第二节　规章编制

一、基本要求

规章应坚持导向安全原则，具有适用、实效性，并朝着精炼、严谨、系统方向努力，便于干部职工学习、掌握和执行。

（一）规章要导向安全

铁路安全是底线，效益是生命。由于受作业环境、设备条件限制，在很多情况下效率与安全存在矛盾。编制规章时，必须以安全为前提，在确保安全基础上，兼顾作业效率。

【案例】　2014年2月19日，哈尔滨局免渡河站到发线5道临时停留的16辆车未采取防溜措施发生溜逸，挤坏道岔，构成铁路交通一般D类事故。事故主要原因为车站制定《站细》时，为提高作业效率，简化作业程序，规定5道停留10辆以上车辆可不止轮。

（二）规章要实用、实效

内容是规章的内核和基础，除须真实准确外，还须有明确的指向性。只有从本单位的实际出发，写出具有针对性的规章，才会言之能行，行之有效。

如客车车底防溜，原规定为铁鞋、手闸双防溜，但由于车辆构造原因，客车采取手闸防溜时，涉及车辆、客运等结合部，客车车型多，手闸位置及操作方式多样，且是否采取到位不易判断，且撤除时手闸是否完全松到位也难以看出，这样的规定现场执行就很困难。广铁集团公司根据现场实际，规定采取双铁鞋防溜。

另外，在细化上级规章时，不能照搬照抄，脱离实际。如岳阳站《站细》关于开放引导接车条款，规定进站信号机内方第一轨道电路区段故障时，每10s按压一次接车按钮，而车站为6502设备，应为持续按压“××引导”按钮。

（三）规章要有据可依

任何规章都要有法律依据或政策依据，必须符合党和国家的政策、法令，不允许与之相抵触或违背。如果上级的有关规定内容已经比较具体，适用性也比较强，本部门或单位就没有必要再就同一内容作出规定和要求。如《技规》、《行规》、《行车组织补充规定》等规章不需站段再行细化。如果上级只做了原则性要求，则须根据上级规定研究细化，把握不准时要跟规章拟定部门联系沟通，不能想当然，不得歪曲上级文件原则要求。

如衡阳站《站细》“使用列车无线调度通信设备发车办法”中规定：“通信记录装置良好时，准许信号员（助理值班员）使用列车无线调度通信设备发车”，没有任何规章依据。

（四）规章内容要统一协调

下级部门和单位制定的规章必须符合上级部门的有关要求，标准要统一，口径要一致，步调要协调，避免出现矛盾或混乱。

如关于普速铁路轨道电路红光带故障的处置，铁路总公司2013年5月3日下发了电报，要求当发现区间非列车占用轨道电路红光带时，工务确认具备放行列车条件后，自动闭塞区间严格执行《技规》第251条等规定，即停车2min与车站联系确认后以20km/h速度通过。但由于该电报当时没有批给运输处，集团规定行车的方式为按站间组织行车。造成铁路总公司、广铁集团规定的行车组织方式不一致，在实际运输组织中影响效率，受到铁路总公司的批评。

再如：某些站段规章规定，发现列车运行异常情况时，先通知值班站长和段值班室，根据指示向调度所汇报，严重违反“一停、二报、三查、四处置”的规定。如常德站《站细》规定：“发现军运列车运行问题，应立即向值班站长报告，并根据值班站长的指示分别向列车调度员、军调、车务段值班室及技术科报告”。

同级部门要协调一致。有时会遇到这样的情况：面对同一个需要解决的问题或需要规范的对象，几个部门从各自不同的角度和需要出发，都制定了规章，但由于互不通气，结果出现矛盾，发生规定“撞车”、“制度打架”现象。

如针对列车占用丢失条款，电务处2013年11月份制定了运统46填记样张，与运输处制定的填记样张不相符，造成现场不知如何操作。

（五）规章语言要准确、简洁、清楚、严谨和庄重

（1）准确：概念清晰，准确无误，切忌含混其词，模棱两可。特别是要注意使用诸如“可以”、“不得”、“应该”、“必须”、“和”、“或/或者”这类常用字词。授予权力、特权或权利时，使用“可以”，禁止亦即限制某种行为，使用“不得”，表示职责、义务、要求或先决条件，使用“应当”或“必须”表述。只在一系列并列的词的最后一个词前用“和”。只在一系列供选择的词的最后一个词前用“或/或者”。

