二、我国政府文化管理体制与能界
（一）文化管理体制的理论解读
所谓文化管理体制，是指“政府管理文化的职能和组织体系、政府管理文化的方式、政府与文化单位之间的关系、合理规范文化单位之间与社会其他经济组织、团体之间关系所确定的制度、准则和机制”（注：逯弘秀：《文化管理体制改革与创新研究》，载《吉林华桥外国语学院学报》，2009（2）。），简而言之，即文化单位、文化活动的组织体系及其运行机制。文化管理体制表现为特定时期内权力配置关系支配下的组织架构关系和制度关联关系，是文化管理主体间关系的一种稳定表现形式。
从其内容来看，文化管理体制是一个复合范畴，涉及多重关系类型，是对一国关联性文化管理主体及关系的统称。概括而言，文化管理体制至少包含如下三重关系：一是多重主体关系，这些主体包括政党、政府、文化企事业单位、社会中介机构、文化成果创作者、文化福利享受者，是对上述主体力量的宏观调节机制；二是多重权力关系，包括文化生产权、文化监管权、文化消费权、文化发展权、文化成果受保护权等，是对文化事物所形成的制度性权力与体制性权力的结合；三是多重机制关系，包括文化艺术机制、市场发展机制、政府规制等，是对不同规律作用下的文化利益共生机制的融合。在上述三重关系之中，多重主体关系是直接表象，多重权力关系是核心，多重机制关系是基础，不同主体、权力、机制的组合会塑造不同的文化管理体制。
从其根源来看，文化管理体制是一种派生性体制，是一国政治体制在文化领域的延伸。因而，把握文化管理体制的宏观架构仍需要到政治体制中去探索。这意味着，一国权力配置的理念、方式与手段，将成为形塑该国文化管理体制的重要参考因素，这因而构成了我们洞悉文化管理体制全貌的重要窗口。进一步而言，权力配置的精英导向、中央导向势必会加强政府强势主体地位，也必然会增加政府在文化管理体制中的权重；权力配置的社会导向、基层导向则势必会活跃基层的文化管理能力与活力，进而为社会共治型文化管理模式创造条件。
除此之外，一国的经济体制和文化传统也是影响文化管理模式的有效因素。经济体制中市场与计划的力量配比会决定文化经济力量的市场与竞争格局，经济体制中产品要素的理念与视角广狭也将影响文化的作用域与分配机制，经济体制中的市场氛围与平等制度势必为文化经济属性与文化公益属性的平衡创造条件。相较之下，一国的文化传统及其所延续的文化发展之理念也起到推波助澜之功效，如传统文化与现代文化的关系、封闭文化与开放文化的关系、阶层文化之间的关系等也都会在具体层面影响文化管理体制的真实内容。
（二）我国政府文化管理体制及其嬗变
我国政府文化管理体制具体是指“新中国成立后中国共产党和各级政府管理文化领域的组织体系及其职能和具体运行机制，党和政府与文化单位、文化人之间的关系，管理文化事业的方针政策和法律法规等”（注：蒯大申、饶先来：《新中国文化管理体制建设的成就与历史经验》，载《毛泽东邓小平理论研究》，2009（12）。）。伴随着政治体制改革和经济体制改革进程的推进，我国政府文化管理体制也经历了由计划经济体制下的高度集中统一的传统文化事业体系向市场经济体制下的多元高效的现代文化体系的嬗变历程。总结起来，新中国成立至今，我国政府文化管理体制大致经历了三大发展阶段，政府文化管理逐渐由微观的“办文化”模式转变为宏观的“管文化”模式。各阶段的特点如下：
第一阶段为文化管理高度集权时期（1949—1978年），表现出鲜明的政府“办文化”特征。新中国成立后，在苏联意识形态模式的示范效应和战时文化体制的影响下，我国建立起了高度集权化的管理模式，形成了以意识形态宣传与思想政治教育、社会舆论引导与控制等为中心的高度集权化的文化管理体制。此时，政府文化管理体制具有如下特点：“一是主要是在革命战争时代的文化体制基础上建立和发展起来的，二是深受当时苏联模式的影响，三是与社会主义计划及国际体制相适应，四是出现了一批优秀文化作品和优秀文化人才。”（注：蒯大申、饶先来：《新中国文化管理体制建设的成就与历史经验》，载《毛泽东邓小平理论研究》，2009（12）。）相应的文化管理机构也陆续出现，如政务院文化教育委员会、文化部、新闻总署、出版总署以及中央人民广播事业局、全国文联及各协会，各地也随之成立了主管宣传文化工作的机构，从而形成了自上而下、自中央至地方一以贯之的文化管理机构。正是由于构造了总体庞大、结构严密、条块结合紧密、自上而下的相对封闭的文化行政管理网络，才形成了“从中央到地方，由党委领导的宣传系统和由政府领导的文化行政系统构成的垂直领导、层级分明的文化管理体系”（注：蒯大申、饶先来：《新中国文化管理体制建设的成就与历史经验》，载《毛泽东邓小平理论研究》，2009（12）。），政府得以最大限度地集中和掌握文化资源，并得以借助强制性的行政命令、指示、规定等措施，主导文化事业发展。这种文化管理体制“在社会主义计划经济体制下，自有其显著的优势和强大的生命力……也有效保证了党对文化工作的领导，在服务中心工作、团结人民、教育人民、破除迷信、打击敌人方面起到了巨大的作用”（注：韩永进：《中国文化体制改革：35年历史叙事与理论反思》，6页，北京，人民出版社，2014。），但与此同时，这一体制也存在着严重的弊端，政府“办文化”成为其主导格局，全国上下文艺演出、新闻出版、广播电影等主力文化生产单位成为文化行政管理部门的附庸，文化生产机制中微观领域研究的生产什么、生产多少等问题被“一刀切”的文化管理体制所包裹，文化生产与创作单位的资金、人才、活动深受其管辖，限制了文化创作的自由性、专业性，文化基于本身规律的运营发展被捆绑束缚，严重影响了社会主义文化的繁荣发展。20世纪60年代开始，文化管理体制甚至走向了病态的极端。
