第十节 安全生产监管领域
我国安全生产监督管理事业经历了从无到有、从弱到强的发展历程，监管体制几经变化，监管法律法规逐步健全并独成体系，政府行政逐步规范，在依法行政道路上不断取得新进展。本节对我国安全生产监督管理领域的依法行政工作情况做了初步总结，分析了存在的问题，提出了改革方向和措施建议。
一、我国的安全生产监督管理体制
安全生产监督管理是一项综合性工作，涉及多个部门。目前，我国形成了国务院统一领导、国务院安全生产委员会（简称国务院安委会）综合协调、国家安全生产监督管理总局（简称国家安全监管总局）综合监管、国务院有关行业主管部门直接监管、地方政府属地监管、生产经营单位承担主体责任的工作格局。
（一）国务院安委会
国务院安委会是国务院2003年决定设立的旨在加强对全国安全生产工作统一领导的议事协调机构，负责研究部署、指导协调全国安全生产工作，研究提出重大方针政策，研究解决重大问题，协调总参谋部和武警总部调集部队参加特大生产安全事故应急救援工作等。[1]目前，国务院安委会主任由国务院副总理马凯担任，共有39个成员单位。[2]国务院安委会下设办公室，作为其办事机构，安委会办公室设在国家安全监管总局，办公室主任由局长担任。
此外，为加强专项工作的组织领导，国务院先后批复建立了煤矿整顿关闭、危险化学品安全生产监管、重特大生产安全事故责任追究沟通协调、烟花爆竹安全监管、金属非金属矿山整顿等部际联席会议制度，负责相应工作的研究、指导、协调等。
（二）国家安全监管总局
国家安全监管总局是主管全国安全生产工作的国务院直属机构，管理国家煤矿安全监察局（副部级）。国家安全监管总局的主要职责有：负责国家安全生产综合监督管理；负责煤矿（通过国家煤矿安全监察局）、危险化学品、工矿商贸、烟花爆竹的安全生产监督管理；承担工矿商贸作业场所职业卫生监督检查责任；负责组织国务院安全生产大检查和专项督查，根据国务院授权，依法组织特别重大事故调查处理和办理结案工作；负责组织指挥和协调安全生产应急救援工作；指导协调和监督全国安全生产行政执法工作；承担国务院安全生产委员会的具体工作。[3]
（三）国务院有关行业主管部门
国务院公安、交通、建设等行业主管部门负责其主管行业领域的安全监管工作，具体职责由各部门的“三定”方案和《国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作职责》[4]规定。
二、安全监管依法行政工作情况
新中国成立以来，尤其是改革开放以来，我国安全生产监督管理工作取得了很大成就，立法、执法等法治建设都有长足进步，依法行政水平持续提高。
（一）安全生产法律法规体系基本形成
目前，我国已基本形成了以宪法为根本，以安全生产一般法、特别法、相关法为主体，以法规和规章为支撑的安全生产法律法规体系。《宪法》第四十二条规定的“加强劳动保护，改善劳动条件”是我国安全生产领域效力最高的法律规定。《安全生产法》是规范安全生产工作的一般法，是我国安全生产法律体系的核心；特别法包括《消防法》《矿山安全法》《特种设备安全法》《道路交通安全法》等；相关法包括《劳动法》《职业病防治法》《工会法》等；此外，《刑法》《民法通则》等一些国家基本法是确定安全生产相关的刑事责任、民事责任的法律依据。国务院制定实施的行政法规包括《安全生产许可证条例》《预防煤矿事故特别规定》《事故报告和调查处理条例》等，全国31个省（区、市）均制定出台了实施《安全生产法》的地方法规、规章；国务院有关部门制定了大量部门规章，国家安全监管总局已颁布实施69个。可以说，安全生产工作基本实现了有法可依、有章可循的法制秩序，包括工矿商贸和安全生产综合监管、煤矿安全“三项监察”（重点监察、专项监察、定期监察）及安全许可和建设项目安全设施“三同时”审批，行政处罚、行政复议、执法检查、执法监督和执法责任追究等，都有一套比较严格的制度和相对严谨的程序。
