第八节 质疑和投诉处理
质疑和投诉是工程招投标、政府采购中的两项重要救济措施。为了确保招标投标活动的公开、公平和有序竞争，投标人和其他利害关系人对于招标投标过程中出现的违法、违规行为，或者认为招标投标活动不符合本法有关规定的，有权向招标人提出异议或者依法向有关行政监督部门投诉。除了《招标投标法》及其实施条例的相关规定外，在中国国家发展和改革委员会、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、中国民用航空总局联合制定颁布的《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》中也进一步专门规定了对招标投标的质疑、投诉的处理内容。
至于PPP项目中涉及的政府采购，以及进口机电产品招标投标的投诉，则还需要分别由作为行政主管机关的财政部和商务部依据相关的法律规范进行处理和解决，其中财政部制定的《政府采购质疑和投诉办法》是处理相关政府采购质疑和投诉的主要依据。
一、投诉处理的一般规则
根据《招标投标法》的规定，针对工程建设项目招标投标活动中存在的违法违规行为的投诉，应当遵照下列一般规则进行：
（1）招标投标的投诉人可以是投标人、潜在投标人以及其他利害关系人。这里的其他利害关系人主要是指投标人之外的，与招标投标项目或者招标活动有直接或者间接利益关系的法人、其他组织和个人。
（2）投诉的事项是招标投标活动存在不符合法律、行政法规规定的情形。包括前文所涉及的各种违法违规行为，不仅限于招标人与投标人之间。
（3）可以自知道或者应当知道违法事项之日起10日内提出。
（4）投诉应当有明确的请求和必要的证明材料，具体内容包括投诉人的名称、地址及有效联系方式，被投诉人的名称、地址及有效联系方式，投诉事项的基本事实，相关请求及主张，有效线索和相关证明材料。
（5）投诉应当依法向有关行政监督部门提出。根据规定，各级发展改革、建设、水利、交通、铁道、民航、信息产业（通信、电子）等招标投标活动行政监督部门，依照国务院和地方各级人民政府规定的职责分工，受理投诉并依法作出处理决定。
另外，投诉的主体也并不仅限于投标人，按照法律规定招标人也同样可以提出投诉，只不过在实践中，招标人在招标投标过程中占有较大主动权，未必需要通过投诉就能解决相关的问题，而投标人因为处于相对被动的地位，需要借助于行政机关的力量维护权益。
二、招标投诉的前置处理
一般情况下，对于招标投标活动中的不合规行为，投标人或者利害关系人可以向招标人提出，也可以直接向有关行政监管机关提出。但是，对于某些特殊事项，投诉的处理需要先由招标人自行处理，并作为正式投诉的前置程序，即投标人的质疑和异议机制。如果异议和质疑可能影响中标结果的，则应当暂停签署合同，如果已经签署合同的，则应当中止履行合同。
（一）投标人的异议制度
在工程建设项目的招标投标过程中，投标人在向行政监管机关提出正式投诉前，对于一些特殊事项如有不同意见，应当先行向招标人提出异议，以解决相关的纷争，并且招标人处理异议的期间不计算在投诉的时限内。这些特殊事项具体包括：
（1）潜在投标人或者其他利害关系人对资格预审文件有异议的，应当在提交资格预审申请文件截止时间2日前提出；对招标文件有异议的，应当在投标截止时间10日前提出。招标人应当自收到异议之日起3日内做出答复；做出答复前，应当暂停招标投标活动。
（2）投标人对开标有异议的，应当在开标现场提出，招标人应当当场做出答复，并制作记录。
（3）投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当在中标候选人公示期间提出。招标人应当自收到异议之日起3日内做出答复；做出答复前，应当暂停招标投标活动。
如果是在采用电子招标投标方式的项目中，投标人或者其他利害关系人认为电子招标投标活动不符合有关规定的，则需要通过相关行政监督平台进行投诉。
（二）政府采购中的质疑
在政府采购项目，包括采用PPP模式采购的项目中，也有与之相类似的质疑制度，作为投诉的前置程序。通常情况下，项目招标采购人负责质疑的答复，而政府主管部门则主要负责投诉的处理。质疑制度的具体内容主要包括以下几个方面：
（1）供应商对政府采购活动事项有疑问的，可以向采购人提出询问，采购人应当及时做出答复，但答复的内容不得涉及商业秘密。
（2）供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。这里所称的供应商应知其权益受到损害之日，具体是指：
①对可以质疑的采购文件提出质疑的，为收到采购文件之日或者采购文件公告期限届满之日；
②对采购过程提出质疑的，为各采购程序环节结束之日；
③对中标或者成交结果提出质疑的，为中标结果公告期限届满之日；
