二 学术史的回顾与研究现状
行政院作为五院制国民政府的最高行政机关，在中华民国政治制度史上扮演了非常重要的角色。近年来，随着国内外档案资料的不断开放与中外学者交流的增加，民国史研究呈现出了一片繁荣景象，民国政治制度史的研究成果不断增多。[10]大多数研究者着眼于对党政、宪政、县政或村政等方面的微观述事，就国民政府的行政体制论述而言，虽从法理的角度有所涉及，对国民政府最高行政机关行政院的组织、制度等方面的研究成果却很少见到。在此，笔者根据搜集到的资料，对国民政府行政院的研究现状予以回顾和总结，分析此研究领域的趋势及存在的不足。总的说来，关于行政院的研究分为两个大的时间段：一是民国时期的研究（1928～1949年），二是中华人民共和国建立后的研究（1949年至今）。
（一）民国时期关于行政院的研究
国民政府五院制度确立以后，与国民政府行政院有关的文献、官书、年鉴、大事记等资料不断面世，主要有《国民政府公报》、《行政院公报》、《内政部公报》、《外交部公报》、《内政消息》、《中央党务月刊》、《中央政治会议政治总报告》、《政治会议工作报告》、《行政院工作报告》、《教育部公报》、《国民政府年鉴》、《中国国民党领导下之政治成绩统计》等。此外，中国国民党中央执行委员会宣传部、国民政府主计处、行政院秘书处等机构陆续出版了一些要人的谈话、书信、演说、文集、训词以及各省市的行政报告及统计资料等。这些出版物为从事政治研究提供了良好的原始材料，也是今天研究民国政治制度史乃至行政院最重要的资料来源。
1.研究成果概述
从具体的研究成果观之，对于民国时期行政院的研究主要集中于中央政治制度的阐述及演变，其次是对行政制度与行政理论的一些探讨。主要表现在以下两个方面。
（1）对国民政府政治制度总的论述。国民政府的政治制度在西方三权分立的基础上，试图融入中国古代传统的考试与监察两种制度，以五权宪法为基础，以权能分立为原则，其本质是一种传统性与现代性交错的制度。该制度甫一建立，即引起了诸多从事政治学教学与理论研究者的广泛关注。较有代表性的著作有钱端升、萨师炯合著的《民国政制史》（长沙商务印书馆，1938），该书对国民政府的政治制度作出了较为详尽的学理探究。林家瑞著的《中国政治制度论》（长沙商务印书馆，1940）认为国民政府的组织大体属于责任内阁制。陈之迈著的《中国政府》（共三册）（重庆商务印书馆，1944年6月至1947年12月）共分为总纲、中国国民党的组织、国民政府、五种治权的组织和运用、地方制度等五篇。董霖著的《中国政府》（共两册）是一套良好的制度资料集。陶希圣、桑毓英编的《中国政府》讲述了国民政府中央及地方政府的沿革与历代特点。张云伏在《中国战时政治》（成都统一出版社，1938）指出战时政府的主要任务是集中权力，统制经济。此外还有《建国指导原理及政治体系》（李尚友著，长春东北时报社，1946）、《中国政制建设的理论》（陈之迈著，艺文丛书编辑部，1939）、《中国现行政治制度》（沈乘龙编著，上海中正书局，1946）、《战时政治制度》（潘公展著，上海中正书局，1938）、《中央政制》（中华年鉴社，1948）、《中央及地方行政制度》（端木恺讲述，中央政治学校公务员训练部高等讲义）等著作，对国民政府的政治制度也有较为详尽的描述。对国民政府政制研究的文章亦较多，有论者认为国民政府中央政治制度具有四个特征：党治制度，五权制度与五院，尖塔式的三级制，内阁制式的中央行政制度。[11]
关于党政关系的著述有：黄均达著《论党政关系》（广西民团周刊社，1939），吴铁城著《党政制度及其关系》（重庆独立出版社，1944）。林桂圃的《训政时期中国国民党和国民政府的关系》是一篇较为典型的论述党政关系的文章，分别从政府权力的渊源、政纲政策的供给、政府的产生观察党与政府的关系。[12]此外，周开庆的《政论存稿》（重庆四川农报社，1933）、张佛泉的《民元以来我国在政制上的传统错误》与《宪法修正案中之中央体制》（分别载于《国闻周报》1933年11月6日10卷44期，1934年8月20日11卷33期）、江养正的《宪法草案中的政治制度》（《行政研究》第2卷第3期，1937年3月5日）、杨公达的《实现民主政治的途径》（《时代公论》创刊号，1932年4月1日）等文章也对国民政府的政治体制进行了一些评价。