（二）安全监管监察执法队伍基本建成
目前，省、市、县三级安全生产监管机构普遍成立，超过80%的乡镇（街道）明确了履行安全监管职能的机构；超过70%的省级政府、超过90%的市级政府、超过80%的县级政府成立安全生产执法总队、执法监察局等专门执法机构；全国27个省和新疆生产建设兵团设置了省级煤矿安全监察机构，下设76个监察分局。
全国省、市、县三级安全生产监管和执法机构编制人员共计7万余人，乡镇（街道）安全监管和受委托执法人员超过3万人，省、地区两级煤矿安全监察机构有近3000人。全国安全监管监察和执法队伍约有10万人，基本建成了一支与日益繁重的安全生产工作任务相适应、能够依法履行职责使命的安全监管监察执法队伍。
（三）安全生产行政执法规范开展
行政执法是安全监管监察部门履行职责的重要方式之一，经过持续不断的探索、改进，通过严格规范执法行为和执法程序，安全监管监察执法的制度化、规范化、程序化水平不断提高。
严格依法执法。通过树立执法依据、分解执法职权、明确执法主体、落实执法岗位等举措，将安全监管监察执法严格限定在法律规定的范围内，执法行为得到持续规范。
严格执法程序。针对行政执法中普遍存在的“重实体、轻程序”现象，国家安全监管总局先后制定了2个部门规章予以规范。《安全生产违法行为行政处罚办法》（总局令第15号）对现场处理措施、事故隐患排查治理和案件调查取证等行政执法程序做了具体规定；《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》（总局令第24号）对行政执法违法、不当行为责任追究做了统一规定，对如何做到行政执法程序的闭环、如何执法才算履职尽责做了比较清晰的界定。此外通过印发《安全生产行政执法文书》及其使用手册，对执法文书的使用和制作做了详细阐释，有利于提高执法质量。
严格自由裁量。为统一行政执法自由裁量规则，规范自由裁量权行使，国家安全监管总局、国家煤矿安全监察局先后制定了《安全生产行政处罚自由裁量适用规则（试行）》（总局令第31号）、《安全生产行政处罚自由裁量标准》、《煤矿安全监察行政处罚自由裁量实施标准（试行）》等，细化量化行政处罚自由裁量权，对促进执法人员公平公正执法、预防执法腐败等起到了较好作用。
（四）安全监管监察行政执法监督体系初步建立
为切实规范行政执法行为，各级安全监管监察机构积极探索执法监督的有效途径和方式方法，逐步完善监督体制，推动执法监督体系不断完善。
行政执法责任制度建设初见成效。按照国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》要求，初步建立了以行政执法评议考核、行政执法过错责任追究和重大行政执法案件审核等制度为主要内容的行政执法责任制度体系。
行政执法评议考核制度顺利推进。国家安全监管总局连续组织全国省级安全监管监察机构开展行政执法互检，以交流经验、发现问题，促进了整体执法水平的提高。陕西、宁夏、北京、吉林等省（区、市）安全监管局建立了行政执法案卷评查制度，明确了评查的主体、范围、方式、时间、内容和标准，在内部自查的基础上邀请政府法制办、档案局对执法案卷进行解析。
行政执法过错责任追究进一步落实。以《安全生产监管监察职责和行政执法责任追究的暂行规定》为代表的行政执法过错责任追究制度已经建立并逐步完备。山东煤矿安全监察局及时制定了实施细则，对监察执法的各个方面及具体执法环节，明确了过错责任追究的条件、程序和方式，形成了监察、人事、法治等有关部门共同参与的行政执法过错责任追究机制。
