第二节 车辆管理概述

一、车辆管理的定义

（一）广义的车辆管理

管理，是指有关组织或个人，为了达到一定的目标，根据相关规范，运用各种手段，有意识、有组织、有领导地对其领域内不断进行的协调活动。从广义上讲，车辆管理是政府相关部门依据国家法律、法规、规章、制度及相关政策和技术标准，对车辆的生产、销售、使用、报废等环节以实施管理、监督的行为。广义的车辆管理是一个综合系统，不仅涵盖道路交通管理的全部内容，而且囊括了相关政府管理部门涉及车辆管理的全部内容，包括车辆的发展政策、生产管理、销售管理、登记管理、使用管理和报废管理等。涉及公安、发改委、工业和信息化、交通运输、质量监督、环境保护、工商、商务、税务、海关、保险、农业（农业机械）、军队、武装警察部队等多个管理部门的工作。其中，公安部门负责机动车登记、指导、监督机动车安全检验等工作；发展改革、工业和信息化部门负责制定车辆产业发展政策和管理生产行业；交通运输部门负责营运机动车及其驾驶人的管理，以及驾驶培训行业的监督管理；质量监督部门负责车辆产品质量的检验监管、缺陷机动车产品召回、机动车安检机构的资格许可和监督管理；环境保护部门负责机动车的污染防治管理；工商部门负责车辆销售、交易管理；商务部门负责制定汽车流通服务政策，指导汽车流通服务市场建设，指导报废汽车管理和老旧汽车更新工作；税务部门负责车辆购置税、车船使用税等税收工作；海关部门负责进口机动车和监管机动车管理，以及走私机动车的查处工作；保险监督管理部门负责机动车交通事故责任强制保险等保险行业的监督管理；农业（农业机械）主管部门负责上路行使拖拉机的牌证核发工作；军队、武装警察部队的有关部门负责部队在编机动车牌证核发、检验工作。^[7]

（二）狭义的车辆管理

狭义的车辆管理是指公安交通管理部门依据国家法律、法规、规章和相关技术标准，对车辆进行登记、核发牌证以及对机动车检验、制造、维修等相关行业进行安全认证、监督等活动的行政行为。本书所称的车辆管理是指狭义的概念。与广义的车辆管理概念相比，狭义的车辆管理最主要的特点是管理的主体和范围不同，其管理的主体限于公安交通管理部门，管理的范围限于车辆登记、检验、核发牌证、审验等工作。

二、车辆管理的要素

要素是构成事物的必要因素，即事物必须具有的实质或本质、组成部分等。从不同侧面看管理过程，车辆管理可以分为管理主体、管理对象、管理载体、管理性质、管理依据五大构成要素。

（一）管理的主体

车辆管理的主体是公安交通管理部门。《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》）第8条规定，“机动车经公安交通管理部门登记后，方可上道路行驶”。因此，从法律规定来讲，车辆管理的主体是公安交通管理部门。车辆管理所是公安交通管理部门的内部机构，具体负责各项车辆和驾驶人管理工作。车辆管理的具体行为是以公安交通管理部门的名义作出的，由公安交通管理部门承担相应的法律责任。

根据《道路交通安全法》的规定，有两类机动车和驾驶证的管理主体不是公安交通管理部门：一是中国人民解放军和中国人民警察部队在编机动车牌证、机动车检验以及机动车驾驶人考核工作由中国人民解放军、中国人民武装警察部队相关部门负责。二是对上道路行驶的拖拉机登记、检验和驾驶证申领、核发等工作，由农业（农业机械）主管部门行使公安交通管理部门的管理职权。

（二）管理的对象

在道路交通管理中，车辆包括机动车和非机动车。机动车，是指由动力装置驱动或者牵引，供人员乘用或者用于运送物品，以及进行工程专项作业的上道路的轮式车辆。机动车包括汽车、电车、摩托车、挂车、上道路行驶的拖拉机、轮式专用车等。非机动车，是指以人力或者畜力驱动，上道路行驶的交通工具，虽有动力装置驱动但设计最高时速、空车质量、外形尺寸符合有关国家的残疾人机动轮椅车、电动自行车等交通工具。常见的非机动车主要有自行车、电动自行车、人力车、畜力车、残疾人机动轮椅车等。