（2）对国民政府行政院及行政问题的研究。民国时期从事政治研究的学者很少单独对行政院的制度或权力问题进行深入探讨。仇俊的《五院制度之比较研究》一文探讨了分权制度的缘起与原则，论及五院制度的理论、五院的组织及其相互关系、五院的职权、五院制度之运用及其特点等，他指出：“行政院总是在中央执行委员会控制下之内阁，故对中央执行委员会负责。”[13]朱佛公编著的《五权制度》（出版地不详，现代丛书社，1929）论及五权，可让读者加深对五院关系的理解。阮毅成的《行政与司法的关系》（《政问周刊》第46号，1936年11月11日）及陈之迈的《论我国行政与立法的关系》（《行政研究》第二卷第四期，1937年4月5日）两篇文章主要从五权的角度描述了行政权与其他四权的关系。也有一些文章探讨了行政院内部组织结构及具体部门的权力运行，如《行政院所属各部会人事概况》（姜书阁，《政治建设》第3卷第4期，1940年11月）、《中央与地方之行政组织》（张群，中央训练团讲演录，1939年6月）等。著作方面，有张厉生的《内政部专题研究》（第一辑）（内政部秘书处编，1947）、萧文哲的《行政督察专员制度研究》（独立出版社，1940）等。
关于对行政理论与行政革新问题的研究，张金鉴的《行政学之理论与实践》值得一提，该书分为六部分，即普通行政、行政组织、政府财政、物料管制、公务人员、行政研究等。[14]江康黎的《行政学原理》（上海民智书局，1933）、林叠的《行政学大纲》（华侨半月刊，1935）、甘乃光的《中国行政新论》（重庆商务印书馆，1943）都可视为典型的代表作。《行政三联制与行政权的运用》（孙证方著，重庆国民图书出版社，1941）、《行政效率研究》（萧文哲著，重庆商务印书馆，1942）、《中央行政制度概要》（朱文中著，出版地不详，1931）等著作影响亦很大。关于行政问题的研究，吕学海的《我国行政研究之过去与将来》（《行政评论》第一卷第三期，1940）对一些研究机构如行政效率促进会及各高校的一些研究机构作了介绍。张金鉴的《行政组织合理化之原则与方法》一文认为，“政府功能之高下，恒以行政组织之优劣为转移”，指出了行政组织研究的重要性。[15]张认为，关于行政的意义，解释不同政府行政之动向计有五点：由消极的行政到积极的行政；由被动的行政到自动的行政；由常人的行政到专家的行政；由浪费的行政到科学的行政；由治人的行政到治事的行政。[16]
关于行政组织运行及改革方面，著作主要有《调整中央行政机构之初步研究报告书》（鲁学瀛著，油印本）、《行政积压迟缓之原因及其补救方法》（张天福著，出版地不详，1935）等；文章主要有甘乃光的《施政程序导论》（《行政效率》第9号，1934年11月1日）、《行政效率研究会之旨趣》（《行政效率》第1号，1934年7月1日）、《行政组织导论》（《行政效率》第12号，1934年12月16日）等。此外，冯震的《中央政治制度改革问题》（《时代公论》第38号，1932年12月16日）、杨公达的《中国所需要的政治家》（《时代公论》第31号，1932年10月28日）、蒋廷黻的《我的行政经验和感想》（《行政研究》创刊号，1936年10月5日）等文章对国民政府的行政原理及行政制度提出了一些看法。
2.几个争议较大的问题
纵观民国时期的行政院研究，主要是对国民政府政治体制做出了一些宣讲式论述，对行政院做出了一些法理性阐述，有些问题争议较大。
（1）国民政府与五院关系的定位争议。这是全面理解国民政府行政院的制度与地位的基础。朱文中指出，依照《国民政府组织法》（1928年10月3日），“国民政府便是五院，并不是在国民政府之下设立五院，也不是在五院之上再设一个国民政府”。“按照五权分立的制度，本来五院就是政府，政府就是五院”。[17]另一种观点认为，“五院制度在训政时期构成了三级的形式，最高是国民政府，国府之下设立五院，五院之下设立部会”。[18]由此可以观之，五院与国民政府的关系始终存在着层级与隶属关系的模糊，必然要求在此后的研究中予以澄清。
