七、山西传统村落减贫的政策建议

对山西传统村落的调查表明，目前古村镇居民收入主要存在以下一些问题：一是地区差别、村级差别过大，不同区域、不同古村镇人均年纯收入差别较大；二是古村镇居民收入格局单一，收入水平提高缓慢；三是古村镇基础设施落后，现有保护方式落后，缺少保护及开发的资金；四是古村镇居民从村镇的开发中受益很少，分配不规范、不公平，未能共享古村镇开发带来的成果，导致居民收入分配局部和短期达到两极分化的程度。这些问题在很大程度上阻碍了古村镇经济的发展。如何提高古村镇收入水平，更好保护开发古村镇，使古村镇居民在保护开发中受益，进而脱贫致富呢？我们建议山西省古村镇管理体系中的各级政府及各相关部门从以下几个方面提供政策支持，

（一）建立山西传统村落统一管理制度，加强制度建设

首先，对全省古村镇进行统一编号统一管理。按照古村镇价值大小、保护完整程度、古村镇贫困等级三个评价标准，将古村镇进行分类编号整理。价值较大、保护程度低、贫困线以下的古村镇列为保护、管理及扶贫的重点对象。对古村镇的统一编号，不仅利于古村镇管理人员对古村镇资料的整理、查阅、完善，而且有利于对古村镇保护开发过程的动态指导与监督，更有利于在整体上对山西古村镇把握和宏观管理。

其次，建立古村镇荣誉制度。首先，对古建筑保存完好的古村镇及对保护古建筑做出贡献的古村镇居民给予奖励，并颁发荣誉证书，在精神上激励其他古村镇及古村镇居民的保护意识和保护行为。其次，在扶贫资金、扶贫项目方面给获得荣誉证书的古村镇以优惠，激励古村镇在减贫中加强对古建筑的保护。再次，在开发中对故意破坏古建筑的古村镇要给予一定的惩罚，尤其是在保护初期获得荣誉证书的，可没收其荣誉证书，减少扶贫优惠资金等。

再次，建立扶贫监督机制和回馈机制。为了确保古村镇保护与减贫项目目标的实现，需要建立必要的监督机制。一方面将有利于督促扶助古村镇对项目的切实参与；另一方面也有利于防止项目资金投入没有落实的问题。此外，因为扶贫项目的立项和前期评估大多是由上级部门自上而下组织实施的，缺乏“当地人的视角”可能在项目的可行性上存在问题。如果在项目实施阶段，在尊重项目的宗旨和目标的前提下，项目接收并消化一些自下而上的反馈信息，并据此对项目做出适当的调整，将非常有助于项目目标的实现，使山西古村镇实现保护与减贫双赢的局面。

（二）调整与完善山西传统村落贫困瞄准机制

山西省应制定统一的确定贫困村的标准，在确定重新评估贫困村的标准后，将现有保护价值大的最贫困的古村镇纳入到整村推进的项目中，为古村镇更早更多地提供投资，加快古村镇减贫的步伐。

山西省可将县级、村级瞄准向户级瞄准转移，将贫困家庭确定为重要的扶贫目标，根据扶贫效果对扶贫措施进行不断地调整和改进。进行户级瞄准的关键是确定贫困户。对贫困户的选择是否准确将直接影响到扶贫对象瞄准的准确性和扶贫政策的实施效果。贫困户的选择可借鉴亚洲开发银行专家组提出的参与式贫困指数来进行选择。依指数对8个指标在户级进行加权。即生活状况（人均粮食产量，人均年收入、住古宅状况等)、生产生活条件（农户的通电通水情况、机动车使用情况、家用电器的数量)、卫生教育状况（家庭人员患病率、中小学生辍学率)。然后利用加权的PPI对农户进行排序。指数越高的，则越有可能为贫困户。考虑到各个村镇的差异，在具体操作中需针对村镇的实际情况进行选择。在确定贫困户的基础上，通过生活补贴、劳动力技能培训、保证贫困家庭子女接受义务教育等优惠政策使贫困家庭获益，改善贫困家庭的生活状况，从而减少古村镇贫困人口数量。