如单机在自动闭塞区间运行的规定：“列车调度员（车站值班员、车站应急值守人员）接到或发现单机在区间停车、轨道电路占用消失的信息时，不得向该区间放行后续列车，对已经进入区间的后续列车要立即通知停车。”用语就不准确，即“单机在区间停车”与“轨道电路占用消失”是二选一还是均要满足不明确，很容易引起误解。

（2）简洁：要言简意赅，用简单明了的语言表达出规章的意图。

如关于助理值班员接发列车的规定：

接发所有列车时，助理值班员均需穿着规定制服，戴好帽子，做到衣帽整洁。同时佩戴好肩章和臂章，左手持红旗，右手持绿旗（夜间为右手持红绿白信号灯，信号灯必须亮灯），列车无线调度通信设备（即小电台）用背带悬挂于胸前。

修改后：

助理值班员立岗接发列车时，须按规定着装，佩戴臂章，左手持红旗、右手持绿旗（夜间为右手持具有红绿白灯光的信号灯，正常情况下点亮白灯），用背带将列车无线调度通信设备悬挂于胸前。

（3）清楚。句子中的主语应明确而不宜省略，除非规章中的内容可明显表明句子主语因而可以省略外，通常情况下，被授予权力、特权，或被规定了职责、义务和被禁止某种行为的个人和单位应作为句子的主语。

如《技规》第195条“列尾装置尾部主机的安装与摘解，由车务人员负责。软管连结，有列检作业的列车，由列检人员负责；无列检作业的列车，由车务人员负责。特殊情况，由铁路局规定。”该条规定责任清晰。

但《技规》第213条“简略试验：有列检作业的由列检人员负责，无列检作业的由运转车长负责，无运转车长的由车辆乘务员负责，无车辆乘务员的由车站人员负责。挂有列尾装置的列车由司机负责”。“有列检作业”的是指“有列检作业的车站”还是“有列检作业的列车”不清楚，造成现场扯皮。

（4）严谨。如规章中前面用行车室，后面就不要用信号楼；前面用广州南动车基地，后面就不能用广州动车所代替；如“规章制度”，在同一文件中表达同一意思时，不能用“规章”、“制度”、“办法”、“措施”等表达。

（5）庄重。应选用简单、常用的字词，在平淡中表达规章的实质，不能采用比喻、比拟、借代、夸张、双关、反问等修辞手段，不追求语言的形象性和生动性。

（六）规章条款要严密

规章属于法规性文书，具有约束力，表述必须严谨、周密、规范，如描述似是而非、表述不清，可能导致严重后果。

【案例】　2013年“9.7”徐州站人身伤亡事故。

2013年9月7日，K1202/3次列车徐州站停车办客时，一名旅客爬上该列车顶部。车站在接触网停电后未采取接地措施情况下，盲目通知工作人员登顶处理，6名工作人员爬上车顶处置被感应电伤害，造成1死3伤。定上海局运输处主要责任。依据为上海局运输处制定的《车务系统非正常应急处置办法》规定：“电气化区段须上车顶处理爬乘人员时，应按规定办理停电作业和安全防护措施。未取得供电调度员准许作业前，不得上车顶处理爬乘人员”，没有明确由谁来采取安全防护措施，采取何种安全防护措施（《技规》规定须接地才能登顶处理），关键环节卡控措施不具体，操作性不强。

又如：《站细》第44条“接发列车时开放信号的时机”条款中，大部分车站只简单的规定了一个时间，未根据列车到发、通过等实际情况细化。

（七）规章要保证系统性

我国《技规》、《行规》都是作为一级基本规章，以一个整体的形式出现，《技规》一般要四五年修改一次，《行规》一般跟着《技规》进行修改。为保持《技规》、《行规》的严肃性和继承性，在不同版本发布期间，只可能对个别条款做小的修改，当修改需求累积到一定阶段才做大的修改。为适应新设备运用、列车提速、运输组织优化、运输新产品推出的需要，在基本规章之外产生了大量的临时性规章。因此有必要对规章做系统规划，按作业分类分别形成相应体系，在体系内编制规章，避免重复交叉，否则规章管理就会混乱。