（2）国民政府行政院的定性。张金鉴认为，1931年修订的《国民政府组织法》，“使我国今日行政组织成为英国的内阁制，而不是美国的总统制”。[19]朱佛公认为行政院的性质问题，“决不是变相的内阁和国务院”。朱在书中引用了谭延闿在行政院举行的第一次纪念周上的谈话，“行政院既非责任内阁，亦非国务院”。[20]朱文中认为，按照《国民政府组织法》，行政院的性质并不是总统，亦不是内阁，但又好像是内阁，他的性质与界限不能很显著的分明。[21]杨公达认为，行政院受中政会支配，一切大权，均取决于中政会，大部分责任，由中政会负之，行政院又焉能称为责任内阁呢？[22]行政院究竟是内阁制还是总统制抑或两者都不是，关系到对行政院的性质与权力运行的理解。中华年鉴社印行的《中央政制》一书指出，行政院的职权存在一个变化的过程：“民国17年10月，为国民政府一部分”；“民国19年间，实际政治中心由国民政府主席转移到行政院”；“民国20年12月改制，而为一实际政治责任之机关”；“民国32年9月改制，行政院仍居最重要之地位”；“民国36年4月，行政院之地位，乃与民主国家之内阁相等”。[23]多种争议的存在，表明了学者对行政院定性的不同理解，同时反映了行政院存在着权力漂移的现实。
以上是民国时期有关行政院的大致研究概况，相关研究成果为今天的行政院研究提供了较好的基础和借鉴。然研究局限亦相当明显，大多数研究成果主要根据《国民政府组织法》及《行政院组织法》等法规对国民政府的制度予以论述，对国民政府的制度设计褒扬较多；带有明显的静态色彩；在研究中笼统以国民政府概括之，而鲜以行政院作为研究对象；对制度主体尤其是个人与制度变迁的关系、制度变迁与政治环境的关系鲜有论述。
（二）1949年后关于行政院的研究
1.研究成果概述
近年来，尽管历史资料开放了不少，研究成果不断增加，但对于行政院的研究尚未形成专题性的成果。
（1）关于民国政治制度总论。
在民国史研究中，制度研究一直为研究者所关注。目前大陆出版物关于政治制度通论的代表作主要有：杨鸿年和欧阳鑫的《中国政制史》（安徽教育出版社，1988）、邵德门的《中国政治制度史》（吉林人民出版社，1988）、唐进和郑川水的《中国国家机构史》（辽宁人民出版社，1993）、王永祥的《戊戌以来的中国政治制度（1898-1988）》（南开大学出版社，1991）、储考山的《中国政治制度史》（三联书店，1993）、韦庆远的《中国政治制度史》（中国人民大学出版社，2005）、张创新的《中国政治制度史》（清华大学出版社，2005）等。这些著作对国民政府的五院制度作了一些简单介绍，但有关行政院的叙述性文字并不多。
有关专题性的制度史代表作主要有：袁继成的《中华民国政治制度史》（湖北人民出版社，1991）、徐矛的《中华民国政治制度史》（上海人民出版社，1992）、林炯如的《中华民国政治制度史》（华东师范大学出版社，1995）、孔庆泰的《国民党政府政治制度史》（安徽教育出版社，1998）、张皓的《中国现代政治制度史》（北京师范大学出版社，2004）等。这些著作描述了中华民国政治制度的沿革、五院制度的确立及国民政府组织法的修正等方面。尤其是孔庆泰的《国民党政府政治制度史》，通过大量原始档案全面叙述了国民党政府的政治制度，其篇幅之大超越了其他专题性制度史著作。代表性的词典主要有：刘国铭主编的《中华民国国民政府军政职官人物志》（春秋出版社，1989）、刘国新主编的《中国政治制度辞典》（中国社会科学出版社，1990）、陈旭麓主编的《中华民国史词典》（上海人民出版社，1991）、陈兴唐主编的《中国国民党大事典》（中国华侨出版社，1993）、刘寿林和万仁元等编的《民国职官表》（中华书局，1995）、孔庆泰编的《国民党政府政治制度史词典》（安徽教育出版社，2000）等。这些词典对民国史及政治制度的一些术语做了注解，方便了研究者。