④采购文件也可以要求供应商在法定质疑期内一次性提出针对同一采购程序环节的质疑。
（3）对于有权提起质疑程序的供应商，应当是参与所质疑项目采购活动的供应商；潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑；对采购文件提出质疑的，应当在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出。
（4）采购人应当在收到供应商的书面质疑后7个工作日内做出答复，并以书面形式通知质疑供应商和其他有关供应商，但答复的内容不得涉及商业秘密；而且，采购人、采购代理机构不得拒收质疑函。
（5）在委托采购代理机构的项目中，供应商可以向采购代理机构提出询问或者质疑，由采购代理机构在委托授权范围内的事项做出答复；如果供应商提出的询问或者质疑超出采购人对采购代理机构委托授权范围的，采购代理机构应当告知供应商向采购人提出。
采购人收到询问和质疑后，应当分别在3个和7个工作日内予以答复，供应商如果对答复意见不满意，或者采购人、采购代理机构逾期不予答复的，供应商有权在答复期限届满后15个工作日内向同级行政监管部门提出投诉。经认定供应商质疑不成立，或者成立但未对中标、成交结果构成影响的，继续开展采购活动。
尤其需要注意的是，认为供应商质疑成立且影响或者可能影响中标、成交结果的，针对质疑对象的不同，采购人、采购代理机构应分别予以处理：
（1）对采购文件提出的质疑，依法通过澄清或者修改可以继续开展采购活动的，澄清或者修改采购文件后继续开展采购活动；否则应当修改采购文件后重新开展采购活动。
（2）对采购过程、中标或者成交结果提出的质疑，合格供应商符合法定数量时，可以从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标、成交供应商的，应当依法另行确定中标、成交供应商；否则应当重新开展采购活动。
同时，如果质疑事项可能影响中标、成交结果的，采购人还应当暂停签订合同，已经签订合同的，应当中止合同履行；如果供应商对评审过程、中标或者成交结果提出质疑的，采购人、采购代理机构可以组织原评标委员会、竞争性谈判小组、询价小组或者竞争性磋商小组协助答复质疑。供应商如果对答复意见不满意，或者采购人、采购代理机构逾期不予答复的，供应商有权在答复期限届满后15个工作日内向同级行政监管部门提出投诉。
上述这些规定也从另一角度要求采购人在招标采购文件中对涉及质疑等问题作出更为适当的解决方案。
（三）进口机电产品招标投标的异议
在目前中国的招标投标采购法律体系下，进口机电产品的招标投标有其自成体系的规则和制度。在PPP项目、单纯的工程建设项目中，如果涉及进口机电产品的招标投标，招标人和投标人还应当关注商务部制定的相关规定，比如：
（1）招标文件不得设立歧视性条款或不合理的要求排斥潜在的投标人，如果投标人认为已经公开发售的招标文件含有歧视性条款或不合理的要求，有权向相应的主管部门提出异议。但投标人应当在规定时间内一次性全部提出，并将书面质疑及有关证明材料一并递交主管部门。
（2）投标人或者其他利害关系人对依法必须进行招标的项目的评标结果有异议的，应当于公示期内向招标人或招标机构提出。招标人或招标机构应当在收到异议之日起3日内做出答复，并将答复内容上传招标网；在做出答复前，应当暂停招标投标活动。
由于机电产品的招标投标涉及境外的产品，参与招标投标的也多为境外企业，因此，投标人提交的投诉材料是外文的，投诉人应当同时提供其中文译本，并以中文译本为准，并保证其提出投诉内容及相应证明材料的真实性及来源的合法性。
三、行政主管机关对投诉的处理
投标人或利害关系人在向招标人提出质疑和异议而未获得满意的答复后，即可依法向政府行政主管机关提出投诉，以寻求行政救济。有关招标投标投诉的受理机关包括国家发展和改革委员会、住建部、交通运输部、工信部、水利部、财政部、商务部，以及地方各相关的行政监管部门。
上述行政机关按照分工配合的原则处理对招标投标活动的投诉，各相关行政主管部门按照职责分工受理相应的投诉，投诉人就同一事项向两个以上有权受理的行政监督部门投诉的，由最先收到投诉的行政监督部门负责处理。对国家重大建设项目（含工业项目）招标投标活动的投诉，由国家发展改革委受理并依法作出处理决定。对国家重大建设项目招标投标活动的投诉，有关行业行政监督部门已经受理的，应当通报国家发展改革委，国家发展改革委不再受理。
（一）投诉处理的条件
对于招投标采购的投诉应当符合法定的条件。比如在政府采购项目中，提出投诉的主体应当是投标人或者与投标项目有利害关系的人，如果是以联合体形式参加政府采购活动的，其投诉应当由组成联合体的所有供应商共同提出。
此外，投诉人提起投诉时还应当符合下列条件：
（1）提起投诉前已依法进行质疑；
