第四节 财政管理体制改革对政府与非营利组织会计的影响
我国的财政预算体制改革已取得了长足的发展，部门预算、政府收支分类、国库集中支付、政府采购、收支两条线管理等制度的改革，以及财政科学化、精细化管理的理念都对政府会计环境产生了重大影响，并对政府会计与财务报告系统提出了新的要求。
一、预算管理制度
（一）部门预算
部门预算是事业发展计划的综合反映，是加强单位宏观调控能力、改善资金使用状况的有效手段，是涉及单位管理的各个方面、集预测与决策一体的综合性工作。部门预算是由政府各个部门编制，反映政府各部门所有收入和支出情况的政府预算范围。实行部门预算制度，需要将部门的各种财政性资金、部门所属单位收支全部纳入预算编制。部门预算收支既包括行政单位预算，也包括事业单位预算；既包括一般收支预算，也包括政府基金收支预算；既包括基本支出预算，也包括项目支出预算；既包括财政部门直接安排预算，也包括有预算分配权部门安排的预算，还包括预算外资金安排的预算。
（二）政府收支分类
政府收支分类，就是对政府收入和支出进行类别和层次的划分，以全面、准确、清晰地反映政府收支活动。政府收支分类科目是编制政府预算、组织预算执行以及各级财政总预算会计、行政事业单位会计进行明细分类核算的重要依据，一般分为收入科目和支出科目两大类。收入分类科目反映政府收入的来源和性质；支出分类科目分为反映政府支出的总量、结构与方向的功能分类科目和反映各项支出的用途的经济分类科目。在编制部门预算时，每一笔支出都同时列在功能支出和经济支出的框架中，从中可以清楚地看出这个部门做了哪些事、钱花在了哪些方面。
政府收支分类改革不仅影响财政总预算会计、行政事业单位会计的收入、支出、净资产三类科目的核算内容，也是大部分会计明细科目设置的重要依据。
（三）预算外资金管理
预算外资金管理是指财政部门对各部门、各单位的预算外资金进行综合管理。预算外资金管理主要包括将各部门的预算外收入全部纳入财政专户管理，有条件地纳入预算管理；修订、完善有关法规和规章制度，实施“收支两条线”管理，并使管理法制化、制度化、规范化。一般来说，有两种预算外资金管理方式。
①专户储存，计划管理，财政审批，银行监督。这种预算外资金管理方式是在所有权不变的前提下，由财政部门进行代管。按这种方式进行预算外资金管理的单位，应将其预算外资金存入财政部门在银行开立的预算外资金专户，并编制预算外资金收支计划，送同级财政部门审批之后，交由银行监督实行。这种“专户储存，计划管理，财政审批，银行监督”的预算外资金管理方式，根据其本身的特点，原则上来说适用于行政、事业单位管理的预算外资金。
②计划管理，政策引导。这种预算外资金管理方式是在预算外资金的所有权没有改变的前提条件下，由财政部门按照国家政策对预算外资金的收支加以引导，将预算外资金使用这种微观活动纳入国家宏观控制的轨道中来。这样可保证国民经济的稳定、协调发展。按照“计划管理、政策引导”方式进行预算外资金管理的单位，应该在财政部门的指导下，编制年度的财政收支计划，财政部门应按照国家的方针政策，根据宏观经济发展的客观需要，在维护预算外资金的自主权的前提条件下，对各单位在编制年度财政收支计划过程中，提供信息，权衡利弊，帮助分析，进行协调，做到既能搞活微观经济，又能保证宏观控制的顺利进行。预算外资金管理方式从原则上来说，适用于国营及其主管部门管理的预算外资金。
（四）财政拨款结转结余资金管理
财政拨款结转资金是指当年支出预算已执行但尚未完成或因故未执行，下年需按原用途继续使用的财政拨款资金。财政拨款结余资金是指支出预算工作目标已完成，或由于受政策变化、计划调整等因素影响工作终止，当年剩余的财政拨款资金。
1．结转资金的管理
①基本支出结转资金原则上应结转下年继续使用，用于增人增编等人员经费和日常公用经费支出，但不得在人员经费和日常公用经费之间挪用，不得用于提高人员经费开支标准。项目支出结转资金应结转下年按原用途继续使用。
②结转资金原则上不得调整用途。在年度预算执行过程中，中央部门确需调整结转资金用途的，须报财政部审批。
③中央部门在预算执行中因增人增编需增加基本支出的，应首先通过本部门基本支出结转资金安排，并将安排使用情况报财政部备案。中央部门连续年度安排预算的延续项目有结转资金的，在编制以后年度预算时，应根据项目结转资金情况和项目年度资金需求情况，统筹安排财政拨款预算。
2．结余资金的管理
①中央部门在年度预算执行结束后形成的项目支出结余资金，应全部统筹用于编制以后年度部门预算，按预算管理的有关规定用于本部门相关支出。
②中央部门在编制本部门预算时，可以在本级部门和下级预算单位之间、下级不同预算单位之间、不同预算科目之间统筹安排使用结余资金。
③中央部门项目支出结余资金在统筹用于编制以后年度部门预算之前，原则上不得动用。因特殊情况需在预算执行中动用项目支出结余资金安排必需支出的，应报财政部审批。