港台方面关于民国政治制度通论性著作主要有：陈之迈的《政治学》（中正书局，1970）；萨孟武的《政治学》（三民书局，1986）；秦孝仪的《中华民国政治发展史》（共四册）（近代中国出版社，1985）；马起华的《政治制度》（商务印书馆，1978）；雷飞龙主编的《中华民国七十年来的政治》（中华民国图书出版事业协会，1981）；彭怀恩的《中华民国政治体系的分析》（台北时报文化出版事业公司，1985）；陈恒明的《中华民国政治符号之研究》（台湾商务印书馆，1979）；马起华的《抗战时期的政治建设》（近代中国出版社，1986）；沈建中的《中国国民党党政关系之研究》（商鼎文化出版社，1996）；王正华撰写的《南京时期国民政府的中央政制》（台湾政治大学博士论文，1997）；黄炎东撰写的《中国国民党与政党政治之研究》（中国文化大学博士论文，1984）；等等。
国外对国民政府政治制度或政府问题亦有一些研究成果。著作如David P. Barrett，lary，Shyu：China in the Anti-Japanese War，1937-1945：Politics，Culture and Society，New York：Peter Lang，2001（1937～1945年抗日战争时期的中国：政治、文化和社会）；Jarman，R. L.（ed.）：China：Political Reports，1911-1960，Archive Editions Ltd.，11 Vols. 2001（中国：政治报告，1911～1960）；Kirby，William C.：State and Economy in Republican China：A Handbook for Scholars，Harvard University Asia Center，Harvard University Press，2001（民国政治和经济研究手册）；John King Fairbank：China，A New History，Harvard University press，1994（中国新史）；等等。论文如Nedostup，Rebecca and HongMing，Liang：“‘Begging the Sages of the Party State’：Citizenship and Government in Transition in Nationalist China，1927-1937”，International Review of Social History，Vol. 46（Supplement）（“求诸党国贤人”：转变时期国民党中国的公民与政府，1927 ～1937）；Hans：War and Nationalism in China（《中国的战争与国民革命》）；Arthur N. Young：China’s Nation-building Effort（《中国建国的努力》）；Jonathan Fenby，Chiang Kai-shek，China’s Generalissimo and the Nation He Lost（《蒋介石：中国的大元帅和他失掉的中国》）；Julia Strauss，Strong Institutions in Weak Polities：State Building in Republican China，1927-1940（《微弱政治中的坚强组织：中华民国的建立，1927-1940》）；Frederic Wakeman，Richard Louis Edmonds：Reappraising Republican China （2000）（《重新评估中华民国》）；Jay Taylor：The Generalissimo：Chiang Kai-shek and the Struggle for Modern China（《大元帅：蒋介石和现代中国的抗争》，2009）；等等。