第二章 行政院的制度设计

一种政治体制建立后，需要有明确的制度规范。制度起源路径是早期社会演变的产物，任何制度都凝结着人类对适应环境的规则性选择，因而我们的制度改革和创新既不能任意摆脱历史，也不能被动地延续历史。^[1]一个完整的制度就是一个完整的系统。行政制度的组织性与层次性的特点相当明显，是一个由上层、中层和外层有机构成的多层次结构系统。上层（即核心层）是关于国家行政权由谁执掌的这类根本准则；中层是关于国家行政权执掌者——行政机构的设置、调整以及行政人员的配备、管理的基本准则；外层则是可供行政权力主体直接操作的各种具体准则，如施政途径、方式、手段、程序等。这三个层次相互关联、彼此制约，即外层体现中层，中层体现核心层；同时，核心层制约中层，中层制约外层，从而构成一个多维一体的行政制度系统。^[2]

行政制度总是在一定的行政思想（观念）指导和驱使下创制而成的。同时，行政制度是由一定的制度主体或集团去实践、去维持、去改革、去扬弃的。掌握行政大权的政府首脑在该制度体系中的活动及所展现的人格魅力是制度研究中不可缺少的因素。如前所述，行政院的成立基于孙中山的权能分立学说，以规范最高行政机构的权力。孙中山有生之年并未付诸实践。当国民政府实行训政制度后，行政院在制度上又是如何确立的呢？它与国民党、国民政府及其他四院的关系在制度上又是如何安排的呢？