三、国内外研究现状述评

消除贫困，最终实现共同富裕，这是人类的共同追求。社会救助法是一部重要的社会立法，具有特殊的价值功能。社会救助通过对社会成员提供最基本的生活保障，实现公民的基本生存权，是社会保障的最后一道安全网。

社会救助立法对弱势群体生存权的保障、各方权益的合理配置以及和谐社会秩序的维护至关重要。国务院法制办公室先后于2008年和2014公布《社会救助法（征求意见稿）》和《社会救助暂行办法（征求意见稿）》，向全社会征求立法意见，初步提出了我国社会救助立法的思路和框架，亦为以后社会救助立法的完善提供了方向。2014年《暂行办法》的公布使得我国社会救助立法取得了重大的突破，但在具体的体例安排与内容上还存在不少尚待完善之处，其关键在于未立足于转型期特定的社会救助立法理念对社会救助立法进行合理、系统而理性的认知。

法理念是法律制定及其运用的最高原理，法律是法理念的现实化。只有在理念上突破相关思维的束缚，从法的本质上提炼法理念，才能在正确的法理念指引下创设合理的社会救助立法，进而实现理念与制度的互动与统一。

特别是在十八届三中全会提出“实现发展成果更多更公平惠及全体人民”，“形成合理有序的收入分配格局，建立更加公平可持续的社会保障制度”的背景下，有必要在总结我国多年的立法经验与借鉴西方先进的社会救助立法理念和制度的基础上，对社会救助立法理念进行合理提炼、厘定，对具体制度进行深度的体系整合，建立起更为协调和完善的社会救助体系。

1. 国外研究现状述评

现今社会救助作为公民的一种人权在西方国家不仅作为形而上的价值理念存在，更得到具体社会救助制度的合理贯彻。自1601年英国颁布世界首部《济贫法》开始，经过几百年的发展，西方社会救助制度已形成较为完整的体系。特别是在20世纪30年代世界经济危机的影响下，西方各国社会救助立法先后成为“权利型立法”，标志着现代社会救助作为人权保障制度的真正诞生。

此后，欧洲学者对社会救助的研究集中于公平、正义和效率等价值间的纠葛与社会救助权利的合理实现问题。贝弗里奇在凯恩斯经济学基础上提出了《贝弗里奇报告》，建构了“从摇篮到坟墓”的社会福利制度。欧洲国家先后在此报告基础上，建构了自身的社会福利制度。但“从摇篮到坟墓”的社会福利制度对国家责任的过分依赖以及对效率的忽视，导致欧洲国家陆续发生福利危机，进而各国相继改革。众多学者在福利危机的影响下再次对公平、正义和效率等价值与社会救助权利的合理实现予以反思。具体而言：

（1）米什拉通过对20世纪以来西方国家福利的发展予以系统研究强调福利多元主义——从福利国家到福利社会，社会救助主体应多元化。

（2）巴里则从政治经济学视角强调社会各主体福利的平等和最大化的实现在依赖国家、市场和社群的同时不能过分依赖国家。

（3）安德森首次对自由主义、欧洲大陆传统（保守主义）、社会民主（社会主义）三种不同政治经济文化模式（社会结构）下的社会福利制度进行了研究，认为社会福利制度包括社会救助理念的合理实现深受其所处的社会结构模式的制约。

（4）米尔丝则从经济学视角强调不同经济发展情形和经济制度与社会保障制度间的互动及影响。

（5）爱纳汉德通过对丹麦、法国、德国等七国具体失业救济与援助制度的内容和目标的研究，主张社会救助制度及其实施必须坚持效率与公平的统一才可合理的实现各主体的社会救助权利。

（6）奥菲、考夫曼对当代西方福利国家面临的危机和原因进行了研究，而福尼斯则对西方福利国家发展的趋势进行了探讨和预测。

总体而言，在福利危机后，西方社会救助制度在理念上更加强调公平、效率等价值与主体社会救助权利合理实现的统一；在制度建构上，强调程序与实体的统一；在作用机理上，强调激励机制的发挥、输血与造血的平衡；在责任主体上强调国家、社会、市场或个人多元主体的合作。

2. 国内研究现状述评

自20世纪90年代以来，我国学术界对社会救助及其立法问题的研究非常重视，并取得了相当的成果。具体而言：

（1）彭华民、童星、郑秉文等从不同学科视角对社会救助予以了阐释。

彭华民、童星从社会学视角对社会救助理论和具体制度建构以了阐释；郑秉文则从经济学和社会权利视角对社会救助中政府与市场的不同作用、不同救助模式以及救助项目设置进行了阐释。

（2）赵迅、许明月等从社会契约理论与具体制度建构视角对国家的社会救助责任予以了论述。

（3）何文炯认为社会救助立法应明确各主体责任、完善专项救助等具体制度克服制度的碎片化。

（4）邓大松、杨团、叶世清、苗艳梅等对农村社会救助制度的研究。

邓大松认为我国农村最低生活保障制度存在低保对象认定标准不合理、救助资金难以保障等问题，同时从救助资金的保障、救助标准以及救助资金的发放等方面提出了完善建议。

杨团认为我国农村社会救助存在传统制度落后、救助对象难以对准最需要的人群、扶贫为摆脱“救富”倾向、资金严重不足以及救助政策相互冲突等弊端，对此应建立以社区公共服务为基础的农民生活救助体系予以解决。

叶世清认为要克服我国农村社会救助存在的救助标准不明确、救助资金挪用严重、救助制度运行不利等困难，应根据收入状况、物价、恩格尔系数等因素合理确定农村救助标准、明确救助对象、建立救助基金、拓宽社会救助资金来源并形成政府责任为主社会为辅的责任格局。