译著如小科布尔（Parks M.Coble）著、蔡静仪译的《江浙财阀与国民政府（1927-1937）》（南开大学出版社，1987）；易劳逸（Lloyd E.Eastman）著，陈谦平、陈红民等译的《1927—1937年国民党统治下的中国流产的革命》（中国青年出版社，1992）；费正清（John K.Fairbank）等编的《剑桥中华民国史（1912-1949）》（上下卷）（中国社会科学出版社，1993）；家近亮子著、王士花译的《蒋介石与南京国民政府》（社会科学文献出版社，2005）；深町英夫的《近代广东的政党、社会、国家——中国国民党及其党国体制的构成》（社会科学文献出版社，2003）。
（2）关于行政院的制度设计与制度变迁。
其一，关于孙中山的制度设计与国民政府训政体制的研究。训政思想是孙中山关于中国革命与建设的重要指导原则。学术界比较关注孙中山的制度设想与国民党的训政体制。王兆刚的《国民政府训政体制研究》认为，训政体制包括的范围不单是党政关系问题，主要是以党治国、五院制、地方自治等方面。该体制是权力结构的集权化和权威结构的人格化，带有鲜明的专制和人治色彩，同时也分析了训政体制的内涵、特征及与孙中山训政构想的关系。这种体制的主要特征是传统与现代混杂，中央与地方脱节，政府能力低下，武力至上等。[24]关于党政体制的研究在民国史研究领域为许多研究者所重视，田湘波的《中国国民党党政体制剖析（1927-1937）》全面探讨了国民党的党政体制。[25]在台湾，蒋永敬先生认为，国民党的训政体制主要表现为党政关系。[26]刘世锵的《中山先生万能政府之研究》（中正书局，1988），以系统论的视角研究了孙中山的五权理论与实践。有关国民党党政关系和党治的专著和论文纷纷涌现。如赵子琳的《训政理论与政治社会化之研究》（1988）、姚诚的《训政时期政治体系之研究》（博士论文，1990）、曾淑媛的《中国国民党中央党政关系之研究》（硕士论文，1994）、王正华的《南京时期国民政府的中央政制》（1927～1937）（博士论文，1997），等等。以上论著是近年来研究国民党政府政治体制的较好作品。
在训政体制下，行政院是国民政府的最高行政机构。按照《国民政府组织法》，国民政府的权力源于国民党中央所赋予，组织法的变更亦为国民政府机构权力变化的表现，国民政府行使治权时要向国民党中央负责。国民政府的人事变动，均由国民党中央选任罢免。有论者较早关注到了《国民政府组织法》条文的修改及变化的现象。[27]也有论者对这一现象进一步提出了变更的原因，张皓的《1928-1937年国民政府组织法述论》一文认为，1928年组织法的出台，“蒋介石企图利用地位相等的高位笼络各派到南京做官，以便左右；另一方面，各派也想抢到座位，以巩固自己的势力，此双重情况导致1928年10月3日政府组织法的出笼”。“有功的人物至多，唯有庞大的五院政府才能容纳他们”。由于统治集团内部争权夺利的结果，使得组织法变成一个不断政治翻新的装饰品。[28]日本研究者家近亮子所著的《蒋介石与南京国民政府》一书中提出，“之所以实行训政的同时设立五院，是为了避免权力集中于国民政府主席，而由五院院长实行权力均衡制约制”。[29]组织法的变更体现的是国民党及政府内部权力斗争的产物。《行政院组织法》是基于《国民政府组织法》的，每次《国民政府组织法》的变更势必导致《行政院组织法》的修改。《行政院组织法》的修改体现在行政院会议的名称变化，即行政院会议或国务会议、行政院权限大小的调整、行政院所属部门隶属的更改等等。当《国民政府组织法》修改不再频繁或日趋完善之时，意味着行政院的制度规范已经逐步成熟。