第二阶段为文化管理初步转型时期（1978—2002年），从“管文化”到“办文化”过渡的特征逐渐显现。党的十一届三中全会开启了社会主义发展的新纪元，在政治、经济领域纷纷改革的背景下，旧文化管理模式在总体布局、具体制度上的弊端日益显露。为适应时代发展的需要，我国政府在文化管理体制上进行了探索，以往政府统包统揽的角色开始发生变化，原有角色呈现出主次之分，战略制定者、文化管理者、市场调控者角色逐渐处于主要地位，而活动举办者、成果占有者、文化机构人事任命者的角色则处于相对次要地位，在个别领域政府允许市场扮演其替代者和补充者的角色，管办分离，从“管”到“办”过渡的特征逐渐显现。此时，政府文化管理体制开始并不断深化了一系列改革举措：“一是深化文化单位的内部改革，二是培育社会主义文化市场，三是文化管理部门加大自身改革力度，四是进一步完善文化经济政策。”（注：刘彦武、路卓铭：《从文化自觉到文化主动：新时期党的文化行动路线》，载《中共四川省委省级机关党校学报》，2008（1）。）这种文化管理体制逐步打破了政府垄断文化管理的局面，政府微观领域的职能被压缩，宏观领域的职能被强化，逐步形成了以政府支持为主、社会参与为辅的文化管理模式，政府与市场、文化企事业单位间的关系随着改革的不断推进初步得到理顺。但是，由于缺乏系统的规划和指导，这次文化管理体制的转变仍具有零散性、浅层性的特点，尽管对束缚文化生产力解放发展的条件进行了特定松绑，但由于文化体制普遍滞后于经济体制、经济体制滞后于社会发展现实，文化管理体制仍在摸索中前行，仍在对局部机制的突破中坚守，需要更进一步地努力推进，才能缩短与真实需要的差距。
第三阶段为文化管理深化改革时期（2002年至今），政府与市场、社会各司其职的文化管理模式开始形成。这一时期，政府文化改革条件不断成熟，政府文化管理的焦点逐渐集中到文化产业与文化事业的分类管理、文化产业规划与发展、公共文化产品生产与服务、文化产业市场执法与监管等方面，这一时期的文化管理体制的转变具有实质性和深层次性的特点。随着改革的不断深化与持续推进，政府对自身在文化管理中的角色定位也逐渐清晰，微观领域如在组织文化活动、占有文化成果、提供文化资金方面所扮演的角色进一步弱化，而宏观调控的角色则大为增强，更多地体现在发展战略的制定、文化法律法规的颁布、必要的文化发展平台构建等方面，“管文化”的模式在全国各省份逐渐建立起来。政府管理与企事业单位生产的界限逐渐清晰，文化产业的宏观战略制定主要集中在政府管理层面，市场在微观层面负责具体运行的职能进一步明确，原先的咨询、监督、调控、审计、规划职能也进一步得到发挥。总体而言，为了顺应全球化、网络化的时代潮流，我国政府积极挖掘自身文化资源并对其进行合理的配置，引导文化资源向经济资源转换，努力推动资源优势向产业优势发展，不断释放发展活力与红利。
（三）当前我国政府文化管理体制的能界
经过改革开放的洗礼，我国的政治、经济等各种体制发生了重大变革，政府文化管理体制也顺应发展趋势进行了相应调整。当前，我国政府角色逐渐由传统的、事无巨细的“办文化”角色向现代式的统筹协调、宏观调控的“管文化”角色转变，文化管理体制下的政府职能边界也逐渐清晰。这里隐含着这样的基本线索，即在当前文化发展情境中，政府的文化管理幅度是怎样的，需要对哪些职能进行调整。同时也意味着，在构建服务型政府的过程中，从政府、市场、社会三元力量的角度出发，对文化进行合法、合规、合理的引导与服务。
基于这一概念，需要我们进行政府文化管理的“两化”处理，即“强化”与“弱化”。所谓“强化”，即增强政府文化管理的核心职能，如政策创新、资源配置、宏观调控等，而“弱化”则是对政府自身核心文化管理职能的分解，将市场、社会有优势的职能，借助顶层设计机制予以授权行使，以减轻政府繁复的职能。具体来讲，就要求：一方面，政府作为文化管理的规划者、统筹者和规范者（注：参见刘吉发、金栋昌、陈怀平：《文化管理学导论》，359页，北京，中国人民大学出版社，2013。），应该壮大和提升文化领域宏观层面的管理职能。首先应该指引文化发展方向，明确文化发展目标，制定文化发展纲要，在战略上充当文化建设的规划者、自觉塑造政党文化理念的宏观践行者；其次需要对文化市场进行宏观调控，统筹城乡、地区文化发展，统筹文化产业和文化事业发展，承担文化产品和服务的统筹者角色，对全局文化事物加以系统谋划与设计；最后要通过完善文化产业政策，健全市场运行规范，制定法规制度，整顿和规范文化市场秩序，发挥文化市场规范者的作用，树立健康的文化市场秩序。另一方面，政府也应从具体的文化管理事务中脱离出来，即结合政府与文化企事业单位的新型关系，主动下放微观文化管理权力，将包括基层文化单位的经营管理权、用人自主权和分配自主权等在内的权力回归文化单位，并在强化其法人主体地位的基础上，实现文化领域的管办分离、政企分离、政事分离（见表1—1）。
表1—1 当前我国政府文化管理体制的能界