以集团车务系统规章为例，2011年前，集团车务系统有效规章多达140份，规章重复、冲突现象较为突出，现场掌握、执行困难。为保证规章系统性，运输处对这些规章按照作业种类和场景“修、废、补、建”，把规章进行合理分类、汇总，列出行车组织、劳动安全、设备管理等子系统，相关规章必须统一到这些子系统中来。2012年将有效规章整合成25个，2013年继续整合为12个，2014年新《行规》、《行细》实施后，整合为2个。形成了简洁实用的规章体系，使规章条理更加清晰、管理更加规范。

二、编制条件

（一）上级公布规章要求细化或有必要细化时。

如2014年1月，铁路总公司发布了《关于印发铁路运输调度补充命令用语的通知》，对施工开通启用新版本LKJ数据后，列车运行径路、线路允许速度变化的调度命令用语进行了规定，但对命令的发布方式、具体流程没有明确，集团公司发布了《广铁（集团）公司转发中国铁路总公司关于印发铁路运输调度补充命令用语的通知》，对这些内容进行了补充。

（二）设备条件、运输组织方式改变导致生产组织方式发生变化时。

如高速铁路开通后，为适应高速铁路运输组织和安全生产需要，集团制定了《高速铁路及城际确认列车管理办法》、《高速铁路营业线施工组织办法》、《机车车辆进出高速铁路运输组织办法》等大量的规章；2010年12月，针对集团管内部分车站取消了助理值班员，集团制定了《广铁（集团）公司未设置助理值班员车站（车场）行车组织补充规定》。

（三）前发规章不能满足现实安全生产需要时。主要是铁路发生事故后暴露出规章有错漏需完善，或自查发现规章有错漏时。

如2011年7月5日猛洞河自轮运转设备脱线后，集团制定了《广州铁路（集团）公司普速铁路自轮运转特种设备行车组织补充规定》。

再如2007年11月1日高桥站0015次开车时，因车辆长期停留分路不良，作业人员在车辆未出清轨道电路时单操道岔造成列车脱线事故后，原铁道部、集团公司制定了《轨道电路分路不良时办理行车有关规定》等文件。

有必要编制规章时，必须主动上手，不得拖延。如2013年“3.5”冒进出站信号事故：

2013年3月5日2：36，南昌站9道停留的K1281次列车制动机试验过程中，车辆在车钩伸张力作用下向后移动，尾部最后一辆车压上北端轨道电路，造成南昌西站2道通过的Z59次旅客列车制动不及，越过显示红色灯光的出站信号机。构成铁路交通一般C类事故。定南昌局机务处、运输处同等主要责任，南昌机务段、南昌站同等重要责任，追究总工室主要责任。原因为：机务处、运输处收到南昌站告之“南昌局8、9道停车位置标程序设置在车站信号机内方10m”的函后，未针对南昌站长期存在“8、9道接发列车尾部压标、机车未对标”和“8、9道停车须进行LKJ靠标解锁操作”的实际，研究制定风险防控措施，督促有关单位修订完善《站细》、《操纵提示卡》等规章，及时消除安全隐患；南昌站9道有效长513m，换算客车容车数16辆，长期存在接发超过16辆的旅客列车压标现象，南昌站《站细》没有制定针对性卡控措施；总工室未按照《技规》第376条第12款“机车停车位置标设置位置由铁路局规定”的要求，在《行规》中明确机车停车位置标设置位置，造成现场机车停车位置标设置无依据，随意性大。

三、前期准备

（一）掌握制定规章意图

细化上级规章前，要通过电话沟通方式，吃透上级主管部门制定规章的目的，准确把握规章的要点和重点；领导要求制定规章时，要全面了解事件来由，保证规章的针对性和实用性。

（二）掌握现场设备情况

制定规章前应深入现场，了解该规章所针对的设备现状、作业条件，要解决哪些问题，需要限制的范围及程度等，不能闭门造车，想当然。

如益阳站《站细》编制前，未掌握现场实际情况，绘制的平面示意图缺少D67、D71信号机，而这两架信号机实际为联锁区与非联锁区的分界点，后续“要道还道办法”描述完全错误；长沙站《站细》中XK机外制动距离内坡度工务提供资料为6.26‰，车站为避免同方向接发列车的限制，《站细》数据为5.62‰，无根据，经计算实际为5.95‰。

