第一章 导论
一 研究背景
随着全球经济的不断发展，人与自然之间的矛盾也日益尖锐。经济活动对资源环境的需求持续增加，向自然界排放的废弃物不断增多，造成全球范围的资源耗竭、生态环境破坏以及生物多样性减少等问题。气候变化成为21世纪人类面临的最大挑战之一。我国一些地区的生态恶化及环境污染日益严重。已有将近1/5的城市的空气受到严重污染，有将近1/3的国土面积受到酸雨影响。在全国范围内，水土的流失面积已经达到356平方千米，水土的沙化面积已达到174 平方千米，在天然草场中有90%已经面临退化。研究表明，我国每年的环境污染及生态破坏造成的直接经济损失约占当年GDP的15%。根据联合国环境规划署的评估，资源环境破坏造成的间接经济损失远大于其直接经济损失，甚至可能是其2～3倍或者10倍（邓远建，2014）。
生态补偿作为一项重要的生态环境管理制度，其主要目的是保护并持续利用生态系统和服务，促进人与自然的和谐发展。按照受益方付费和受损方获得补偿的原则，由受益方根据其生态系统服务获益和外部经济性额外增加的生态系统服务价值及其自身的支付意愿，受损方根据受损成本和额外损失的生态系统服务价值及其受偿意愿，由受益方向受损方进行补偿，从而弥补生态系统服务中生产、消费和价值实现过程中的制度缺位，降低交易成本，可持续利用生态系统服务、促进代内和谐以及代际公平的一种制度安排（中国21世纪议程管理中心，2012）。
近年来，党中央和国务院非常重视生态补偿建设情况，国家与地方层面陆续出台的涉及生态补偿政策的文件有近60份，主要集中在流域、森林、草原、重点生态功能区、矿产资源开发等领域。
2007年，环境保护部要求地方逐步建立与完善以下四个领域的生态补偿机制，即流域水环境保护、重要生态功能区、自然保护区和矿产资源开发。
2011年10月，国务院进一步提出，加快建立生态补偿机制和国家范围的生态补偿专项资金，同时扩大生态补偿的相关范围和领域。
2012年召开的党的十八大提出，要大力推进生态文明建设，并把生态文明上升到中国特色社会主义“五位一体”总体布局的战略高度，生态文明建设成为我国一定时期内的重大任务。生态文明强调人与自然的协调发展，兼顾当前利益和长远利益，追求可持续发展。建立和完善生态补偿机制，促进生态保护和建设，成为我国当前面临的一个重大课题。
2013年环境保护部下发了关于印发《全国生态保护“十二五”规划》的通知，提出要探索建立区域生态补偿机制。同时，与国家发改委、财政部联合下发了《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》，提出要健全生态补偿机制，建立生态补偿长效机制，加大中央财政转移支付补偿力度，建立地区间横向援助机制等。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过）进一步强调，要建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（2015年10月29日）中提出了“绿色发展”理念，强调要强化激励性补偿，建立横向和流域生态补偿机制，筑牢生态安全屏障，要求把保障人民健康和改善环境质量作为更具约束性的硬指标。
《国务院办公厅关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发〔2016〕31号）指出，当前存在生态保护补偿的范围仍然偏小、标准偏低，保护者和受益者良性互动的体制机制尚不完善等问题。应该实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，建立稳定投入机制，完善重点生态区域补偿机制，推进横向生态保护补偿，健全配套制度体系，创新政策协同机制，结合生态保护补偿推进精准脱贫，加快推进法制建设的生态补偿体制机制创新。
流域是以河流和水资源的单向运动为特征的自然经济地域系统，具有整体性和不可分割性，流域内的各要素之间具有密切的相互关联。其中，水是流域中最敏感、最活跃的因素，具有重要的经济功能、生态环境功能和社会功能。我国95%以上的国土面积被各种空间尺度的流域所覆盖，因此流域生态补偿成为生态补偿中最重要、最具代表性的问题（丁四保等，2010）。
从流域整体效益最大化的原则出发，流域内的不同区段应该承载不同的经济、生态和社会功能。一般而言，流域上游更多具有涵养水源、减少排放污染物、生态保护以及保护水质等功能。为保证整个流域生态安全和水资源的可持续利用，上游地区不得不放弃一些可能对环境造成污染的产业项目，同时投入大量的人力、物力和财力用于环境保护和生态建设。河流的上游地区一般是经济相对贫困落后、生态环境脆弱的区域，自身具有发展地区经济的强烈需求，因此难以独自承担保护流域生态环境的任务。流域的下游地区，水资源的短缺和水质污染导致生活用水紧张，生产用水不足，制约了下游地区经济的发展。这种上下游之间的矛盾愈演愈烈，严重影响整个流域的总体经济发展和生态环境建设。因此，上下游不同区段不同主体之间的利益不平衡问题，需要通过流域生态补偿进行协调（丁四保等，2009）。