（三）协调城乡体制，推进新型城镇化建设

山西有相当一部分古村镇位于城市的郊区，但经济的发展方式却是典型的农业发展方式，所以如何打破二元体制，加快城镇化建设，推动城郊型古村镇经济发展，提高古村镇居民收入水平显得至关重要。

打破城乡分割的壁垒。过去我国一直实行城乡分割的户籍制度，并建立了一系列包括住房、医疗保健、补贴保障等在内的优惠城镇居民的城乡分割的福利制度。这种城乡分割的发展政策极大地限制了农业劳动力向城市的转移。使其农村沉淀积累了大量剩余劳动力，限制了农业生产率的提高。逐步取消城乡二元户口制度，消除古村镇城乡协调发展的制度障碍。位于阳泉市郊的大阳泉村，已经取消了农业户口制度，打破了与市区的制度障碍，该村的经济发展很大程度上得益于城市的带动作用。

推动古村镇内部“城镇化”，转移剩余劳动力。调查表明，古村镇贫困的根源就在于农村的过剩人口太多。因此，古村镇的剩余劳动力如果不能顺利转移出农业，或转移出农村，是不可能从根本上消除农村贫困的。当然，这里所说的转移出农业，除了发展以往作为重点的第二产业外，更重要的是指第三产业，而第三产业的发展则要求古村镇人口必须更加集中地达到一定规模。古村镇不仅拥有丰富的建筑遗址，而且具有浓厚的人文气息，这些是古村镇发展第三产业的先天优势资源，而古村镇发展第三产业还需要有大量的服务人员等软件资源。因此，古村镇发展第三产业所需的人力需求要靠古村镇自身的内部“城镇化”来解决。即在古村镇内部相对集中地发展一些居住区，撤销一些不成规模又无重大保护价值的古村镇内的小堡、小村，同时也可达到资源的整合。总之，发展古村镇内部“城镇化”是古村镇实行旅游资源整合，发展第三产业行之有效的措施。

推进新型城镇化建设，对人口承载压力较大的古村镇进行有序的人口迁移，促进古村镇可持续发展。例如，为保护柳氏民居文物建筑发展旅游事业，土沃乡政府将柳氏民居的65户村民及村委办公楼和小学校全部搬迁，建设西文兴移民新村。经2008年5月5日局务会研究，同意该村的土地置换方案。全村迁往新村后，旧村便成为充满姓氏文化特色的文物保护区和旅游景区。近年来，很多姓氏集中的地方都是旅游景点，都在积极开发异彩纷呈的旅游文化活动。借此由头，西文兴村也可以有目的地策划一些民俗文化旅游项目，包括姓氏论坛、姓氏文化演出、寻根联谊活动等，应有较为理想的市场前景。”同时旅游活动的逐渐丰富也将为古村镇居民提供更多的创收机会，提高居民的收入水平。

（四）提供公平有效的资源配置，缩小区域差距

如同世界上大多数国家一样，中国的地方政府处于服务提供、社会保障和扶贫的第一线。然而与世界上大多数国家不同的是，在中国高度分权的财政体制下，县级和县以下的地方政府和村集体承担着为这些服务筹措资金的主要责任。同时，中国地方政府的财政筹资能力地区间差异非常巨大，而且上一级政府的财政转移也只能解决一部分问题。财政资源在地方辖区之间的巨大不平衡转化成为公共支出水平上的巨大差异，进而导致了公共服务提供的质量和水平、社会保障的程度和扶贫步伐等方面的巨大差异，然后造成不平等的持续甚至扩大。

山西古村镇也存在区域不平衡的现象，只有实施内容更广的扶贫计划，为地方政府提供更公平、更充分的资源配置，才能确保全省范围内的各级政府都有资源去为本辖区的居民提供满足国家规定的基本水平和质量的服务和社会保障。政府可以利用转移支付的手段来平衡富裕地区与落后地区的差距，鼓励经济发展水平高的地区带动落后地区的经济发展，统筹区域经济协调发展。