（三）管理的载体

车辆管理的载体是办理车辆牌证。机动车管理的主要内容是机动车登记和检验。其中，机动车登记包括注册登记、变更登记、转移登记、抵押登记和注销登记；机动车检验包括机动车定期安全技术检验和办理登记前的安全技术检验。非机动车管理的主要内容是办理非机动车登记和核发非机动车牌证。以上这些管理内容主要是通过车辆牌证管理来实现的，如核发、换发、收回、注销机动车号牌、行驶证、登记证书、检验合格标志等。

（四）管理的性质

车辆管理的性质是行政行为。从法律意义上讲，车辆管理工作属于行政行为，即行政机关行使的行政职权，作出的能够产生行政法律效果的行为。车辆管理涉及每一个相关的公民、法人或者其他组织的合法权益，因而是行政行为。

（五）管理的依据

车辆和驾驶人管理的依据是法律、法规、规章、规范性文件和相关标准。车辆和驾驶人管理属于行政行为，因此要遵循依法行政的基本原则遵照国家的法律、法规等规定行使管理职权。常用的法律主要有《道路交通安全法》《行政许可法》等；常用的行政法规主要是《道路安全法实施条例》；常用的部门规章有《机动车登记规定》《机动车驾驶证申领和使用规定》《临时入境机动车和驾驶人管理规定》，规范性文件有《机动车登记工作规范》《机动车驾驶证业务工作规范》；相关标准有《机动车运行安全技术条件》（GB 7258—2017）、《机动车强制报废标准规定》《机动车号牌》（GA 36—2007）等，此外，还包括一些自治区、直辖市和较大的市人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规和标准。

（六）管理的目的

1.保障交通安全，减少交通事故，减少人民生命财产损失。

2.保障道路畅通，提高运输效益，支援国家经济建设。

3.促进机动车制造与维护水平的提高，防止公害，降低消耗。

4.准确掌握机动车分布，为科学管理交通提供依据。

5.打击犯罪，维护社会稳定。

三、车辆管理的任务与特点

（一）机动车管理的任务

1.对车辆进行分类，核定载质量及乘坐人数，并进行注册登记，核发号牌、行驶证及机动车登记证书。

2.对车辆补发、换发牌证，办理车辆异动、变更、报废等登记手续。

3.对机动车的安全认证、安全技术条件进行检验。

4.对车辆制造、保修单位等相关行业实行安全监督。

5.建立并管理车辆档案，电子档案进入全国查询库，掌握车辆的分布及技术状况，为信息查询和管理决策服务。

6.对非机动车管理。包括对非机动车进行登记、检验、核发牌证等。

（二）车辆管理的特点

1.规范性。管理必须依法进行，这是任何一个法制社会的基本要求。车辆管理的规范性首先体现在它的法制性上。从法律意义上讲，车辆管理属于行政行为，要从行政执法的高度来认识车辆管理的重要性。车辆管理不仅仅是简单的办理牌证，而办理牌证只是一个外在的表现形式。从实质意义上讲，机动车查验、登记，都是执法行为，都是在履行法律赋予的职责。因此，车辆管理必须始终贯穿依法行政的基本原则。车辆管理要做到严格依法行政，就应当实现管理意识的法治化、行使职权的法治化、办理程序的法治化、行政责任的法定化。要牢固树立规范执法的意识，按照公安部党委关于执法规范化建设的要求，进一步完善规章制度，以标准化促进规范化；加强执法管理，以科学化推动规范化；推进信息化建设，以信息化支撑规范化；强化业务培训，以专业化保障规范化。

车辆管理的规范性，是通过一系列统一的法律、法规、政策、制度来实现。车辆管理的法律依据全国统一，都必须按照《道路交通安全法》及其实施条例、《机动车登记规定》《机动车驾驶证申领和使用规定》等全国性的法律、法规、规章实施管理。