④中央部门及单位留用的结余资金，须报财政部批准后方可动用。
3．预算编制阶段结转和结余资金使用安排
中央部门对拟统筹使用本部门累计结转和结余资金安排下一年度支出预算情况，随部门“一上”预算报送财政部；财政部审核后，随“一下”预算控制数下达中央部门；中央部门跟进财政部下达的预算控制数和结余资金安排使用建议数，编制“二上”预算；财政部在将部门预算草案上报国务院前可对统筹使用结转结余资金数进行调整。
二、政府采购和国库集中收付制度改革的影响
（一）政府采购和国库集中收付的概念
政府采购是指由政府设立的集中采购机构依据政府制定的集中采购目录，受采购人的委托，按照公开、公平、公正的采购原则，以及必须遵循的市场竞争机制和一系列专门操作规程进行的统一采购。政府采购管理机构根据预算机构批复的采购预算，经过检查、分析，将其中易于跨部门采购的商品编成采购目录下达给集中采购机关，将不易集中采购的商品目录下达给包括行政单位、事业单位、社会团体的采购机关。采购机关再将验收结算书、接受履行报告、质量验收报告以及其他附件交由采购受理机关。采购管理机关将预算通知交由集中支付中心，集中支付中心直接支付给供应商，最终完成采购的全过程。
国库集中收付制度即国际上的国库单一账户制度，它是指将政府所有的财政性资金集中在国库或国库指定的代理银行开设的账户，进行归口管理，所有财政资金的收支都通过这一账户体系进行集中收缴、拨付和清算，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位的运行模式。国库是预算收支的出纳机构，按照国家统一领导、分级管理的财政体制设立。原则上一级财政设立一级国库。国库设总库、分库、中心支库和支库；中国人民银行总行经理总库；各省、自治区、直辖市分行经理分库；省辖市、自治州和成立一级财政的地区，由市、地（州）分、支行经理中心支库；县（市）支行（城市区办事处）经理支库。
（二）政府采购和国库集中收付的会计影响
推行政府采购和实施国库集中支付制度后，财政部门不再将财政资金拨付到行政事业单位，只需给行政事业单位下达年度预算指标及审批预算单位的月度用款计划；在预算资金拨付给商品和劳务供应者或用款单位之前，始终保留在中国人民银行的国库单一账户上，由财政部门直接管理。
由于国库单一账户体系取代了以前的实有资金账户体系，财政部门和预算单位分别在代理国库集中支付业务的商业银行设立财政零余额账户和预算单位零余额账户。财政资金先由财政零余额账户和预算单位零余额账户垫付，直接拨付到商品和劳务供应者或用款单位，然后从国库单一账户将垫付资金清算回财政零余额账户和预算单位零余额账户。每个营业日终了，财政零余额账户和预算单位零余额账户的余额为零。这样，对于总预算会计而言，财政零余额账户减少的同时发生了预算支出。对行政单位而言，预算单位零余额账户增加的同时，也增加了预算收入，当通过预算单位零余额账户支付工资时，也发生了预算支出，但行政单位并未实际发生资金的收付。
①影响核算内容。除了行政事业单位自行采购、自行支付的业务活动外，增加了政府采购和集中支付的业务活动。
②影响会计核算基础。由于行政事业单位不涉及资金实际收付，按收付实现制确认预算收入和支付便失去了合理的基础，这为政府会计采用权责发生制提供了空间。
③影响政府会计的科目设置和报表体系。为如实反映政府采购、国库集中支付业务，政府会计系统调整会计科目和财务报告体系。例如，在行政事业单位会计科目中增设“零余额账户用款额度”和“财政应返还额度”等科目。
本章小结
政府与非营利组织会计是各级政府、行政事业单位、各类非营利组织核算和监督各项财政性资金运动、单位资金运动过程和结果以及有关经营收支情况的专业会计，是现代财务会计中与企业会计相对应的两大分支之一。政府与非营利组织会计的会计主体是各级政府、行政事业单位和各类非营利组织。其中，财政总预算会计的主体是各级政府，行政事业单位会计及各类非营利组织会计的主体分别是行政事业单位和各类非营利组织。政府与非营利组织会计的客体是财政性资金运动、单位资金运动、经营收支过程及结果。
我国的政府与非营利组织会计由财政总预算会计、行政事业单位会计和民间非营利组织会计组成。另外，负责办理政府预算资金的收纳和拨付的国库会计以及组织税收等各项收入征收、减免、入库的收入征解会计也属于政府与非营利组织会计。
我国政府与非营利组织现行的会计规范按层次划分为会计法律、会计行政法规和会计规章。
复习思考题
1．什么是非营利组织？非营利组织按照不同的分类有哪些？
2．政府与非营利组织运行的环境有何特殊性？
3．什么是政府与非营利组织会计？其主体、客体分别是什么？
4．政府与非营利组织会计的核算对象、业务性质有何特殊性？
5．我国现行政府与非营利组织会计体系包括哪些？各自适用哪些准则或制度？
6．国库集中收付制度改革对政府会计的影响有哪些？