第一章 中国生活垃圾分类、收运处置政策法规

20世纪90年代，中国开始建设城市生活垃圾治理的法律体系。经过20多年的发展，我国在生活垃圾的收运及处置方面制定并颁布了多部法律法规及政策，有力推动了我国垃圾处理向着减量化、资源化、无害化方向发展。然而，从整个国家层面来讲，生活垃圾治理的法律体系还不完善，部分法律法规还缺乏可操作性。

第一节　中国生活垃圾分类回收政策法规

生活垃圾分类是指按照生活垃圾不同性质、不同处置方式的要求，从垃圾产生的源头上将垃圾分类后收集、储存及运输。通过前端生活垃圾分类，有利于实现废弃物的最大化重新利用，同时方便后端的垃圾处理，为实现垃圾处理的无害化、减量化、资源化的目标创造良好条件。目前，相对于西方发达国家的垃圾分类法律体系，我国垃圾分类工作还比较落后，相关法律体系还不完善，同时现有的部分法律法规尚缺乏可操作性［1］。

一、政策法规沿革

20世纪90年代，我国开始建设城市生活垃圾治理的法律体系，整个体系以《宪法》中的相关环境保护条款为基础。1989年12月26日公布并实施的《中华人民共和国环境保护法》是环境保护方面的基本法，其中第四章“防治环境污染和其他公害”，要求对包括城市垃圾在内的污染物采取防治措施，避免环境污染。此条款成为城市垃圾管理及污染防治等其他法律法规的立法基础。1995年10月30日，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》公布，此后经过了2004年、2013年和2015年的三次修订，该法在“生活垃圾污染环境的防治”中明确了分类收运的要求，即“对城市生活垃圾应当及时清运，逐步做到分类收集和运输，并积极开展合理利用和实施无害化处置”。实际上，该法对垃圾的收集、运输和处置三个阶段有了较具体的规定，并明确了县级以上地方人民政府及其各部门在垃圾处理方面的责任。

1992年6月，国务院颁布了《城市市容和环境卫生管理条例》，并在2011年进行了部分条款的废止和修改工作。该条例对我国城市市容和环境卫生管理工作提出了较具体的要求。条例中第二十八条规定：“对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理。”

2007年4月，基于《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《城市市容和环境卫生管理条例》等法律、行政法规，建设部颁布了《城市生活垃圾管理办法》，对城市生活垃圾的清扫、收集、运输、处置及相关管理活动提出了更具体的要求。其中第十五条规定：“城市生活垃圾应当逐步实行分类投放、收集和运输。具体办法由直辖市、市、县人民政府建设（环境卫生）主管部门根据国家标准和本地区实际制定。”同时，第十六条规定：“城市生活垃圾实行分类收集的地区，单位和个人应当按照规定的分类要求，将生活垃圾装入相应的垃圾袋内，投入指定的垃圾容器或者收集场所。”

2008年8月，《中华人民共和国循环经济促进法》颁布。该法关于垃圾分类的条文不多，范围也很宽泛，但是它进一步提出减少垃圾的产生量，对垃圾进行再利用，实现垃圾的资源化。可以说，立法者开始有意识用法律手段来引导民众对垃圾分类。

国务院2013年印发的《循环经济发展战略及近期行动计划》中明确要求，加快建设循环型社会，到2015年，构建起先进完整的再生资源回收体系，垃圾分类工作取得明显进展。

我国生活垃圾管理立法体系包括法律、行政法规、部门规章、地方法规、标准和规范性文件，已经初成体系，其中法律6部，行政法规4件，部门规章3件，其他规范性文件15件。

各地方政府也逐渐意识到环境保护的重要性，开始关注城市生活垃圾的分类回收，并根据地区的环境特点制定了各自的地方性法规。例如，2002年1月，广东省正式施行《广东省城市垃圾管理条例》，明确了广东省内部的垃圾治理规划，具体地提出了垃圾治理的要求。深圳市政府颁布的《深圳市城市垃圾分类收集运输处理实施方案》（2002年）、上海市市容环卫局发布的《关于进一步开展本市居住区生活垃圾分类新方式试点工作的通知》（2007年）等地方性法规、规章和法律性文件，细化了垃圾分类的具体规定，对制定垃圾分类的详细标准、明确相关管理责任等方面起到了一定的积极作用。