（三）掌握规章制定背景

规章管理是一个连续的、不断优化的过程，任何部门与单位都不可能仅有一项或一个方面的规章。起草应弄清楚以前是否有过这方面的规定或要求，如有，应分析是否需要修订，弄清是文字提法上的修改，还是内容方面的补充、增删；原来的规章存在什么问题，等等。有时一种规章中会涉及好几个方面的内容，而对于同一个问题或情况的管理又可能涉及好几种不同的规章，这就需要从各方面考虑内容的制约和平衡，用好有关参考资料，这样订出的规章才会有连续性和可执行性。以“列车占用丢失应急处置”条款拟订过程为例：

2011年11月，为深刻吸取“7.23”事故教训，运输处制定了《列车占用丢失报警时的行车组织办法》（运电〔2011〕698号），主要内容为：

列车调度员（车站值班员）接到或发现列车在区间占用丢失的报警信息时，不得再向该区间放行后续列车，立即通知已进入区间而未越过报警地段的列车停车，并执行以下规定：

①确认为列车占用红光带丢失时，须待占用丢失的列车到达前方站后，方可恢复正常行车。

②电务确认轨道电路闪现红光带造成列车占用丢失报警时，应在运统46上注明该轨道电路区段，待工务签认线路正常后，方可恢复正常行车。

③电务确认CTC/TDCS系统故障、非轨道电路闪现红光带造成列车占用丢失报警时，可恢复正常行车。

制定该条款时，铁总并没有制定相应的行车组织办法。当时主要是比照高铁规章有关规定制定。《广铁（集团）公司普速铁路行车突发事件应急预案》（广铁运发〔2012〕288号）对该条款只做了文字上的完善，主要内容没有发生变化。

2013年6月7日，惠州车务段杨村镇站发生列车占用丢失报警，车站值班员盲目放行列车，安监在调查过程中，认为“确认为列车占用红光带丢失时，须待占用丢失的列车到达前方站后，方可恢复正常行车。”这种行车组织方式不严谨，卡控措施不细，且无规章依据。2013年7月，运输处制定了《关于加强普速铁路列车占用丢失应急处置的通知》（广铁运电〔2013〕383号），规定“车站值班员接到或发现列车在区间占用丢失的信息时，须立即通知已进入区间的后续列车停车，再通知占用丢失的列车停车，报告列车调度员，通知邻站，不得再向该区间放行列车，并询问列车位置及现场情况，登记运统46，通知电务部门。当电务部门确认为列车占用丢失故障、暂时无法恢复时，车站值班员与司机联系确认占用丢失的列车运行无异常后，经列车调度员同意，按如下规定组织行车：对占用丢失的列车和已进入区间的后续列车，车站值班员确认列车至前方站间区间空闲后，逐列通知机车乘务员恢复运行（指示后续每趟列车恢复运行前，必须确认前行列车已完整到达前方站）。机车乘务员按信号显示行车，逐列运行至前方站。对未进入区间的后续列车，应停止基本闭塞法改按电话闭塞法行车。”2013年11月，《广铁（集团）公司普速铁路行车组织补充规定》（广铁运发〔2012〕288号）将该条款纳入，主要内容没有发生变化。

2013年下半年，铁路总公司强力推进普速铁路TDCS系统安装占用列车报警功能，但当时该设备不稳定，经常发生误报警，严重干扰了运输秩序。2014年1月，《普速铁路列车占用丢失行车处置措施》（铁总运〔2014〕27号），对普速铁路发生列车占用丢失时应急处置措施进行了要求，但没有明确具体应如何处置。

运输处根据铁总要求，参照上海局做法，并结合实际，在反复斟酌后，制定了广铁运发〔2014〕27号，明确：“区间空闲后，列车占用丢失故障仍未恢复，电务部门仅停用区间列车自动追踪功能时，该区间按站间组织行车”。并同步下发了《关于明确按站间组织行车有关事项的通知》（广铁运电〔2014〕82号）。

四、拟定发布

（一）拟定初稿

1.遵循公文规范

规章应以下行文“通知”的公文形式发布，标题通常采用“关于下发《××××××》的通知”的形式；不应以决定、通报、批复、意见、函、会议纪要等公文形式或铁路电报形式发布应由规章规定的内容；遇特殊情况下以铁路电报、信函式公文、部门文等形式发布后，应抄送归口部门，并在半年内调整修订为以集团（站段）下行文“通知”公文形式发布。

