2.3 CCUS纳入公共财政体系的现实必然性分析

2.3.1 CCUS在我国应用的重要性

减少CO2排放量是应对当前气候变暖的重要途径。我国政府在《“十三五”控制温室气体排放工作方案》中提出了“到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2015年下降18%，碳排放总量得到有效控制”的主要目标。在《巴黎协议》整体框架下要实现我国“十三五”低碳发展目标，为我国“2030目标”打下坚实的基础，必须诉诸CCUS技术的广泛应用。根据IEA的Blue Map情景，2050年世界二氧化碳排放总量应控制在240 × 108吨，其中140× 108吨排入大气层，剩余100 × 108吨予以地质封存。也就是说，2050年，近一半的二氧化碳减排量将依靠CCUS技术予以实现。可见，作为未来减缓温室气体排放的重要战略选择，CCUS对实现大规模减排意义重大。

（1）CCUS有利于实现温室气体减排目标，改善人类气候环境，建立人与自然和谐共生的文明社会。

我国是世界上最大的煤炭生产国、消费国，目前二氧化碳排放量仅次美国，居世界第二。根据预测，到2025年，我国的二氧化碳排放量将有可能居世界第一。作为一个负责任的大国，减少二氧化碳排放量，改善人类的生存环境，是我国政府的态度。CCUS是二氧化碳减排技术中最有潜力的减排技术，可从根本上解决工业脱碳问题，是实现气候目标的最终解决方案，它的运用不但有利于实现我国温室气体减排目标，而且发挥着缓解气候变暖、净化空气、抑制极端天气状况、避免因气候恶化引起地质灾害、改善气候、美化自然环境的作用，有利于建立可持续发展的生态环境和人居环境，从而实现经济、社会的协调发展。此外，CCUS的广泛应用有助于创建一个新的能源经济应用模式，具有促进经济增长、增加就业机会的潜能。

（2）CCUS提高了资源利用率，有效保障能源安全，促进可持续发展。

在CCUS项目中二氧化碳驱油技术的运用，极大提高了稠油油藏、煤层气和天然气的采收率，提高了能源利用效率，从一定程度上缓解着能源危机，促进我国能源的可持续发展。此外，CCUS技术有着可以减少使用化石能源造成的二氧化碳排放的优势，对我国以煤为主的能源结构来说，将CCUS与煤炭的转化和加工行业如煤制油、煤制气结合起来，对我国的能源安全起着积极的保障作用。

（3）CCUS提升我国低碳技术竞争力，提升国际地位。

CCUS是我国气候变化战略的重要措施，它的发展影响着未来世界减排技术市场的战略布局。当前国际CCUS技术还处于研发和早期发展阶段，我国CCUS技术水平和国际水平差距不大，着力发展该项技术，加大对此项技术的研发和投资力度，致力于CCUS技术运用的研究，有助于把该技术作为我国未来应对气候危机的重要技术储备，有可能使我国占领国际减排技术的制高点，这将提升我国低碳技术竞争力，对提升和展示国际政治地位具有至关重要的战略作用。CCUS技术的应用在对提高我国应对气候变化能力做出贡献的同时，还可能形成一个新的低碳经济增长点，在一定程度上改变我国在传统能源产业中的不利地位，为相关企业在国际市场的融合或领先创造机遇。

2.3.2 公共财政是CCUS项目发展的根本保证

公共财政是满足社会成员的公共需要而进行的财政收支活动，它规范了政府的行为，优化了政府的收支结构，确保了必要的政府开支。公共财政的投入主要集中在非营利性、公益性、满足社会成员公共利益的领域。

CCUS项目满足了社会的公共需求，它的发展需要投入大量资金和政策支持，由于缺乏利益驱动，市场中的私人部门无法提供，只能由政府这只“看得见的手”运用公共财政政策发挥作用，充分解决CCUS发展资金需求的长效支持问题，为CCUS的发展提供根本保证。

（1）在资金保障方面。

CCUS碳捕捉、运输、封存阶段需要高昂的投资成本，且使用资金的期限很长。据IEA预计，2020年前全球需要发展100个CCS项目，额外投资达540亿美元。到2050年，全球开发的项目需达到3400个，将需要额外投资2.5万亿～3万亿美元。IEA估计中国和印度在2010—2020年发展CCUS项目所需投入资金达190亿美金，而长期来看，2010—2050年则需要发展资金1.17万亿美元。从减少温室气体排放的角度来看，CCUS不直接产生经济效益，在市场经济条件下，以营利为目的的企业和个人对其能否获取利润产生担心，造成企业投资的动力不足，甚至不愿投资，只能依靠公共财政的大量投入才能保证CCUS的持续发展。

（2）在税收激励方面。

CCUS项目中，电站的运行、运营商运输收益、碳利用部门的利润都会按照国家要求上交企业所得税。由于CCUS项目成本巨大，加之税收，会使得企业产生消极性，不愿意参加该项目的投资与研发。利用公共财政中税收理论，对这些企业实施减免税收政策，可以鼓励厂商进入该项目，刺激CCUS项目的大力发展。同时，如果根据情况，采取适当的“碳税”政策，对碳排放的企业征收一定额度的碳税，一方面可以补偿政府对CCUS项目的一部分财政投入，另一方面也可以激励碳排放量大的企业，如电站进行设备改造，积极参加到CCUS项目中，为温室气体减排做贡献。

（3）在技术扶持方面。

目前，我国CCUS技术还处于研发和示范阶段，在捕捉、运输、封存和再利用四个环节都存在不同程度的风险，特别是在运输和封存过程中要注意防止泄露问题。鉴于CCUS技术开发与应用是被动式的，企业在投入大量资金研发新技术、购买新设备、发展产业链的同时面临较大的市场风险。因此，在推进CCUS发展的过程中，政府必须发挥主导作用，通过财政与税收政策、科技扶持等激励措施，加大公共财政及相关政策的支持力度，适当减轻企业的成本压力，提高企业参与CCUS产业技术开发的积极性，加强技术的研发和提升。

（4）在公众接受度引导方面。

社会公众对CCUS的接受程度决定了该项目能否大规模实施。目前我国公众对CCUS的认识和理解处于不清晰阶段，对该项技术的发展前景还存在很多疑虑，这迫切需要政府的宣传，明确政策、法律法规和相应的运行体系，做到CCUS发展环节的信息对称，使所有生产者和社会公众都能拥有充分而准确的信息。