我国颁布的与垃圾分类相关的主要政策有：

①《关于公布生活垃圾分类收集试点城市的通知》（建设部，2000年）

②《城市生活垃圾分类及其评价标准》（建设部，2004年）

③《关于印发城市供水、管道燃气、城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本的通知》（建设部，2004年）

④《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（国务院，2005年修订版）

⑤《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》（国务院，2006年）

⑥《中国城乡环境卫生体系建设》（建设部，2006年）

⑦《城市生活垃圾管理办法》（建设部，2007年）

⑧《商品零售场所塑料购物袋有偿使用管理办法》（商务部、国家发改委、工商总局，2008年）

⑨《中华人民共和国循环经济促进法》（国务院，2008年）

⑩《废弃电器电子产品回收处理管理条例》（国务院，2009年）

⑪《中国资源综合利用技术政策大纲》（国家发改委、科学技术部等，2010年）

⑫《关于组织开展城市餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点工作的通知》（国家发改委、住建部等，2010年）

⑬《当前国家鼓励发展的环保产业设备（产品）目录（2010年版）》（国家发改委、环境保护部，2010年）

⑭《关于集中开展限制生产销售使用塑料购物袋专项行动的通知》（国家发改委、工业和信息化部等，2011年）

⑮《关于印发循环经济发展专项资金支持餐厨废弃物资源化利用和无害化处理试点城市建设实施方案的通知》（国家发改委、财政部，2011年）

⑯《固体废物进口管理办法》（环境保护部、商务部等，2011年）

⑰《循环经济发展战略及近期行动计划》（国务院，2013年）

⑱《住房城乡建设部等部门关于开展生活垃圾分类示范城市（区）工作的通知》（住建部、国家发改委等，2014年）

⑲《住房城乡建设部等部门关于全面推进农村垃圾治理的指导意见》（住建部等，2015年）

从政策类别来看，从20世纪80年代开始，我国的垃圾治理政策从以城市环境卫生、垃圾收运管理为主的政策主题，走向以循环利用、产业化、源头减量等为主的综合治理主题，由单一末端治理走向综合治理阶段。从政府职能来看，从20世纪80年代单一的政府部门全权管理开始扩及到企业参与垃圾减量化、再循环利用的整合管理阶段。

虽然我国垃圾分类相关的政策、法律法规所关注的重点有了显著变化，但是在分类回收管理体系上仍然存在问题。

① 管理部门众多、秩序混乱，目前职能部门交错复杂，多家分管，职能划分不明确，导致无法针对性地解决问题，如相互推诿、分工不明确、权力重叠等，造成了垃圾分类回收管理无序，严重影响市容市貌，污染环境［2］。

② 垃圾分类管理法规体系不健全，导致分类投放行为没有约束力，而这和市民的意识是紧密联系在一起的，法规体系健全之后，市民会形成遵守的意识，但是目前的法律法规不完善，也没有约束力，政府也无法约束市民或企业的行为，难以建立市场秩序。

③ 缺乏管理监督的体系，垃圾分类回收处理需要政府、市民、企业的多方协作和监督，但是目前缺乏行之有效的协作、监督体系，掣肘垃圾分类回收处理。

在城市生活垃圾分类回收中，政府要明确哪些需要管理，哪些不需要管理，有所侧重，也有所放权，不能“一手抓”，要将某些职能释放到市场中去。政府从原来的指令性的管理转变到市场服务者的角色上来，如通过制定优惠政策，引导企业和民众参与到垃圾分类回收的体系中来，调节垃圾分类的市场秩序，提供良好的市场经济环境。市场化的垃圾分类回收处理是未来的发展趋势，这样能从效益方面出发，推动企业和民众的参与积极性。