强化政务公开，主动接受社会监督。《安全生产监管监察部门信息公开办法》（总局令第56号）的公布实施，推动政府信息公开规范化水平不断提高。国家安全监管总局、国家煤矿安全监察局主要以政府网站、新闻发布会和印发《国家安全生产监督管理总局国家煤矿安全监察局公告》，以及新闻媒体等方式发布安全生产相关信息，实现了事故调查报告全文公布。2013年，国家安全监管总局、国家煤矿安全监察局通过政府网站发布安全生产信息21211条、公文公告信息337条，举办2场新闻发布会，编辑出版《公告》12期，收录了安全生产方面的法律、行政法规和总局发布的部门规章、政策规范性文件179篇，在中央人民广播电台及新华网、人民网等网站上开展专题访谈5次，对5起经国务院批复结案、由国家安全监管总局任调查组组长单位的特别重大事故调查报告进行了全文公布。[5]
（五）安全生产行政复议成效逐步显现
行政复议工作机制不断完善。《安全生产行政复议规定》（总局令第14号）对行政复议的申请、受理、审理、决定、监督等各个环节做了具体规定，标志着行政复议工作进入制度化、规范化轨道。此后，各地积极探索，推动行政复议工作机制不断完善。上海市安全监管局建立了从经办人到局长层层把关的行政复议案件办理工作机制；北京市安全监管局建立了行政复议典型案件警示通报制度。
行政复议力量持续加强。国家安全监管总局在政策法规司单设执法监督处，配备专门人员承担行政复议职责；各省级安全监管局均成立了行政复议工作领导小组等机构加强领导并明确1~2名专职或兼职人员办理行政复议和应诉；各省级煤矿安全监察机构也明确了承担行政复议和应诉工作的处室。
行政复议化解行政争议作用日益明显。各级安全监管监察部门综合运用听证、调解、和解等多种审理和结案方式，通过行政复议有效化解了大量行政争议。2013年国家安全监管总局共收到行政复议申请9件，全部实现案结事了。
三、存在的问题
随着经济社会发展的日新月异，安全生产监督管理体制、机制、法制也处于变动之中，尤其是由计划经济向市场经济转型过程中，安全生产应急管理法治进程有一定滞后，依法行政方面存在一些不适应当前安全生产形势的问题。
（一）安全监管职责、分工需进一步明确
综合监管的内容、方式不够具体、明确，综合监管力度和权威需进一步加强；安全监管部门除履行综合监管职能外，还承担危险化学品、烟花爆竹等行业领域的直接监管职能，存在集“裁判员”和“运动员”于一身的问题；部门职责不够明确，实际工作中存在“别人不管的都由安监管”的现象，安全监管部门的监管范围、监管责任在不断扩大，监管压力越来越大。部门间争权诿过现象仍然存在。一些行业领域的安全监管职责存在交叉，如在矿山及采空区监管方面，安全监管部门与国土部门有职责交叉；在特种作业人员、厂长（经理）从业资格培训、考核和管理方面，安全监管部门与质监、建设部门之间存在交叉；在工伤事故调查和工伤认定方面，工伤事故调查由安全监管部门组织实施，工伤认定和仲裁却由人力资源和社会保障部门负责，事故调查结论在工伤认定中存在不被认可的现象；等等。
（二）安全生产法规仍有缺项，立法质量有待提高
部分法规缺失，尤其是规范安全生产中介服务、严格市场安全准入、完善应急管理、加强职业病防治等方面的法规缺乏，不能满足安全监管监察工作的需要。法规修订不及时，有的已制定了10年以上至今未修订（如1992年制定的《矿山安全法》至今未修订），尤其是一些在计划经济条件下或由计划经济向市场经济转轨时期制定的法律与当前经济社会发展水平不适应，一些规定已无法执行。法规之间衔接不够，安全监管监察体制几经变化，法律、法规及规章之间衔接不够，部分内容重复交叉，对同一行为的规定甚至相互冲突。立法质量有待提高，部分法规立法调查研究不够，征求意见点少面窄，社会透明度低，公众参与少，导致部分立法质量不高，缺乏可操作性和实效性。
（三）安全生产行政执法环境有待进一步优化、执法队伍有待进一步健全、执法质量有待进一步提高