（2）投诉书内容符合本办法的规定；
（3）在投诉有效期限内提起投诉；
（4）同一投诉事项未经财政部门投诉处理；
（5）财政部规定的其他条件，如供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围，但基于质疑答复内容提出的投诉事项除外。
（二）投诉处理的程序
行政监管机关在收到投诉资料后，应当在5日内进行审查，并根据不同的情形分别作出如下决定：
（1）对于不符合投诉处理条件的，决定不予受理，并将不予受理的理由书面告知投诉人；
（2）对符合投诉受理条件，但不属于本部门受理的投诉，书面告知投诉人向其他行政监督部门提出投诉；
（3）对于符合投诉处理条件并决定受理的，收到投诉书之日即为正式受理。
在正式受理投诉之后，即开始计算投诉受理的审查期限。行政监督部门自受理投诉之日起30个工作日内作出书面处理决定；如果需要检验、检测、鉴定、专家评审的,其所需时间不计算在内。情况复杂，不能在规定期限内作出处理决定的，经本部门负责人批准，可以适当延长，并告知投诉人和被投诉人。
在政府采购项目中，监督管理部门应当在收到投诉后30个工作日内，对投诉事项作出处理决定，并以书面形式通知投诉人和与投诉事项有关的当事人；监督管理部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动，但暂停时间最长不得超过30日；被投诉人收到通知后应当立即暂停采购活动，在法定的暂停期限结束前或者财政部门发出恢复采购活动通知前，不得继续进行该项采购活动。
（三）投诉不予受理的情形
在进行上述是否受理投诉的审查时，一般以书面审查为形式审查，即只要不存在不予受理的特定情形，而投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规及本办法规定的，都可以依法提出投诉。但投诉不得超出已质疑事项的范围。
具体来看，只有属于以下情形的投诉，行政监管机关才可以决定不予受理：
（1） 投诉人不是所投诉招标投标活动的参与者，或者与投诉项目无任何利害关系；
（2） 投诉事项不具体，且未提供有效线索，难以查证的；
（3） 投诉书未署具投诉人真实姓名、签字和有效联系方式的；以法人名义投诉的，投诉书未经法定代表人签字并加盖公章的；
（4） 超过投诉时效的；
（5） 已经作出处理决定，并且投诉人没有提出新的证据；
（6） 投诉事项已进入行政复议或者行政诉讼程序的。
作为招标投标各方权利救济的最后途径，如果投诉人认为行政监管机关不予受理投诉的决定损害其合法权益，或者政府采购监督管理部门逾期未作处理的，则有权依法提起行政复议、行政诉讼作为终局的解决方案。
（四）投诉相关的特殊事项
在处理招标投标投诉相关的争议时，还应当注意以下一些特殊的事项和规则：
（1）投诉的时限规定。投诉有着明确的时限限制，如果超过时限，行政监管机关有权决定不予受理投诉。其中：
①投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内投诉。
②在政府采购的项目中，供应商可以在采购人或采购代理机构的质疑答复期满后15个工作日内提出投诉。
③在进口机电产品招标投标中，投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、行政法规及《机电产品国际招标投标实施办法（试行）》规定的，可以自知道或者应当知道之日起10日内向相应主管部门投诉。
（2）撤回投诉。撤回投诉与提出投诉一样都是当事人的权利，如果投诉人撤回投诉，由行政监督部门视以下情况，决定是否准予撤回：
①已经查实有明显违法行为的，应当不准撤回，并继续调查直至作出处理决定；
②撤回投诉不损害国家利益、社会公共利益或者其他当事人合法权益的，应当准予撤回，投诉处理过程终止。投诉人不得以同一事实和理由再提出投诉。
投诉人在撤回投诉时还应注意，撤回申请应在投诉处理决定作出前提出，并应当以书面形式提出并说明理由。
（3）投诉的处理方式。行政监督部门受理投诉后，应当调取、查阅有关文件，调查、核实有关情况；对情况复杂、涉及面广的重大投诉事项，有权受理投诉的行政监督部门可以会同其他有关的行政监督部门进行联合调查，共同研究后由受理部门作出处理决定。政府采购项目中，财政部门处理投诉事项采用书面审查的方式，必要时可以进行调查取证或者组织质证。在投诉处理过程中，行政监督部门应当听取被投诉人的陈述和申辩，必要时可通知投诉人和被投诉人进行质证。必要时，行政监督部门可以责令暂停招标投标活动。
（五）投诉的处理结果
经过上述一系列的程序和工作，受理投诉的行政监管机关通过对工程建设项目招投标的投诉事项进行审查之后，应当根据不同的调查结果作出相应的处理决定：