二、垃圾分类收运城市案例

垃圾分类回收处理工作，牵涉千家万户，必须要有健全的法规体系来保障垃圾分类工作的科学运作。广州是中国第一个立法管理垃圾分类的城市。2004年，广州环保局发行了《城市生活垃圾分类及评价标准》，并由国家建设部作为行业标准颁布实施。随后广州市又印发了《广州市生活垃圾分类收集工作方案》和《垃圾分类标志和分类方法》，将生活垃圾分为可回收物、大件垃圾、有害垃圾、餐厨垃圾和其他垃圾5大类。2011年1月14日，广州市政府第13届130次常务会议讨论通过《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》），并于2011年4月1日起施行。广州成为国内第一个立法实施城市生活垃圾分类的城市。《暂行规定》将广州垃圾分类回收问题推向历史的新高度。该项工作的目标是，垃圾分类率力争达50%，资源回收率达16%，资源化处理率达90%，末端处理率低于75%，无害化处理率达85%。依照《暂行规定》，广州的生活垃圾分为可回收物、餐厨垃圾、有害垃圾和其他垃圾4类，垃圾分类将贯穿垃圾产生、投放、收运和处理的全过程。《暂行规定》中明确了罚款的数额，个人若不按规定分类投放城市生活垃圾，在责令后仍拒不改正的，处以每次50元罚款，单位若不按规定分类投放城市生活垃圾，则处以每立方米500元罚款。针对《暂行规定》在实际操作过程中所暴露出来的问题，广州市政府常务会议于2015年5月审议通过了《广州市生活垃圾分类管理规定》（以下简称《规定》），共9章62条，比《暂行规定》增加了32条，确定了“源头减量、分类投放、分类收集、分类运输、分类处置”的原则，同时规定单位和个人应该“定时定点”投放生活垃圾，否则将按有关法律、法规进行处罚。

广州市垃圾分类回收政策法规建设进程如下：

① 2004年，《城市生活垃圾分类及评价标准》（广州市市容环境卫生局）；

② 2004年，《广州市生活垃圾分类收集工作方案》（广州市市容环境卫生局）、《垃圾分类标志和分类方法》（广州市市容环境卫生局）；

③ 2011年，《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》（广州市政府第13届130次常务会议）；

④ 2011年，《关于全面推进生活垃圾处理工作的意见》（广州市人民政府办公厅）；

⑤ 2012年，《关于推进城市废弃物处置利用，发展循环经济的议案》（广州市第14届人民代表大会）；

⑥ 2012年，学习省政府办公厅印发的《关于进一步加强我省城乡生活垃圾处理工作的实施意见》（广东省人民政府办公厅）；

⑦ 2015年，《广州市生活垃圾分类管理规定》（广州市政府第14届165次常务会议）。

作为中国第一个立法管理垃圾分类的城市，广州市于2007年在《广州市市容环境卫生管理规定》中就要求垃圾被合理地收集、清运、贮存与处理，不可影响城市市容及环境卫生，并将垃圾分类列为目标之一。广州垃圾分类相关法律构建了较好的监管基础。然而，广州在垃圾分类方面不仅在法律法规标准体系的完善上需要一定时间，且仅仅依靠法律的强制性并不能使分类具备持续性。在实际工作中，广州垃圾分类不彻底的现象时有发生，管理工作精细化还未实现。

第二节　中国生活垃圾处置政策法规

生活垃圾处置是市政服务的重要组成部分，属于城镇基础建设范畴，以创造环境效益和社会效益为主要目标。垃圾处置的好坏牵涉到城镇总体规划、环卫专项规划、气象条件、地形地质条件、环境保护、生态资源、城市交通、动迁条件，以及公众参与等因素，必须要有完善的国家政策、地方法规、行业标准等进行规范。