有的地方政府强调优化发展环境，限制对企业进行安全执法检查，或限制针对企业的处罚；地方政府难以监管大型国有企业，一些存在安全隐患的国有企业停不了、关不掉；部分地区存在暴力抗法现象，安全监管监察人员进不了门、查不下去甚至遭围攻殴打。安全监管监察部门尚未纳入行政执法部门序列，虽然国家先后制定了以安全监管监察部门为执法主体的法律、行政法规10余部，各级安全监管部门的“三定”规定中均明确了行政执法部门的主体地位，实际也履行了行政执法职能，但目前各级安全监管部门均未列入执法部门序列，致使在执法装备特别是执法车辆配备上与正式列入的执法部门存在较大的差距，这种现象在经济发展相对滞后的地区尤为明显。基层执法力量较为薄弱，人员数量与监管对象比例严重失调，如昆山市经济开发区负责安全监管的是该区经济发展局安全科，安全科工作人员仅有4人，需要监管的企业却超过3000家。执法人员素质与执法工作需要存在差距，安全监管监察执法涉及行业多、领域广，需要执法人员既要懂法律又要懂专业知识，加之工作强度大、压力大，高素质人才留不住、请不来。执法标准不统一，同事不同罚现象在某些地区具有一定普遍性，执法不严、违法不究、失之于宽、失之于软甚至徇私枉法的现象也不同程度地存在。
（四）安全生产问责制度需进一步规范
近年来，安全生产问责力度不断加大，对促进工作落实和安全形势持续稳定好转发挥了重要作用，但也出现了一些问题。一是责任界定不够明确。由于部门之间的一些职责划分不够清楚，权限不够明确，在问责中存在权责不一致现象。如在“打非治违”（打击非法违法生产经营行为）工作中，安全监管部门承担综合监管职能，多数工作由其牵头组织，在一些非由其主管的行业工作效果达不到要求时也要向安全监管部门问责，出现了“谁部署、谁牵头、谁负责、追究谁”的现象。二是问责标准不明确。当前安全生产问责以事故问责为主，问责的理由主要以定性为主，使用的词汇包括“不到位”“不力”“不扎实”“不及时”等，引用法律法规具体条款明确定量的少之又少，说理不充分，难以使被问责人员心服口服，抱有“运气不好”“倒霉”等不服气情绪的不在少数。三是问责程序不明确。目前，行政责任追究由纪委和监察部门负责，刑事责任追究由司法部门负责，不同法律责任追究机制之间的衔接不够紧密，导致问责过程透明度不够。被问责人员的抗辩申诉权利保障不充分，救济渠道不够畅通。四是问责导向需要调整。责任范围不够确定、问责标准不够明确，意味着怎么干才算履行职责到位也没有明确标准，使失职、渎职成为悬在安全监管监察人员脖子上随时可能落下的利剑；当前我国正处于事故易发多发期，事故的发生存在偶然性、不确定性，难以杜绝，被问责成为安全监管干部最大的压力。由于压力大、权责不对称等原因，甚至出现了湖南涟源[6]和重庆綦江[7]安全监管干部集体辞职事件。
四、改革方向和措施建议
（一）理顺体制，明确职责
一是强化安全监管部门的综合监管职能。按照“综合不替代、监督不失控、协调有权威、指导有效果”的思路，准确界定综合监管的职责定位、权限范围和重点工作任务，强化安全生产国家监察职能，建立权威的综合监管体系；进一步明确实施综合监管的有效途径，改进方式方法，提高综合监管的效率效能；进一步理清综合监管与直接（专业、行业）监管、属地监管的职责和关系，更好地调动和依靠相关部门的积极性。二是细化和规范行业监管部门的安全监管职责。退出“运动员”角色，强化“裁判员”角色，按照“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则，将承担的危险化学品、烟花爆竹、工矿商贸等直接监管职能划归相关行业主管部门，“全面落实公安、交通、国土资源、建设、工商、质检等部门的安全生产监督管理及工业主管部门的安全生产指导职责”。[8]三是强化乡镇监管和执法职能。目前，乡镇安全监管企业多、人员少、没有执法权，其监管任务与监管力量、监管手段极不匹配。可以在乡镇设立安全监管站或者安全监管所，作为县级安全监管局的派出机构，通过县级安全监管局授权的方式赋予其执法权，以落实《安全生产法》第八条第三款规定的乡镇人民政府安全监管职责，解决“看得到的管不了（乡镇）、管得了的看不到（县级以上安全监管局）”的问题。
（二）进一步完善法律体系
