2.3 改革开放以来技术转移政策存在的问题

2.3.1 财政性科技项目IPR权属“收权——放权”摇摆不定

科技成果的知识产权归属政策是调整科研开发和成果转化中各方当事人技术、经济利益关系的重要杠杆，当前国家财政科技投入形成的科技成果是技术转移的主要来源，财政性科技项目IPR权属是影响技术转移至关重要的因素。改革开放以来我国的技术转移政策对财政性科技项目IPR权属“收权”还是“放权”，出现多次摇摆。

1984年颁布《关于科学技术研究成果管理的规定（试行）》指令“一切成果完成单位都有向其他单位转让科技成果的义务”，1989年《国家科委“863”计划科技成果管理暂行规定》强调“国家科委有权决定八六三成果的转让、实施、使用和推广应用。”对其成果转让、实施和推广应用采取强力行政命令，体现了很强的“收权”特征。1994年颁布《国家高技术研究发展计划知识产权管理办法（试行）》出现了“约定有关知识产权的归属和分享办法”的表述，这是首次确认通过合同方式约定权属及利益分享，淡化了行政指令。

为贯彻落实《中共中央、国务院关于加强技术创新、发展高科技、实现产业化的决定》（中发〔1999〕14号），陆续出台的《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》（国科发政字[2000]569号）、《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》（国办发[2002]30号）、《关于加强国家科技计划知识产权管理工作的规定》（国科发政字〔2003〕94号）都明确规定除特殊情况外，“项目承担单位可以依法自主决定实施、许可他人实施、转让、作价入股等，并取得相应的收益”，“放权”政策取向十分明显；特别是被誉为中国“拜杜法案”的《科学技术进步法》（2007年修订）第二十条规定财政性科技项目IPR权属归于项目承担单位，“放权”的政策取向在法律上予以确认。但是根据有关规定和2008年3月15日施行的《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》，财政性资金资助的项目形成的科技成果属国有资产，800万以上的技术转移需要财政部审批，导致项目承担单位对技术转移的处置权无法得到真正的保障，实际上又把权力收上去了。这导致让科技成果“休眠”不是过，但技术转移了反而可能背上“导致国有资产流失”的黑锅，严重挫伤了技术转移的积极性。笔者认为，财政性科技成果转让的审批限制阻碍了科技成果及时发挥市场价值，应彻底取消和废止。该规定与具有更高法律位阶的科技基本法《科技进步法》相冲撞，背离了美国《拜杜法案》等成功国际经验，更不符合推进技术转移的现实需求。比如湖北2013年颁布的《促进高校、院所科技成果转化暂行办法》取消了高校院所科技成果转化所有的行政审批，授予高校、院所研发团队研发成果的使用权、经营权和处置权，符合实际需求取得很好效果，2014年7月2日召开的国务院常务会议决定深化科技成果使用处置和收益管理的改革试点，就是对“放权”的进一步肯定。

2.3.2 政策内容冲突、协同性不强

《科技进步法》《促进科技成果转化法》《专利法》是我国关于技术转移的最重要的三部法律，但是其相关内容却有一定的相互矛盾和冲突。比如关于职务科技成果的奖励（报酬），《促进科技成果转化法》与《专利法》的规定不太协调甚至冲突，在称谓上就不一致，前者称为“奖励”，后者称为“报酬”；对技术转让收入，前者规定予以不低于20%的奖励，但后者规定只有“提取不低于10%”的奖励；对技术成果自行实施的，前者规定连续3~5年从新增留利中提取不低于5%作为奖励，后者规定不低于税后利润2%作为报酬。

此外，职务报酬规范与相关财税政策衔接较差。例如《专利法》及其实施细则规定的“一奖两酬”（“一奖”是指在职务发明创造被授予专利权后，不论发明创造是否已经实施，专利权人都应当对该发明创造的发明人或者设计人给予奖励。“两酬”是指职务发明创造专利实施后，专利权人应当根据其推广应用的范围和取得的经济效益，对发明人或者设计人给予合理的报酬。）“一奖”怎么奖规定较明确，“发给发明人或者设计人的奖金，企业可以计入成本，事业单位可以从事业费中列支”。但“两酬”的法律规定较模糊，财政部制定的企业会计制度也没有配套的相应规定，操作起来非常困难，往往落实不了。

作为我国科技基本法的《科技进步法》（2007）第四十三条规定科研机构自主确定研发项目、经费使用和人员聘用，但《中央级公益性科研院所基本科研业务费专项资金管理办法（试行）》（财教[2006]288号）却规定科研院所要设立学术委员会负责遴选项目和负责人，组成人员中外单位专家应当占1/3以上，一定程度上制约了科研院所的“自主权”，两种规定存在不一致，实施起来难以把握。

技术转移的法律与政策规范存在规范模糊甚至互有冲突，这种“规制不一，政出多门，程序不清，衔接不当，操作不易”的现象需要破除。

2.3.3 政策绩效不甚理想，缺乏强有力的政策执行考核

《科技进步法》（2007）被誉为中国版技术转移的“拜杜法案”，具有标志性意义。我们以2007年为界，对比之前、之后我国技术转移的转化率并没有明显改观。在之前我国高校科技成果的转化率是5%，在《科技进步法》（2007修订）实施几年后，我国高校科技成果转化率并没有提高，依旧是5%，而发达国家的科技成果转化率近80%。

教育部、国家知识产权局联合出台的《关于进一步加强高等学校知识产权工作的若干意见》（2004）要求把发明专利的数量、质量和实施情况作为重要指标纳入高等学校的考核评价体系。但教育部组织学科评估，在2009年学科评估指标、2012年以及2016年的学科评估指标体系中均没有很好地体现。当然该意见还规定，高校在业绩考核、奖励和职务聘任等业绩标准时，要把专利工作放在与承担项目、发表论文和申报科技奖励等同等重要的位置。这项规定在很多高校是一纸空文已是不争的事实，重论文、轻应用，重成果申报、轻市场价值，重成果数量，轻产业化，严重阻碍技术转移的开展和实施。

一分制度，九分执行。经过科学论证的技术转移政策必须做到政出必行，行必有力，严制度，严考核，切实发挥政策执行到位和杠杆作用，坚决防止制度虚化。