运作并没有明显的优势，但随着整个社会的发展、捐款人和公众认识的提高、专业化公益等文化的建构，那些真正关注社会问题、追求专业的捐款人和公益组织会逐渐被“选择”出来。当目前很多官办组织正处于转型的过渡阶段时，有必要将市场化和社会化进行区分，这对现实中的组织将具有较强的指导意义，可以让人们清晰地意识到“市场化”其实是一种“伪社会化”的状态，并不是转型最终的目的地。
上述的4家组织，都处于从政府到社会转型的不同阶段，可能一家基金会中三种模式都有出现，其中以某种模式为主导。在这4个案例勾勒出来的谱系之中，我们能够看到：
首先，转型已经成为一种普遍的现状，包括起点处的G组织，也开始出现了转型迹象。从四家机构的状况汇总中也能够看出，外部的制度环境已经将转型推上了发展的舞台。
其次，转型过程之中，转变的是一种社会资源流动的分配规则。每家组织都会基于自身的资源流动格局来进行互动和选择。
最后，每家机构不同的策略选择来自自身是否有公益使命和需求。组织内在的使命追求看似在资源互动中并不关键，但实际上，是决定性的。组织和外部资源是一种相互选择的过程，作用是相互的。每家组织基于自身使命价值来考虑吸引怎样的资源、拒绝什么资源、影响哪部分人群。
而中国官办基金会的转型路径，首先是切断控制，进入到有独立空间的公益组织状态中（见图3）。在此，将产生两个分化，一个是进入到资源导向的市场化运作轨道上，沿着资源最大化的路径发展，这类似于市场中的企业的发展路径，其中资源依赖理论发挥着作用，这时候，基金会的核心顾客是捐款人（资源方）。另一个是进入需求导向的社会化运作轨道，这里价值理性在发挥着作用，基金会呈现以追寻其公益价值最大化原则开展运作的特征，这时候基金会的核心顾客是受益人。当然，如果市场化运作中的捐款人（资源方）本身是“公益人”，也将引导着基金会通过捐款人的社会选择使之进入社会化运作的轨道发展之中。
图3 中国官办基金会的转型路径
（二）进一步理论解读
拓展既有理论可以看到，在“公益人”的价值理性下，中国官办基金会正在经历不断突破制度约束、资源约束，最终回到公益价值基础上的社会化公益本质上来的转型过程。在公益组织层面，原有的“新制度主义”和“资源依赖理论”都将在叠加了公益组织的“价值理性”后产生新的解读，即在第三部门的体系中，这两个理论将有独特的解释视角。中国官办基金会演变动力和约束障碍如表7所示。
表7 中国官办基金会演变动力和约束障碍
新制度主义认为组织除了是“经济人”之外还是“社会人”，他们需要追求社会中的合法认可，甚至有时候愿意牺牲效率来构建合法性身份。在社会化公益情境下，新制度主义将进一步在“社会人”中叠加“公益人”的成分，即真正追求公益的组织将能够获得更高的合法性和社会认可。在社会化公益的背景下，制度环境变化是指国家进一步的社会体制转型，社会中已经有了更多的自下而上的运作力量，包括众多的志愿者、理性救灾的声音等，以及人们以自主方式进入社会问题深处的跃跃欲试。所以，整个制度变迁的过程，不仅仅存在着来自国家层面的强制性制度变迁，也有社会多个主体促发的诱致性制度变迁。于是，公益组织可以在当前的社会中发现一种新的制度空间，而且是“诱惑性”的空间和机遇。在这个公益空间中，人们会发现自己存在的社会价值、使命所在，并投身其中。最终，这样的制度环境不仅促使公益组织兴起，还整体塑造着公益组织的某些共有的特征，促进整个公益领域发展。
另外，在公益领域，资源的概念不仅仅是资金、社会网络、媒体认可等，还将拓展到组织内部的员工和外部的志愿者及其他组织成分的志愿贡献，他们是公益领域特有的资源。他们以公益价值为契合点进行拼接组合，产生出公益领域特有的效率潜力空间，成为一份独特的“资源”，如不计个人得失的额外奉献。为了争取公益领域的独特资源空间，公益组织会在组织内追求团队成员更高程度的赋权、在组织外追求自下而上运作新的组织运作体系（如非正式的志愿者团队，F组织在一线调动了上百名的志愿者参与，形成独特的救灾力量）。这是在“公益人”价值基础上，资源依赖理论发挥作用的结果。
当将组织价值使命出发点由“利益最大化的追求者”转化为“公益人假设”后，就可以拓展组织的运作空间，将市场领域内“争取和改变资源”的运作模式拓展到公益领域内，最终产生一种在组织内追求更高程度的赋权、在组织外追求自下而上运作的新型组织运作体系。这是在“公益人”基础上，资源依赖理论发挥作用的结果。这时，公益组织中，稀缺的资源不再是资金或者合法身份等，而是这份“公益人”带来的额外效率空间。所以，在公益人假设下，资源依赖理论可以进入到公共管理（在这里为社会公益）领域，解释公益组织的情形，促使公众自下而上参与、组织内重心下移的新型组织产生。
中国官办基金会在突破了制度依赖与资源依赖之后，才有资格进入到自主追求社会化公益的阶段，这时组织的工具性目标将转变为公益人的价值性目标。最终，公益组织可以采取自下而上、更为自由灵活及更满足成员价值需求的形式，即理想的社会化公益状态。但此时对组织的非营利管理技能（如参与动员、放开赋权情况下的非权力化管理）的要求被提到了一个更高的层面。这种管理要求实现团队作为公益人的价值诉求，达到组织重心更加向下的效果。尽管这时团队激励不再需要原有的“胡萝卜加大棒式”的形式，但如何将人们不同的个体社会价值整合起来，如何让人们在自主基础上产生服从和功能整合的体系则是一个巨大的挑战。
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