其二，关于行政院的制度概述。大多论述认为，行政院在国家政治生活中的地位，与国民政府主席的地位呈此消彼长之势。孔庆泰在《国民党政府政治制度史》一书中，注意到了行政院地位的两次变化，他指出“蒋介石任国民政府主席时行主席独裁制，任军事委员会委员长时行委员长独裁制”。[30]该著作并未解释地位变化的原因。较为全面地对行政院予以论述的研究成果有刘冀瑗的硕士论文《国民政府行政院述论》，该文从理论来源、实践基础和法律依据三个方面阐述了行政院产生的历史渊源，分为抗战前、抗战时期和行宪时期，从这三个阶段叙述了行政院的组织、职权与演变过程，并分析了行政院的实践运行及其效果，总结了行政院的特点、历史作用和历史局限性。[31]该文虽对行政院的研究做了一些探讨，但从动态的角度观察明显不足，且其观点尚有进一步探究的必要。傅荣校以《南京国民政府前期（1928-1937）行政机制与行政能力研究》为题的博士论文，借助政治学与行政学的理论对国民政府的施政予以研究，全面探讨了国民政府的行政能力。[32]以篇幅观之，该文对行政院本身着笔并不多，洋洋洒洒于国民党、国民政府，从古代到现代、从中央到地方、从党政体制到乡村保甲等等，且将所有施政笼统以国民政府而言之。
关于行政院在五院中的地位，徐矛初步探讨过行政院与立法院的关系。国民政府行政制度采取行政与立法交叉负责的办法。即凡行政法律、外交条约、国家预算及全国大赦等重大行政事项，经行政院会议决议后，须经立法院全体会议同意始得执行。另一方面，在立法院举行全体会议时，行政院各部部长、各委员会委员长势必要得列席会议并有发言权。[33]与此同时，台湾有一些学者对此作过政治学理的介绍。马起华所著的《政治制度》一书，对国民政府的五院制度、行政院的组成、行政权的特征和内容及行政院院会作了一些探讨。[34]彭怀恩所著的《中华民国政治体系的分析》一书，在研究政治体制部分谈到行政院及行政权时，置考试院于行政系统内论述，主要依据为：行政院在行政系统中扮演主要运作的轴心。除了人事行政由考试院担任外，绝大多数运作为行政院担任。[35]这些论述表明，行政院与其他四院之间存在着一种错综复杂的关系。
其三，关于制度变迁的因素。民国政制的变化相当频繁，《国民政府组织法》及《行政院组织法》的不断修正即为明证。政治制度的演变受到了来自国民政府内外的政治环境压力，也与制度主体对制度改革的内部动力有关。
关于国民政府行政院的制度环境。制度环境是指内部环境与外部环境。行政院所面临的外部环境主要是日本入侵与全球范围的经济大萧条，同时也有其有利的政治环境，那就是国民政府通过外交努力，逐步得到了英美等国家的承认与支持。就内部环境而言，行政院是在一个没能真正完全统一的政治环境中成立的，组织机构与人事关系体现了政治妥协的一些要素。行政院的制度设计与运行困境主要囿于党、政、军关系的处理、党内派系、浓厚的地方政治意识、国内多种武装力量或反政府力量对既定政权的威胁等。关于这些问题，研究者关注国民党内的派系斗争相对较多。尽管这种研究的主旨并不和行政院直接挂钩，但党内的派系问题无疑会体现于行政院内部，其中包括政府人事构成、施政理念与效率等等。有关派系斗争的论著有郭绪印所著的《国民党派系斗争史》（上海人民出版社，1992）、全国政协文史资料委员会编的《机诈权变：蒋介石与各派系军阀争斗内幕》（中国文史出版社，2001）、张皓著的《派系斗争与国民政府运转关系研究》（商务印书馆，2006）等。在对派系研究中，宁粤之争是一个热门话题，它影响着五院尤其是行政院与立法院的关系，长期制约着国民政府的政治体制，体现了国民政府的内部分野及中央与地方的关系。以蒋、胡约法之争所导致的宁粤纷争为研究对象，论著较多的作者有杨天石、陈红民、金以林等。此外，还有张慧莹撰写的《党权和军权之间：胡汉民与蒋中正关系的讨论》（台湾师范大学硕士论文，2002）、赖志伟撰写的《书生从政：朱家骅在国民政府的政治活动（1927-1949）》（台湾大学硕士论文，2004）等。权力博弈已经达到了此种地步，中央政府在施政上所遇到的困境可想而知。