一是在宪法中确认生命权。在宪法中增加公民生命权的规定，把生命权作为公民的一项基本权利在宪法中固定下来，体现国家对生命权这一至高无上的人权的尊重和重视，以生命权统领安全生产法律体系的建设和完善。二是继续完善法律法规体系，补全漏项。继续加大立法工作力度，尽快制定安全生产中介服务、严格市场安全准入、完善应急管理、加强职业病防治等方面的法律法规，尤其要明确界定行为违法标准、行政处罚标准，提高可执行性，为行政执法奠定基础。三是适应形势，加快修法进程。这是一项更为紧迫的任务。良法是善治的前提，法不适应形势发展而不及时修订又未废止，损害的不仅是法的公信力，更是法治秩序，因此要投入更多资源加快修法进程。要修订在计划经济体制及其向市场经济体制转轨时期制定的法律法规，使其适应当前的市场经济环境和行政管理方式；我国安全监管体制几经调整，要修订政府机构改革、职能调整、审批制度改革幅度较大所涉及的法律法规，以利于相关部门履行职责；要从国家和安全监管大局出发修订法律法规，从有利于安全监管、有利于经济结构调整、有利于产业结构升级的高度出发，破除部门、行业利益藩篱，真正提高修法质量。四是实现法律法规体系内部的协调一致。在今后的立法和修法中，要从宏观和微观两个角度实现法律法规的协调一致。宏观上，要科学规划立法项目，口径上要宽，突破行业和部门界限，把业务形态相似、安全监管方式相似的方面统一立法、综合立法，打破部门立法、行业立法惯例，避免碎片化立法及其导致的同事不同法、政出多门等问题。微观上，要切实强化衔接和协调，立法和修法都要瞻前顾后，实现法律之间、法规之间、规章之间以及不同层级的法律文件之间的无缝衔接、协调一致。一方面要实现形式上的衔接，法律、法规、规章之间要形成紧密体系，把有法可依由原则层面推进到具体制度层面；另一方面要实现内容上的协调一致，不仅要实现同一行业领域法律规范的上下一致，还要使行业领域之间的法律规范具备可比性。
（三）健全执法队伍，提高执法质量
一是推动安全监管部门纳入执法部门序列。落实法律法规和部门“三定”规定，协调国务院有关部门，推动将安全监管部门纳入执法部门序列，实现安全生产行政执法的“名正言顺”，解决与此紧密相关的执法人员不足、身份尴尬和执法装备不足等问题。二是持续提高安全监管执法队伍素质。合理调整执法人员专业结构，结合实际增加法律、矿山、化工、交通、建筑、机械等专业背景的执法人才，提高执法人员专业素质；定期组织执法培训，使执法人员及时熟悉新的法律法规，学习交流执法经验，不断提高执法技能；改善执法环境和执法条件，合理提高执法人员待遇，要引进、培养人才，更要留得住人才。三是及时总结执法经验，加强执法指导。安全监管执法专业性强、技术性强、规律性强。国家和省级安全监管部门要及时总结、推广执法经验、执法方法，以带动执法水平整体提高。四是继续强化执法监督和执法责任追究。建立执法案件终身负责、执法责任追溯等执法责任追究机制，督促执法人员依法执法、认真执法、严格执法；加快建设行政执法信息系统，将所有行政执法都纳入到平台中实施，实现执法过程全记录、随时可查询，最大限度压缩执法暗箱操作、徇私舞弊空间；按照政务信息公开有关要求，进一步强化行政执法信息公开，除确需保密外，行政执法主要信息要向社会公开，接受全社会监督，让执法权力在阳光下运行，提高执法规范性。
（四）完善问责机制，平衡问责和激励