（1）投诉缺乏事实根据或者法律依据的，驳回投诉；
（2）投诉情况属实，招标投标活动确实存在违法行为的，相关法律法规、规章做出处罚。
与上述工程建设项目招标投诉的处理相类似，在进口机电产品招标投标的投诉处理中，主管部门可以作出以下三类决定：
（1） 投诉内容未经查实前，投诉人撤回投诉的，终止投诉处理；
（2） 投诉缺乏事实根据或者法律依据的，以及投诉人捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉的，驳回投诉；
（3） 投诉情况属实，招标投标活动确实存在不符合法律、行政法规和本办法规定的，依法作出招标无效、投标无效、中标无效、修改资格预审文件或者招标文件等决定。
在评标结果投诉处理过程中，发现招标文件重要商务或技术条款（参数）出现内容错误、前后矛盾或与国家相关法律法规不一致的情形，影响评标结果公正性的，当次招标无效，主管部门将在招标网上予以公布。
而在政府采购项目的投诉过程中，法律法规对投诉结果的处理则更为详细和复杂，通常情况下，财政主管机关根据调查结果作出如下处理决定：
（1）投诉存在以下情形之一的，财政部门应当依法驳回投诉：
①受理后发现投诉不符合法定受理条件；
②投诉事项缺乏事实依据，投诉事项不成立；
③投诉人捏造事实或者提供虚假材料；
④投诉人以非法手段取得证明材料。证据来源的合法性存在明显疑问，投诉人无法证明其取得方式合法的，视为以非法手段取得证明材料。
（2） 经认定成立的针对采购文件的投诉事项，如果不影响采购结果的，继续开展采购活动；如果影响或者可能影响采购结果的，财政部门按照下列情况处理：
①未确定中标或者成交供应商的，责令重新开展采购活动；
②已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，认定中标或者成交结果无效，责令重新开展采购活动；
③政府采购合同已经签订但尚未履行的，撤销合同，责令重新开展采购活动；
④政府采购合同已经履行，给他人造成损失的，相关当事人可依法提起诉讼，由责任人承担赔偿责任。
（3）经认定成立的针对采购过程或者采购结果的投诉事项，若不影响采购结果的，继续开展采购活动；若影响或者可能影响采购结果的，财政部门按照下列情况处理：
①未确定中标或者成交供应商的，责令重新开展采购活动。
②已确定中标或者成交供应商但尚未签订政府采购合同的，认定中标或者成交结果无效。合格供应商符合法定数量时，可以从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商的，应当要求采购人依法另行确定中标、成交供应商；否则责令重新开展采购活动。
③政府采购合同已经签订但尚未履行的，撤销合同。合格供应商符合法定数量时，可以从合格的中标或者成交候选人中另行确定中标或者成交供应商的，应当要求采购人依法另行确定中标、成交供应商；否则责令重新开展采购活动。
④政府采购合同已经履行，给他人造成损失的，相关当事人可依法提起诉讼,由责任人承担赔偿责任。
⑤投诉人对废标行为提起的投诉事项成立的，财政部门应当认定废标行为无效。
在收到行政主管机关的投诉处理决定后，招标人和投诉人等当事人不服对行政监督部门的投诉处理决定，或者行政监督部门逾期未作处理决定的，则可以依法申请行政复议或者向法院提起行政诉讼。
四、虚假投诉的法律后果
提出异议、质疑和投诉都是投标人和其他利害关系人的合法权利，现行法律规范都作了详细的规定和保护。比如，招标人不按照规定对异议作出答复，继续进行招标投标活动的，由有关行政监督部门责令改正，拒不改正或者不能改正并影响中标结果的，应当依法重新招标或评标。
同时，法律也规定投标人或者其他利害关系人投诉人不得以投诉为名排挤竞争对手，不得进行虚假、恶意投诉，阻碍招标投标活动的正常进行，也不得捏造事实、伪造材料或者以非法手段取得证明材料进行投诉，否则行政监督部门应当予以驳回，并给予警告；情节严重的，可以并处一万元以下罚款，若给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。
因此，对招标投标过程中的违法违规行为的投诉应当本着合法、合理的原则提出，否则就构成不正当竞争行为，不仅要承担民事赔偿责任，还要接受行政处罚。
另外，为了进一步规范采购和投诉行为，制止不正当竞争行为，《政府采购质疑和投诉办法》还规定不良行为记录制度，即将投诉人在全国范围1年内三次以上查无实据的投诉，以及捏造事实、提供虚假材料、以非法手段取得证明材料等虚假、恶意投诉行为，由财政部门列入不良行为记录名单，并对后者处以禁止1~3年之内参加政府采购活动的处罚。
[4]. 李杰，天津市高级人民法院，《天津开发区家园房地产营销有限公司与天津森得瑞房地产经营有限公司特许经营合同纠纷上诉案评析》。