一、管理体制

1979年卫生部归口城建部门管理后，全国城市市容环境管理工作开始逐步规范。1992年，国务院签发101号令《城市市容和环境卫生管理条例》，这是国务院颁发的第一部市容环卫法规。条例规定，各级城市建设行政主管部门主管城市的市容和环境卫生工作，建设部城建司下设的市容环卫处具体负责全国城市环境卫生管理工作。各省、自治区、直辖市的建委（建设局）下设环境卫生管理局（处）代表市政府具体管理全市的环境卫生工作。

目前，全国各城市的建委（建设局）下设的环卫局（处），代表政府具体管理全市的环境卫生工作，形成了市、区、街道三级管理体制。近几年政府体制在不断改革，管理机构名称也在不断变化，如北京市的市政市容管理委员会，上海、太原、广州等城市的市容环境卫生管理局（环卫局）等。

为进一步规范管理分工，2011年国务院批准住房和城乡建设部、环境保护部等16个部委联合发布的《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》，明确生活垃圾管理上各部门的分工：

① 住房和城乡建设部负责城市生活垃圾处理行业的管理工作，牵头建立城市生活垃圾处理部际联席会议制度，协调解决工作中的重大问题，健全监管考核指标体系，并纳入节能减排考核工作；

② 环境保护部负责生活垃圾处理设施的环境影响评价工作，制定污染控制标准，监管污染物排放和有害垃圾处理处置工作；

③ 发展和改革委员会会同住房和城乡建设部、环境保护部编制全国性规划，协调综合性政策；

④ 工业和信息化部负责生活垃圾处理装备自主化工作；

⑤ 科技部会同有关部门负责生活垃圾处理技术创新工作；

⑥ 财政部负责研究支持城市生活垃圾处理的财税政策；

⑦ 国土资源部负责制定生活垃圾处理设施用地标准，保障建设用地的供应；

⑧ 农业部负责生活垃圾肥料资源化处理利用标准的制定工作和肥料登记工作；

⑨ 商务部负责生活垃圾中可再生资源回收管理工作。

具体到地方政府层面，一般是由住建部门和环保部门负责生活垃圾具体管理，其中住建部门负责生活垃圾的清运、处理处置及相关设施建设的管理工作，环保部门负责生活垃圾处理处置过程中的污染防治管理工作。

二、法律法规

我国的生活垃圾污染防治法律系统已初步形成了以《宪法》中关于环境保护的规定为基础，包括环境保护基本法、单行污染防治法以及行政法规、地方性法规和其他法律文件中相关规定在内的法律法规体系。

① 《宪法》中关于环境保护的法律：《宪法》第26条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，将环境保护作为一项《宪法》原则确立下来，是我国生活垃圾污染防治立法的根本依据。

② 综合性环境保护基本法中的有关法律规定：《环境保护法》是我国的环境保护基本法，在环境保护法律体系中占据核心地位，其中关于污染防治的基本原则和制度是我国生活垃圾处置立法的重要组成部分。

③ 环境污染防治单行法中的法律规定：《固体废物污染环境防治法》是我国防治固体废物污染环境的专项法律，该法以生活垃圾减量化、资源化、无害化为原则，明确规定了生活垃圾的倾倒、清扫、收集、运输、回收利用和处置的全过程管理中的基本要求。

④ 国务院行政法规和部门规章中的规定：主要包括《城市市容和环境卫生管理条例》、《城市生活垃圾管理办法》、《关于加强地沟油整治和餐厨废弃物管理的意见》、《关于解决我国城市生活垃圾问题的几点意见》、《关于进一步开展资源综合利用的意见》以及《关于全面开征城市生活垃圾处理费的通知》等。