（五）加快传统村落市场体系建设及农业产业化发展

大力发展古村镇非农业经济，逐步建立古村镇市场体系。山西古村镇非农业经济发展水平是影响古村镇农民收入的重要因素。具体包括：继续大力发展古村镇乡镇企业，实行乡镇企业的第二次创业，在信贷、税收、人才流出等方面给予一定的优惠等；完善农村市场体系，各地古村镇可以根据本地区的优势，积极建立合法的土地市场、资金市场，以及各种集贸市场、专业批发市场、技术市场等。

加快古村镇优势农业产业化发展。调查中90%的古村镇发展靠农业，绝大多数古村镇没有优势农业，因此优化农业生产结构，推动农业产业化，提高农业劳动生产率是古村镇脱贫的重要途径。根据《中国农村扶贫开发纲要》对产业化扶贫的政策建议，应对古村镇具有资源优势和市场需求的农产品生产，按照产业化发展方向，连片规划建设，形成有特色的区域性主导产业，引导和鼓励具有市场开拓能力的大中型农产品加工企业到贫困古村镇建立基地，为古村镇贫困户提供产前、产中、产后系列化服务，形成贸工农一体化、产销一条龙的产业化经营。加强古村镇贫困地区农产品批发市场的建设，进一步促进农产品流通，形成规模化的生产。具体包括：实施科技兴农，普及推广农业科技知识，提高古村镇农民知识水平和对农业科技的重视程度，加强对农业技术人员的培养，形成一支掌握现代农业科学技术的农业劳动者和技术人员队伍；古村镇家庭的多种经营对居民的收入水平影响很大，鼓励农户开展非种植业的多种经营，发展家庭牧场、养鱼场，等等。

古村镇市场体系的建设和农业产业化发展需要更多劳动力有组织地共同参与生产，打破了以个体农户经营为主的局面，为农村剩余劳动力提供就业机会，也为外出务工的农民返乡发展提供契机。

（六）加强传统村落基础设施建设，提升公共服务水平

要着力于加强落后地区古村镇交通和教育两大基础工程建设。交通是古村镇走出贫困，实现农户创收的必要条件；教育则是提高人的素质的更为基础的条件。省市县各级财政有责任帮助贫困地区古村镇进行这两大基础工程的建设，进一步充实和完善区域政策、建立财政拨款制度，支持落后地区的基础设施发展。唯此才有利于扶持贫困地区古村镇的发展，增加古村镇居民的收入。

大力发展古村镇基础设施。各级政府有责任通过财政措施，在落后地区为古村镇稳步推进公路、桥梁、电力、水力等基础设施建设。许多发达国家保护古村镇的经验证明，国家财政政策是古村镇居民脱贫致富的重要政策。我国近年来其他省份保护古村镇（如安徽）的经验同样证明，政府投资帮助古村镇发展道路等基础设施是推动古村镇经济发展重要的途径。这方面的投资量很大，不可能一蹴而就，需要长期稳步推进。

古村镇基础设施一方面以水、电、路、气、房为重点，加快古村镇基础设施建设。政府应该安排专项资金，继续解决古村镇农村人口的安全饮水问题。实施古村镇电网改造升级工程，提升农网供电可靠性和供电能力。古村镇公路是支撑古村镇农业和古村镇经济发展的基础设施，是古村镇贫困地区最主要的甚至是一些地区唯一的运输通道。加快古村镇公路建设，改善古村镇生产、生活条件，是发展古村镇经济、解决古村镇“三农”问题的基础和前提，是解决古村镇村落间收入差距的主要途径。扩大古村镇用户沼气建设规模，推进大中型沼气和集中供气工程建设，实施农村清洁燃料。加大古村落危房以及旧宅的改造工程，扩大改造建设规模。