车辆管理的规范性强还体现在它的政策性上，与国民经济发展结合紧密，与国家的大政方针联系紧密。2009年，为应对全球性的经济危机，国务院陆续出台了十大重要产业调整振兴规划。其中，汽车产业调整振兴规划推出了汽车、摩托车下乡，汽车以旧换新、减免车辆购置税等一系列政策，这是实现惠农、强农目标的需要，也是拉动消费、带动生产的重要措施。车辆和驾驶人管理就要对国家的政策变化快速作出反应，主动调整，积极应对以适应一个时期内车辆和驾驶人数量快速增长的新形势，适应群众对车驾管服务提出更高要求的新需求。

2.技术性。车辆管理工作涉及机动车分类管理、安全性能检验、机动车牌证管理、机动车信息系统管理等一系列技术问题，尤其是机动车辆的认证、检验，更需要车管民警熟悉机动车的构造、原理和性能，懂得试验和检验的手段，掌握检测设备的使用、调整和维修保养，熟悉《机动车运行安全技术条件》等标准，并熟练地掌握计算机的操作。车辆管理的技术性体现在它的专业性上，通过一系列的国家标准、行业标准来实施。“标准”是在科学技术指导下通过大量实践积累形成的，具有科学性、先进性和规范性，是各有关行业必须遵守的技术规范。国家标准，是指由国家标准化主管机构批准、发布，对全国经济技术发展有重大意义，且在全国范围内统一的标准。行业标准，是指对没有国家标准而又需要在全国某个行业范围内统一的技术要求所制定的标准，是对国家标准的补充。车辆管理常用的国家标准和行业标准有20多个，包括《机动车运行安全技术条件》（GB 7258—2017）、《道路车辆外廓尺寸、轴荷及质量限值》（GB 1589—2004）、《机动车安全技术检验项目和方法》（PR 21061—2008）、《道路车辆识别代号（VIN）》（GB 1673S—2004）、《机动车驾驶证件》（GA 482—2008）、《机动车号牌》（GA 36—2007）、《机动车行驶证》（GA 37—2008）、《机动车登记证书》（GA 369—2005）、《机动车查验工作规程》（GA 801—2008）、《机动车类型术语和定义》（GA 802—2008）等。^[8]

车辆管理的技术性还体现在运用先进的科学技术、方法、手段和设备，创新管理、规范管理。

3.社会性。随着社会的发展和人民生活水平的提高，各种车辆走进了千家万户。单位和个人拥有的机动车数量在不断增加。机动车驾驶技术已从过去由少数职业驾驶员所掌握的专业技能，演变为几乎人人都可以学会的一般技能。所以，办理牌证、学习驾驶的社会各界群众越来越多。从这个意义上讲，车辆管理具有很强的社会性。同时，车辆管理直接涉及部分生产力要素，与经济社会的发展关系密切。车辆是否具备安全的上路运行条件，关系到能否为社会创造安全、有序的发展环境；车辆管理制度是否科学、高效，满足市场经济的发展需要和社会群众的消费需要，关系到国家汽车工业、摩托车工业等重要国民经济产业的发展；车辆管理制度是否严格、统一，督促机动车生产、使用单位走上规范管理的良性发展轨道，关系到汽车产业和交通运输市场的健康发展；车辆登记检验环节能否堵住走私车辆、盗抢车辆上牌的漏洞，关系到国家对外政策和关税政策的实施，关系到公安机关打击犯罪、保护人民、服务社会的重大历史使命。

4.服务性。车辆管理属于公共服务。当前，随着经济社会的快速发展，以“公共权力”为核心的传统行政已不再适应社会发展的需要，而以“公共服务”为核心的现代行政已成为一种时代趋势。建设服务型政府已成为新的历史条件下社会和群众提出的一项重要任务，政府不仅要履行促进经济健康发展的职能，为构建和谐社会创造物质基础，而且要履行好管理职能，为群众提供更多、更好的公共服务，切实维护社会公正、社会秩序和社会稳定。公共服务是一种基本服务、大众化服务、非营利服务，有均等化、透明化、法制化等特征。