苗艳梅则认为要使农村五保供养制度满足被救助主体的经济需求和精神需求，应实现具体救助之间的配合与协调、评估制度的完善以及发挥社会工作者的作用等。

（5）曹艳春、杨华、关信平等对社会救助的城乡一体化予以了探究。

曹艳春从贫困理论、实证分析、综合评价体系以及国际比较视角对城乡社会救助系统进行了分析，并从目标建设、法制建设、资金管理、绩效评估、效果监管等方面提出了城乡生活救助系统建构、完善的措施和方向。

杨华对我国社会救助城乡一体化的障碍、价值承载进行了分析，并从实现条件、实现模式以及实现责任等方面提出完善进路。

关信平认为面对新的经济、社会背景，农村社会救助目的的确立应立足社会需求和整个社会保障体系；救助目标的层次应在目标群体、救助内容和救助水平上展开；救助制度的协调不仅要注意救助制度自身更应关注整个社会系统，同时应对传统救助制度予以合理整合（如将低保与五保合并为基本生活救助）。

（6）朱勋克、杨思斌等对社会救助程序予以了分析。

朱勋克认为我国有关社会救助程序的构建未得到足够的重视，现有的程序存在瑕疵，基层自由裁量权没有得到有效规制，没有建立回避、救助返还等制度，对此应加快制定相关立法完善救助程序，保障主体权利。

杨思斌认为程序在社会救助法中具有重要价值，社会救助法的程序制度应该遵循正当程序原则、与实体法相配合以及第三方参与原则，此外，社会救助法还应规定启动程序、审查程序、说明理由程序、听证程序与监督程序制度，以保障社会救助对象的合法权利，提高社会救助法的实施效果。

（7）张秀兰、张民省从《社会救助法（征求意见稿）》的完善视角对社会救助法存在的问题予以了反思。

张秀兰认为社会救助法对公民权利的保障至关重要，《社会救助法（征求意见稿）》应增加社会救助申请人和救助对象的界定，进一步明确各部门在社会救助工作中的职责和权限，明确规定最低生活保障标准、社会救助给付标准和限额，进一步完善家庭收入调查制度、就业救助制度，明确规定建立急难救助制度、明确规定救助资金筹集与监管、健全监督检查制度等。

张民省主张在我国制定和完善社会救助法条文的过程中，树立先进的社会救助理念，明确政府的责任，规范社会救助的模式、程序和标准等，以保障公民社会救助权利的实现。

（8）罗桂芬、丁建定等对国外社会救助制度予以研究，从而发挥其制度对我国的借鉴意义。

罗桂芬对北欧福利模式面临的挑战、北欧福利体制与“欧盟社会政策”之间互动与协调以及福利模式未来的变革趋势进行了阐释。

丁建定系统阐述了西方国家社会保障制度产生、发展和改革的历史进程，分析了其发展的环境、特点和机制以及西方国家社会保障思想、理念与国别特色等，结合中国社会保障制度发展的现实，讨论了西方国家社会保障制度发展的经验与教训及其对中国的启示，并在之后的文章中认为我国社会救助制度应从内容、结构和层次三方面予以完善，从而建构综合型、公开型和多元化的社会救助制度。

（9）景天魁、林毓铭、王卓淇等从指导思想、价值理论、发展模式等方面提出了社会保障（福利）制度完善的建议，对我国社会救助立法理念的提炼和制度的完善具有重要的借鉴意义。

景天魁认为中国特色的社会福利建设应凸显“共建共享”原则，以科学发展观为指导，强调经济发展与社会福利间的协调均衡，重视城乡统筹和政府责任以及社会福利责任的共担与分享等。

林毓铭提出了社会保障可持续发展理论，认为社会保障制度的设计应是一种长效设计，是一种人性化与人全面发展相统一的制度建构，更是制度、政策等软资源与资金、设备等硬资源相统一的制度建构。

王卓淇认为社会发展理论、资产累计理论、社会质量理论、社会和谐理论以及社会公民权理论是适合东亚国家福利发展的理论。

（10）林嘉、郑功成、林莉红等则从理论、原则、程序及相关具体制度角度对社会救助制度的完善予以了阐述。

林嘉认为我国社会救助立法在国家责任和保障公民人权理念导向下，坚持平等、维持基本生活需要以及协助独立等原则，并注意相关制度间的协调。

郑功成认为应通过平等社会救助权的确立、综合型救助体系的建构、救助制度的城乡一体化以及中央与地方救助责任的配置，实现我国社会救助从单项救助向综合型救助、从生存性救助向发展型救助、从维持温饱型救助到追求一定生活质量型救助发展的战略目标。

林莉红认为公民权利理论和国家责任理论为社会救助提供了理论支持，社会救助应遵循国家责任、保障基本生活、公平公正公开、补充性以及及时性等原则。

值得肯定的是，上述研究对我国社会救助法律制度的建构与完善具有重要意义，但对社会救助立法理念、向度及其制度建构仍缺乏专门性和系统性的把握——要么以整个社会保障法的理念及其具体制度为研究对象，要么只对某一理念或某一具体制度进行阐释，而没有形成社会救助自身特有的理念和制度，难以实现制度与理念间、理念与理念间以及制度与制度间的互动与配合，从而影响了社会救助制度各功能最优化的实现。

因此，在转型期国情下，要实现社会救助立法的合理化，还必须对社会救助立法理念及制度建构进行深入研究。