另一方面以农田水利为重点，增强农田灌溉条件。推进大中型灌区续建配套和节水改造，加快末级渠系建设。推进小型农田水利建设，新增一批小型农田水利建设重点县。综合运用工程、农艺、管理等措施，发展节水灌溉农业，鼓励有条件的地方推广滴灌、喷灌等节水技术。扩大测土配方施肥、土壤有机质提升补贴规模和范围，推广保护性耕作技术，实施旱作农业示范工程，改善和提高耕地质量。

大力发展古村镇教育事业。教育落后是古村镇经济落后的根本性或是基础性因素。提高古村镇的人力资本存量，特别要增强基础教育的投资。只有这样才能提高人口素质，提高古村镇居民素质，进而为可持续性为减贫打下基础。特别是对于经济处于全省落后的地区（如吕梁地区、晋北边塞地区)，提高古村镇居民素质更是一个亟待解决的问题，否则古村建筑遗址保护意识无法普及，农业科技难以推广，农村非农产业和多种经营都不可能取得实效，这必将导致更大的贫穷与落后。发展古村镇教育的另一层含义是解放思想，加速观念转变，使古村镇居民改变原有的因循守旧、安于现状、重农抑商、安土轻迁以及生死由命、富贵在天的旧观念，迅速与市场经济的观念相对接，积极寻找和利用市场机会缩小自己同高收入农户的差别。这就需要政府注重古村镇义务教育的落实并可试行古村镇中等职业教育免费推进政策。

农村公共产品和公共服务的有效提供也可减少古村镇的贫困。所以在加强基础设施建设及教育事业的同时，山西古村镇还要注重提高古村镇的医疗卫生水平，加强农村医疗合作和农村养老保险等社会保障工作，提升古村镇的公共服务水平。具体包括：针对古村镇的贫困家庭如低保户，适当提高低保资金；提高古村镇各医疗门诊的质量；在新型农村医疗合作中，适当提高古村镇居民看病买药的报销比例等。

（七）多元筹资，调动更广泛的社会参与

社会参与是减贫工作的一项重要的制度安排，有效地利用社会资源，调动社会各界，包括政府部门、国有大中型企业、民营企业、民间组织等的广泛参与，是古村镇减贫工作的一个重要举措。

社会参与仍然是以政府部门为主体，同时积极发挥政府的引导作用。积极引导各区域三大产业中的龙头企业、各古村镇富裕的家族集团参与到古村镇的减贫巩固工作中，将更多的社会资源转化为社会资本，减轻政府单方面财政投资的压力，从多渠道筹措古村镇保护与减贫的资金。

在古村镇的保护与减贫中，尤其要重视古村镇贫困家庭的参与。积极为贫困家庭参与保护提供机会，如劳动力参与。只有更多贫困家庭加入保护古村镇的行列，增加其劳动就业机会，才能在发展中减少贫困。调动社会广泛参与不仅补充了相关政府部门扶贫资源的不足，同时能够加强古村镇同社会各界的联系、沟通和交流，对古村镇贫困人口的自信心的建立和能力的建设会起到积极的作用。

（八）加强与成功传统村落的合作，提高山西传统村落的扶贫效果和效率

在经济全球化、市场多元化的背景下，山西古村镇与东部发展较成功的古村镇建立交流平台，借鉴与学习成功经验，促进古村镇自身实力的提高成为一种新的减贫路径。在加强与东部成功古村镇合作过程中，可实行结对子、促发展的政策，形成一对一互助机制。山西相关政府部门可组织贫困古村镇到周庄、西递等保护较成功的古村镇进行参观学习，同时可以在东部省份进行劳务输出，提高古村镇劳动就业。东部较成功古村镇在物质、资金和信息等方面加大与山西古村镇的交流，将成功的经验逐步推广到古村镇的扶贫开发中，从整体上不断提高山西古村镇的扶贫效果和效率，促进山西古村镇保护与减贫的双赢。