在现代社会，汽车已经进入百姓家中，驾车出行已成为人们的一种重要出行方式，车辆管理工作与普通群众的生活联系越来越紧密。车辆管理成为公安机关社会管理和公共服务的重要组成部分，车辆管理所已成为服务社会发展、服务人民群众的最直接的前沿窗口。服务性成为当前车辆管理的一个重要的基本属性。

车辆管理要坚持正确处理管理与服务的关系，切实做到寓管理于服务之中，在服务中实现管理，大力推进服务型车辆管理所建设。服务型车辆管理所应是以人为本的车辆管理所，每一项政策的出台、每一个举措的实施、每一笔业务的办理在依法、依规的前提下，从程序上、环节上设身处地地从当事人的角度考虑，体现亲情化服务、人性化管理、市民化待遇。服务型车辆管理所应是透明公开的车辆管理所，尊重公民的知情权、参与权和监督权，做到权力在阳光下运行。服务型车辆管理所应是规范高效的车辆管理所，车驾管民警要在专业知识全面扎实、专业技能熟练稳定的基础上，养成统一规范的服务定式，养成严谨负责的职业精神，做到对工作高度负责、一丝不苟，对服务对象不卑不亢、一视同仁，让老百姓感受到交通管理的公正、便捷和高效。

四、车辆管理的基本制度

（一）机动车登记制度

公安交通管理部门根据机动车所有人的申请，经依法审查，对机动车主要特征及其所有人的基本信息进行登记，核发登记证书、号牌、行驶证和检验合格标志。机动车登记是准予机动车上道路行驶的法定登记。机动车登记分为注册登记、变更登记、转移登记、抵押登记和注销登记。对尚未登记的机动车，需要临时上道路行驶的，公安交通管理部门应当按规定核发临时行驶车号牌。临时进入中国境内行驶的机动车，公安交通管理部门应当按规定核发临时入境机动车号牌和行驶证。

（二）机动车检验制度

机动车安全技术检验是指具有检验资质的机构依据法律、法规的规定，运用技术检测手段，对机动车发动机、转向、制动系、行驶系、照明和信号装置、安全防护装置等安全技术性能进行检验，确认其是否符合国家安全技术标准的活动。机动车检验分为登记前的准入检验和登记后的定期检验。定期检验要根据车辆用途、载客载货数量、使用年限等情况确定不同的检验周期。公安交通管理部门负责对机动车安全技术检验机构的检验行为进行监督管理，对经检验符合国家安全技术标准的机动车，核发机动车检验合格标志。机动车安全技术检验项目由国务院公安部门会同国务院质量技术监督部门规定。

（三）机动车强制报废制度

《道路交通安全法》第14条规定：“国家实行机动车强制报废制度……”根据机动车的安全技术状况和不同用途，规定不同的报废标准。对于已达到国家报废标准的机动车，由国家强制回收拆解，防止拼装、组装后重新上道路行驶的制度。达到国家强制报废标准的机动车，应当强制回收解体，并办理机动车注销登记。已注册登记的机动车达到国家规定的强制报废标准的，公安交通管理部门应当在报废期满的2个月前通知机动车所有人办理注销登记。机动车所有人应当在报废期满前将机动车交售给机动车回收企业，由机动车回收企业将报废的机动车登记证书、号牌、行驶证交公安交通管理部门注销。机动车所有人逾期不办理注销登记的，公安交通管理部门应当公告该机动车登记证书、号牌、行驶证作废。

（四）非机动车管理制度

根据《道路交通安全法》的规定，依法应当登记的非机动车，经公安交通管理部门登记后，方可上道路行驶。依法应当登记的非机动车的种类，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定。非机动车的外形尺寸、质量、制动器、车铃和夜间反光装置，应当符合非机动车安全技术标准。