错误例子：某段下发接发列车补充规定时，文件直接以《××段接发列车补充规定》为题，且以《技术通知》形式下发。

2.编号管理

集团公司总工程师室归口管理《集团公司规章目录》，并进行编号管理。各专业规章经分管领导签发后，起草部门向总工程师室申请规章编号。

各站段规章归口管理部门负责归口管理本单位规章目录，并进行编号管理。规章经分管领导签发后，起草部门向归口管理部门申请规章编号。

站段规章编号由规章代号、专业代号、顺序号（无类别代号）、修改代号、发布年号组成。

专业代号由各单位根据实际情况，按专业设置代号。

顺序号：在专业代号后以2位阿拉伯数字表示（遇顺序号位数不足时，增加1位），按规章发布时间顺序编排。

修改代号、发布年号按集团公司规章修改代号、发布年号规定执行。

3.主抄送单位

主送单位一般为下级部门，抄送单位为需告知的部门。一般按以下顺序排列：主送先路内、后路外，抄送先路外、后路内。抄送先下属、后机关；路外先中央、后地方，先级别高、后级别低，党政军群。主抄送单位不得漏写，否则可能导致严重后果。如：2011年“7.5”轨道车挤岔事故：

怀化供电段轨道车在猛洞河站施工，司机盲目动车，挤坏道岔并脱轨，救援用时4h35min，构成一般B类事故，定运输处次要责任，原因是：《广州铁路（集团）公司加强调车作业安全补充规定》（广运发〔2010〕30号）规定了“自轮运转特种设备在站内调车作业必须严格执行钩钩联系、过岔签认制度”，但漏发了供电部门。

4.正文内容

拟定规章前，要先理清逻辑关系，确定分几个部分来写，想好每部分主要内容，避免互相交叉。在结构安排上，通常采用分条式叙写的方法，对条文的先后顺序、内容主次进行精心设计，注意条与条、段与段之间的内在逻辑关系，做到层次分明，布局合理。

开头部分一般写制定规章的依据、目的、适用范围等。

主体部分写规定的具体事项，内容较简单的，用分条式写法一一说明；内容较复杂的，可用若干小标题分出大类，小标题下再用序码条目表示。

结尾部分要写明规章生效的日期、解释权及与前发有关文件的关系，如“××文件同时废止”等。生效日期与颁布日期一般要留有一定时间，供下级部门细化、学习。

5.附件

如有附件，在正文下空一行左空两字编排“附件”二字，后标全角冒号和附件名称；如有两个及两个以上附件，使用阿拉伯数字标注附件顺序号（如“附件：1.××××”）。附件名称后不加标点符号。附件名称较长需回行时，应当与上一行附件名称的首字对齐。

（二）审核修订

1.讨论修订

规章不同于一些公务文书，它往往不是在一两天内就可完成的，通常都要经过几上几下、多次反复认真的推敲、修改。规章初稿拟定后，要组织部门讨论并发至有关部门和站段征求意见，反复斟酌修改。各部门、单位应成立由领导、相关科室负责人、主管人员、车站（车间）管理人员、工人技师组成的规章审核小组，在规章发布前组织集体审核并签名，参与审核的人员对规章的正确性负责。

2.领导审核

规章拟定过程中，要加强与主管领导的汇报沟通，掌握领导的要求，遇有疑问时请示领导，及时修订完善，必要时建议领导组织集中审查，避免在领导审核环节走弯路。

3.专家评审

组织专家（站段为规章评审小组）评审，对其合法性、严谨性、实用性进行评估，并根据评审意见进一步修订完善。

（三）流转发布

1.会签

当规章涉及其他专业时，要与相关部门共同会签。如提出的意见合理，应予以采纳；遇有不一致时，应采取协商、由领导组织讨论等方式解决。

2.领导签发

广铁集团公司基本技术规章由集团公司主要领导签发，专业技术规章由集团公司分管领导签发。如与外局联合发布的技术规章则由集团公司主要领导与相关铁路局主要领导联合签发。

（四）追踪落实

①通过简报、手机短信、电话辅导等方式，将新下发规章文电的主要变化和核心内容告知下级部门，便于理解、执行。

②修改完善：对实施过程进行跟踪，对暴露出来的缺项或问题及时进行修订、完善。

欧洲铁路技术成熟，技术规章的变化应该相对较小，但欧洲铁路技术规章也在发展变化。如查阅2010年前英国《规则手册》公布的50个分册修改记录，2007年以来没有修订的分册只有13个（其中最早的是2003年版），占26％，2007年修订公布的分册19个，2008年修订公布的分册15个，2009年修订公布的分册3个，分别占38％、30％、6％。