关于国民政府行政院制度变迁的动力。为应对危局，国民政府领导阶层个人或集团具有制度革新的主观意识，它与政制改革的外因是相互促进的。为满足抗战准备的需要，国民政府权威人物尤其是蒋介石任行政院长时，为树立行政新形象，在行政领域尽可能吸纳专家，加快国家政治、经济、军事等全方位的建设步伐，20世纪30年代中期出现了专家政治的潮流，并在国民党五全大会的人事构成中得到了体现。邓丽兰的《域外观念与本土政制的变迁：20世纪二三十年代中国知识界的政制设计与参政》探讨了知识界对政治制度的一种观念变化。该文认为，专家政治虽然是一种域外观念，但民国政制的变迁是显而易见的。“20世纪30年代知识界的制度大讨论，正是对于南京政府执政以来的政治理论与实践的反思”，“强有力的政府成了各派的共识”。该文认为，这种制度变迁的主要动因来自于外部，“从知识界的政制讨论和南京政府改革的互动来看，除国民党中政会的改组部分吸收了知识界的意见，行政院改组模仿了西方‘专家内阁’的做法外，国民党人在政治改革中仍然走的是‘人事’而不是‘制度’的路子”。[36]专家涉足政治无疑会给政治制度及施政理念带来影响。专家政治论亦称专家治国论，或技术统治论，是20世纪二三十年代盛行一时的政治思潮，以《新月》、《独立评论》为背景的知识分子所主张的政治思潮，在南京政府中影响很深。知识分子与政治之间的关系长期以来被作为研究热点而经久不衰。孙宏云的《陈之迈与抗战前的“民主与独裁”论战》一文，探讨了知识分子对政治的关注和影响，以抗战前的民主与独裁的争论为题材，选取陈之迈为个案，探讨了陈之迈对政制的改革原则及思想。[37]知识分子参政议政的热潮与对制度改革的争论，成为国民政府行政院在制度革新中的舆论支持。
（3）关于国民政府行政院所属部会机构的研究。
行政院所属部会繁多，机构不断调整，欲对所属部门从制度层面进行静态描绘相当困难，从动态论述更觉艰难。有论者选取了国民政府某个或某几个机构进行了探讨，以管窥国民政府的机构运行情况，如张皓的《1928-1937年国民党政府若干主要机构运作研究》（北京师范大学博士论文，1997）。也有论者选择行政院所属的某一个部门进行研究，以论述国民政府的行政制度，如广少奎的《南京国民政府教育部及其行政制度研究》（华中师范大学博士论文，2005）、卢秀华的《行政院善后救济总署鲁青分署之组织与运作》（台湾中央大学硕士论文，1997）等。较全面对行政院所属部会的介绍见之于《民国档案》所载几篇文章，介绍国民政府行政院军政部、司法行政部、铁道部及与行政院有密切关系的军事委员会、全国经济委员会等几个主要部门。[38]这些论述行政院所属部会的个案，为行政院整体的组织结构与运行研究奠定了基石。
3.几个问题的探讨
（1）以上与行政院相关的研究成果，对国民党训政体制的研究相对集中，如何评价却存在着明显的分歧。有论者认为，孙中山对训政时期中国民主政治建设进行了理论探索和框架性的设想。五院制政府的形式，既可防止西方式的议院专制，保证政府有能，又避免了个人集权专制的危险。五院制政府在由训政到宪政的过渡时期试行，为宪政时期成立完善的五权宪法式政府做准备。其中所体现的一些基本精神和原则是积极的、可贵的，但也有不足之处。[39]有论者认为，国民党以党治国的训政体制，虽然是国民党政权运作的一个思想基础，但基本上背离了孙中山的设想。国民党关于以党训政的理论与实践，以及它们所宣称的建国程序，只是对孙中山“三序方略”（即军政、训政、宪政三时期的阶段划分）的一种附会，一种貌合神离。即使蒋介石不遗余力通过的训政时期约法，与南京临时政府所通过的临时约法相比较，也与孙中山理想相背离。[40]五院制度是否背离孙中山的制度设计，国民政府建立后大陆的研究者更多考虑制度的设计与实施的背离，而台湾研究者较多注意到制度的承接与革新。如何对制度设计及实践进行更为客观的定位，有待进一步探讨。研究者论及《国民政府组织法》的修改时，更多侧重于组织法的修改为个人或政治集团利益服务的分析，较少关注制度修改亦为制度完善的表现。实际上，在对行政院所属部门设置方面，研究者更应关注到部会设置背后的制度革新。
（2）有关行政院的权力体制，行政院究竟受到了来自体制内外多大的影响与制约。譬如对蒋介石所主持的军事委员会与行政院之间的关系进行系统解读，不但可以探讨军权对行政权的影响，也是衡量行政院制度变迁的一个重要指针。关于行政院在国民政府中的地位、行政院的权力体制研究极为少见，或只简单归其为权力斗争。