石羊河流域地处我国干旱的西北腹地，位于甘肃省河西走廊地区，与塔里木河、黑河并称为西北地区三大内陆河。特殊的地理位置和传统的农业生产方式使石羊河流域形成了干旱生态（俞树毅、柴晓宇，2012）。石羊河的源头由八支发源于祁连山山脉的支流汇集而成[1]，全长250千米，流域总面积为4.16万平方千米。在行政区划上包括甘肃省的4个城市和9个县区[2]，总人口约250万人。
石羊河流域的地形大致是从西南流向东北，南部祁连山区为上游，石羊河到河西走廊的东段属于中游，红崖山以北属于下游。上游祁连山年降水量为300～600毫米，中部走廊区仅为150～300毫米，下游民勤盆地属于极度干旱区，年降水量小于150毫米。该流域是温带干旱大陆性气候，降水稀少而且易蒸发。下游的民勤县东北部是腾格里沙漠，西北部是巴丹吉林沙漠，中部是石羊河长期冲积所形成的狭长绿洲带。石羊河流域多年平均自产地表水资源量为15.6亿立方米，地下水资源量为0.99亿立方米，而供应的耕地面积为556.75万亩。按照现有人口和耕地计算，人均水资源占有量为775立方米，耕地亩均水资源量仅为280立方米。而甘肃省的人均水资源占有量为1150立方米，耕地亩均水资源量为378立方米，由此看出石羊河流域属于资源型缺水地区。
历史上，石羊河流域水源充沛，中下游绿洲自然条件优越，人口稠密，灌溉农业蓬勃发展；下游民勤盆地和金川-昌宁盆地四周也被绿洲环绕。石羊河流域曾经哺育了河西走廊众多的人口。近些年来，由于人口膨胀、经济快速增长以及工业化、城市化进程加快等，石羊河流域受到严重的水资源短缺威胁。上中下游之间的用水矛盾是以石羊河为代表的西北干旱内陆河流域的最大问题（程国栋等，2006）。石羊河流域的产业结构是以资源开发和高耗能产业为主导，加上水流的逐年减少，河流上游修建水库蓄水，中游工农业和生活用水增加，导致石羊河下游水量锐减或者断流、湖泊干涸，进一步加剧了流域地区，尤其是河流下游生态环境的恶化。植被草场退化，水源涵养功能减弱，水土流失加剧。沙漠以每年8～10米的速度侵蚀着绿洲，植被成片萎缩枯死，土地固沙能力逐年减弱，植被覆盖率下降，自然灾害频繁发生。环境恶化改变了流域内的气候条件，使得旱涝灾害频发、土地荒漠化，这不仅造成农田被毁埋、渠道淤塞，而且加剧了沙尘暴的发生。石羊河流域是我国沙尘暴的主要发生地之一。
以石羊河流域为代表的西北干旱内陆河流域的生态环境问题主要表现为人口压力巨大、水资源匮乏和污染、土壤的沙漠化和荒漠化、湿地和生物多样性锐减等。流域内脆弱的生态环境一旦遭到破坏，想要恢复很困难，重新建设的成本更是难以想象，有些不可逆转的破坏甚至使生态环境不可恢复，造成巨大的生态价值损失（俞树毅、柴晓宇，2012）。为了实现石羊河流域的生态恢复和重建，推动自然与人类的和谐共存和发展，实现经济、生态和社会的可持续发展，必须建立流域内上中下游之间的生态补偿机制。
本书基于流域生态系统服务全价值设计石羊河流域生态补偿框架的必要性体现在：由于流域生态系统服务具有多重属性和功能，所以对流域生态系统服务全价值（包括使用价值和非使用价值）的准确衡量，并将其作为流域生态补偿的标准，有助于补偿标准的科学制定，激励作为公共物品的生态系统服务的足额提供，调动人们进行环境保护和建设的积极性，实现地区间的公平与协调发展。
本书从全社会最优的视角，将石羊河流域生态系统服务全价值楔入流域生态补偿的基本框架，评估石羊河流域生态系统服务全价值和设计流域生态补偿的具体内容，对石羊河流域生态补偿的主体（补偿主体和受偿主体）、补偿标准、补偿方式和补偿途径等进行分析，为流域生态系统修复以及经济效益、生态效益和社会效益的协调发展提供政策依据，为相关研究提供理论和实证基础。
首先，对流域生态补偿的研究是流域可持续发展的需要。可持续发展的内涵包括经济可持续、生态可持续和社会可持续（潘家华，2007）。由于流域生态系统服务具有多重属性和功能，包括经济功能、生态功能和社会功能等，所以对流域生态系统服务的全价值评估有利于实现经济、生态和社会三个方面的可持续发展。
其次，从全价值的视角研究流域生态补偿问题，是流域最优公共管理政策的重要基础。生态环境的公共物品属性以及存在的外部性问题，使得流域内资源利用的社会成本和私人成本不一致，导致流域内生态系统服务的实际收益背离其真实价值。本书通过对流域生态系统服务的全价值评估，能够为生态补偿等相关流域管理政策提供理论依据，从而提高流域管理政策的有效性。
最后，本书的研究对于与石羊河类似的其他内陆河流域的生态保护和建设也具有借鉴意义。西北内陆河流域诸如塔里木河流域和黑河流域等都是我国历史上社会经济的重要发源地，位于发展相对落后的老少边穷地区，流域所在区域发展中应对缓解人口膨胀、气候变化等问题的能力弱，对自然资源和环境系统的依赖性强。因此，对石羊河流域生态补偿问题的研究，对其他内陆河流域管理与可持续发展具有一定的借鉴意义。