⑤ 地方性法规和规章中的有关规定：《上海市市容环境卫生管理条例》、《北京市限制销售、使用塑料袋和一次性塑料餐具管理办法》、《唐山市市容环境卫生管理条例》等。

目前主要的相关法律法规如下：

①《中华人民共和国城乡规划法》（2008年）

②《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订版）

③《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（2015年修订版）

④《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修订版）

⑤《城市规划编制办法》（建设部，2006年）

⑥《城市规划编制办法实施细则》（建设部，2006年）

⑦《城市生活垃圾处理及污染防治技术政策》（2000年）

⑧《中国国民经济与社会发展第十三个五年规划纲要》

⑨《城市规划基本术语标准》（GB/T 50280—1998）

⑩《城市道路交通规划设计规范》（GB 50220—1995）

⑪《城市工程管线综合规划规范》（GB 50289—2016）

⑫《城市给水工程规划规范》（GB 50282—1998）

⑬《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB 18918—2002）

⑭《城市排水工程规划规范》（GB 50318—2000）

⑮《生活垃圾焚烧处理工程项目建设标准》（建标152—2010）

⑯《生活垃圾填埋处理工程项目建设标准》（建标124—2009）

⑰《城市生活垃圾堆肥处理工程项目建设标准》（建标141—2010）

⑱《城市生活垃圾处理和给水与污水处理工程项目建设用地指标》（建设部，2005年）

⑲《关于推行环境污染第三方治理的意见》（国发〔2014〕69号）

⑳《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》（2015年）

三、宏观管理

1. 建立城市生活垃圾处理产业化运作机制

长期以来生活垃圾处理服务被认为具有纯公共属性，我国大部分垃圾处理被作为政府的责任由政府所属事业单位全权负责，配套系统采用事业或准事业运营方式。政府是唯一的负责人，垃圾处理行业建设的资金投入与管理都是由政府一手包办。资金来源不足，经费紧张，已成为政府部门的沉重包袱。此外，受到计划经济管理体制的影响，垃圾处理行业通常与市场脱节，存在职责不清、效率低、融资难、社会监督不力等问题，造成了目前我国很多城市的垃圾处理缺乏有效的监管、垃圾回收处理效率低下以及处理成本高、投资浪费大等问题。

针对上述问题，2015年1月14日，国务院办公厅印发《关于推行环境污染第三方治理的意见》，要求在环境公用设施、工业园区等重点领域，推行环境污染第三方治理模式，并鼓励地方政府引入环境服务公司开展综合环境服务。所谓环境污染第三方治理，是指变“谁污染谁治理”为“谁污染谁埋单”。具体做法是，排污企业或单位通过缴纳或按合同约定支付费用，委托环境服务公司进行污染治理。

《固体废物污染环境防治法》（2015年修订版）第38条明确提出“促进生活垃圾收集、处置的产业化发展”，城市生活垃圾处理产业化把政府统管的公益性事业行为转变成政府引导与监督、非政府组织参与和企业运营的企业行为，把被分割成源头、中间和末端的垃圾处理产业链整合成一个完整的产业体系，以实现垃圾处理社会效益、经济效益和环境效益最佳化。

2.引导民间资本介入城市生活垃圾处理行业

资金投入不足是制约我国城市生活垃圾科学处理的最大障碍，如何吸引多种经济形式参与城市垃圾清运与处理，是加快城市生活垃圾处理市场化和产业化进程的关键。当今世界潮流是环境保护投资市场化，环境保护投资体制应与经济体制相适应，这是各国的共识，也是发达国家的成功经验。在美、英、韩、波兰等新兴工业化国家，超过50%的污染削减和控制投资是由私营部门直接实现的，个别国家甚至高达70%。私人投资在环境保护投资中比重的逐步提高，已成为环保事业发展的潮流。

因此，解决我国城市垃圾污染问题的根本出路在于将垃圾处理产业化、市场化，拓宽城市生活垃圾处理产业的融资渠道，改变政府既当运动员、又当裁判员的运营管理模式，使政府转变到监督管理的轨道上来，这也是我国政府当前正在着力推进的宏观政策方向。