一是明确、细化问责标准。实现问责标准由定性向定量转变，使问责理由、指向具体化，使被问责者口服心也服，改变带有一定普遍性的“不出事故是应该的，出了事故就是没干好”的安全监管工作评价标准。二是平衡监管结果问责与监管过程问责。逐步改变“不出事故不问责，出了事故必问责”的问责倾向，推动问责常态化。要加强对日常监管工作的监督监察，严格考核、严厉问责，对不依法履行监管职责者一律问责，推动其在日常监管中尽职尽责；同时，对事故问责一定要区别领导责任与具体监管责任，尤其对具体监管责任要避免以事故结果反推监管责任，对具体监管人员进行问责要区分是否依法履行了职责，问责的依据要明确、证据要确凿、理由要充分、导向要有利于促使其他监管人员尽责履职，避免为了向社会交代而随意扩大问责范围，并要切实保障被问责者的权利救济渠道畅通，真正做到依法问责。三是问责与激励并举。目前总体来看，问责多、激励少。给予处分、被免职、降职、撤职乃至被追究刑事责任的多，给予表彰奖励、提拔到更重要岗位的少，在一定范围内有安全监管干部“出力不讨好”的说法，在一定程度上影响了工作积极性。因此，在加强问责的同时，要加大激励力度，要更多地将安全监管成绩突出的干部提拔到重要岗位上，引导更多优秀人才投身安全监管事业。
（撰稿人：王玉卿）
注释
[1]参见《国务院办公厅关于成立国务院安全生产委员会的通知》（国办发［2003］89号），见中国政府网，http://www.gov.cn/xxgk/pub/govpublic/mrlm/200803/t20080328_32335.html，最后访问时间，2014-10-24。
[2]参见《国务院办公厅关于调整国务院安全生产委员会组成人员的通知》（国办发［2013］39号），见国家安全生产监督管理总局网站，http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel_20257/2013/0528/207115/content_207115.htm，最后访问时间，2014-10-24。
[3]参见《国务院办公厅关于印发国家安全生产监督管理总局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发［2008］91号），见国家安全生产监督管理总局网站，http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel_5980/2008/0806/9845/content_9845.htm，最后访问时间，2014-09-03。
[4]参见《国务院安委会关于印发〈国务院安全生产委员会成员单位安全生产工作职责〉的通知》（安委［2010］2号），见中国政府网，http://www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1663890.htm，最后访问时间，2014-10-24。
[5]参见《国家安全生产监督管理总局2013年政府信息公开工作年度报告》，见国家安全生产监督管理总局网站，http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/contents/Channel_20132/2014/0219/230189/content_230189.htm，最后访问时间，2014-10-24。
[6]参见吴向家、洪克非：《涟源：48名安监员集体辞职背后》，见中青在线，http://zqb.cyol.com/content/2009-05/25/content_2679981.htm，最后访问时间，2014-10-20。
[7]参见孙旭阳：《綦江26安监员请辞背后》，见新京报网，http://epaper.bjnews.com.cn/html/2009-07/29/content_389469.htm，最后访问时间，2014-10-20。
[8]参见《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发［2010］23号），见国家安全生产监督管理总局网站，http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel_21135/2010/0723/200821/content_200821.htm，最后访问时间，2014-10-24。