（3）关于行政院的权力完整与权力扩张问题。行政院制度上的权力规定和实际权力究竟有何偏差，学术界有一些不同看法。有论者认为，南京国民政府虽依《训政纲领》有五院之设置，实际权力中心所在却含混不清，有随人而异之情形。军事委员会的设立，破坏了行政院完整的行政权。[41]张皓认为行政院的权力存有扩张，行政院侵占了中政会的职权。在1936年的一年里，行政院会议从1月7日的第294次会议开到12月29日的第344次会议，共50次，每周一次，中政会会议从1月8日的第4次开到12月30日的第32次，共28次。可见这一段时间的行政院会议所决定的政策很少提交中政会讨论批准。[42]行政院的权力主要源于国民党中央党部所赋予，党部的权力大小对行政院是一种制约。王奇生全面探讨了国民党党组织的活动，指出了国民党清党后，国民党地方党部托党无人，“上层有党，下层无党；城市有党，乡村无党；沿海有党，内地无党”的格局。国民党党争使有史以来地方政治控制由单轨制向双轨制转变，党治在地方层级几乎处于一种虚拟状态。[43]党部情形如此，党对政府的指挥与监督可想而知。行政权力的扩大，是国家不稳定状态下极易滋生的副产品。就行政院而言，并非每个阶段均拥有很大权力，诸多时候，行政院的权力受制于军事委员会或军事行为。陈公博就认为，在汪精卫任行政院长时，“行政院简直就是委员长的秘书处，不，秘书处也够不上，是秘书处中一个寻常的文书股罢”。[44]故此，简单肯定国民政府行政院的权力如何大或如何小，是缺少科学与动态观察原则的。
（4）关于人与制度的互动。在研究国民政府政治制度变化时，诸多论者认为，南京国民政府的制度是为蒋介石个人而设置的，行政院的权力随蒋个人权力的变化而变迁，其原因归结为蒋的军事独裁。为了应付战争，国家需要具备一个高效的军事指挥系统，党政军集于一身的权力模式在内忧外患的政治环境中不失为一种应付危机的手段。事实上，“九一八”事变后的几年时间内，知识界在民主与独裁的争论中，赞成专制者竟占据了上风。意味着研究者在探讨制度建构与变迁时，需要脱离传统语境，应当基于最新的史料而重新考量，客观分析制度变迁的诸多因素。论及制度的现代化与变迁，研究者大多局限于“外部冲击——内部反应”模式，极少注意其变迁的内部动力；忽视行政主体对制度完善的主动考虑，尤其是担任行政院长的个人在制度变迁中扮演的积极角色。
（5）关于行政院的施政。行政院的施政是在不稳定的政治环境中进行的。大多论者关注国民政府行政院的经济及财政方面的积极态度，以及行政院在增进效率方面所作出的努力。[45]汪朝光从国民党政府对电影检查和新闻出版等舆论控制方面探讨国民党及政府的施政。[46]也有关于国民政府行政院内政部对内政的一些具体政策实施的研究成果，如通过对保甲制度的研究，探讨了国家权力对乡村的渗透。[47]国民政府加强了破除政策运行的地方阻力，如对地方同业公会的处置，使之如何纳入现代流通市场之中。[48]为了移风易俗，行政院在社会习俗方面的变革也采取了一些措施。[49]可以得知，大多数论者把国民政府作为一个整体来探讨，以行政院为施政中心考察的文章极少。此现象一方面反映了国民政府与行政院的概念模糊，另一方面是行政院的制度运行程序与路径问题并未引起高度重视。
（6）关于国民政府推进现代化的看法。国民政府在推进现代化方面到底有多大成就，存在不同的声音。台湾学者认为训政时期的政治建设极大地促进了现代化。[50]大陆研究者普遍认为国民政府在推进现代化的效果极为有限。有论者从政府能力上分析了国家现代化努力的失败（南京十年）。[51]值得注意的是，张海鹏先生在《民国史研究的现状和几个问题的讨论》中认为，“民国历史上的五次转折，完成了旧中国到新中国的转变，也完成了从革命的中国到建设的中国的转变”。[52]茅家琦先生认为，中华民国虽然终止了君主制度，但没有实现民主政治，长达38年的历史是一个过渡时期，专制政治使中华民国错过了三次推进社会近代化的机遇。[53]两位先生都认为中华民国是一个过渡时期，张先生更多的是考虑观念或文化的变迁，茅先生则从政治现代化的进程进行了思考，意味着国民政府试图推进政治现代化，同时还远未达到现代化的目标，没有实现政治现代化的终极目标即民主政治。