第一章 低碳城市建设的背景与时代意义
应对气候变化既是中国参与全球气候治理的要求，是中国积极承担国际责任的表现，也是中国国内自身发展的要求，是生态文明建设的重要举措。党的十九大报告提出，中国应积极引导应对气候变化国际合作，成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者和引领者。[1]对于日益走近世界舞台中央的中国来说，其低碳城市试点建设的成功经验，可为世界广大发展中国家提供可以借鉴的中国智慧和中国方案。
一 城市主体落实《巴黎协定》的作用上升
举世瞩目的《巴黎协定》于2016年11月4日正式生效。《巴黎协定》的目标是将全球平均气温较工业化前水平升高的幅度控制在2℃之内，并承诺“尽一切努力”不超过1.5℃。《巴黎协定》具有重要的意义，一是从排放总量上进行了科学的设定，二是将各国减排的时间点也做了明确的规定，更加强化了自下而上的自主贡献机制，从减排的主体和工作实施成效上讲，是一个实践性很强的方案。
与全球气候治理模式向多元化转变趋势相适应，次国家和非国家行为体在国际气候行动中开始扮演越来越重要的角色。《巴黎协定》强调了多元利益相关方的参与，包括企业、地方政府等实际参与应对气候变化的主体。随着全球气候治理的推进，多元化的参与主体将发挥越来越重要的作用。以城市为代表的一些重要的次国家行为体，在全球气候治理体系中的角色逐渐活跃，地位也逐渐上升。城市是全球经济体系中生产、技术与能源消费的中心，不断壮大的全球性城市网络和城市联盟极大地提高了城市间相互学习交流的效率，成为一种新兴的全球气候治理模式。[2][3]
在2009年联合国哥本哈根气候变化大会之前，国际气候谈判和履约的主体都是主权国家。然而主权国家在哥本哈根气候大会上并未达成具有法律约束力的全球减排协议。城市气候网络作为一种新的形式，在一些国际组织、城市、企业等非国家行为体的自发参与下，逐渐发展壮大。这些城市气候网络参与全球气候行动，并逐渐发展成区域性或全球性的城市气候网络。巴黎气候大会的召开，为城市展示自身气候行动提供了一个广阔平台，使城市参与气候变化行动达到了一个阶段性高峰，为全球应对气候变化提供了经验和信心。
第一，城市是经济活动中心，也是温室气体排放的重要主体。城市往往承担着一个国家的政治、经济、文化、社会等活动中心的职能，同时也是一个国家能源的主要消耗单位。OECD的研究报告显示，城市承担着一个国家75%的能源消耗和80%的温室气体排放。[4]当前全球城市化水平已经超过50%，预计到2050年，城市化水平将超过80%。[5]随着全球新兴经济体及其他发展中国家城市化的不断推进，未来城市的基础设施建设、工业活动、交通运输及居民生活都将消耗大量的能源，城市温室气体排放的增长潜力很大。
第二，城市是气候风险的高发地区，气候灾害导致的城市经济损失规模巨大。干旱、海平面上升、热浪、极端天气等气候灾害对城市的威胁逐步显现。气候变化导致的粮食减产、水资源紧缺、生态系统功能恶化、能源转型紧迫等问题，不仅增加了居民的生活成本，还降低了居民的生活质量。而城市作为人口和资本的聚集地，面临的经济损失最大。城市如何适应气候变化成为当前城市规划中的新议题，如何构建海绵城市，提高城市的韧性，降低气候灾害的风险也是当前全球气候治理正在关注的议题。
第三，城市是低碳城镇化的引领者和推动者，温室气体减排潜力巨大。当前以工业4.0为代表的第四次工业革命浪潮正在推动制造业的新一轮革命，为城市的产业转型、能源转型提供了新的机遇。而全球第六次创新浪潮所带来的新技术、新业态、新模式则为城市的规划理念、交通运输方式、废弃物管理方式、城市空间开发模式提供了新的可能，为城市的低碳转型提供了技术支撑。创新城镇化路径，打破发达国家经历的高碳城市化的“路径依赖”，成为新时期城市低碳发展的基本要求，必将产生明显的温室气体减排效果。
第四，全球气候治理正在从零和博弈转向合作共赢模式。城市气候网络关注和优化人的需求和期望，致力于建设环境宜居、经济繁荣、管理精细化、开放公平的城市，实现城市绿色低碳的愿景。[6]全球城市气候网络超越了传统意义上的垂直型全球多层治理，为全球气候治理提供了横向的网络治理结构和交流平台。[7]全球性城市网络可以通过加强城市间政策、技术、项目、资金等方面的合作，分享最佳政策与实践案例，使城市间的合作更加具体、自主和多元化，从而推动城市层面开展低碳行动，主动应对气候变化。
二 以顶层设计结合试点示范探索城市转型经验
2009年，中国开始逐渐从宏观顶层设计层面，加快推进应对气候变化的各项工作。为了应对全球气候变化和能源危机，加快转变发展方式，走出一条低碳、节能、绿色、高效的新型城镇化道路，国家发展改革委于2010年起开展了国家低碳省区和低碳城市试点工作，探索城市低碳发展的实践路径。自2010年至今，中国已设立三批低碳试点省区和城市，在低碳转型发展上先行先试，发展低碳经济，建立低碳社会，形成低碳生产方式和生活方式。低碳城市试点开创了顶层设计和试点示范相结合的治理模式，不仅成为检验气候变化政策的“试验田”，也为新型城镇化建设注入了新活力。
2009年11月25日国务院常务会议提出，到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放量[8]比2005年下降40%—45%，非化石能源占一次能源消费比重达到15%左右，成为国民经济和社会发展的约束性指标。[9]为了落实国家控制温室气体排放的行动目标，国家发展改革委于2010年7月19日发布《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》（发改气候〔2010〕1587号），把广东省、辽宁省、湖北省、陕西省、云南省和天津市、重庆市、深圳市、厦门市、杭州市、南昌市、贵阳市、保定市列为第一批低碳试点省区和城市，[10]从中央宏观政策制定和地方实践先行先试的角度，探索低碳城市建设的有益做法。根据《关于开展低碳省区和低碳城市试点工作的通知》的要求，试点城市应提出温控目标、编制低碳发展规划，创新体制机制、制定支撑低碳绿色发展的配套政策，加快技术创新、建立低碳产业体系，加强能力建设、建立温室气体排放数据统计和管理体系，普及低碳理念、倡导低碳生活方式和消费模式。[11]
“十二五”规划中明确要求大幅降低能源消耗强度和二氧化碳排放强度，有效控制温室气体排放。《国务院关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》（国发〔2011〕41号）指出，到2015年全国单位国内生产总值二氧化碳排放量比2010年下降17%的目标，[12]布局低碳试验试点，形成一批各具特色的低碳省区和城市。在党的十八大全面推进生态文明建设的部署下，2012年12月，国家发展改革委开展了第二批国家低碳省区和低碳城市试点工作。第二批试点省区和城市包括北京市、上海市、海南省、石家庄市、秦皇岛市、晋城市、呼伦贝尔市、吉林市、大兴安岭地区、苏州市、淮安市、镇江市、宁波市、温州市、池州市、南平市、景德镇市、赣州市、青岛市、济源市、武汉市、广州市、桂林市、广元市、遵义市、昆明市、延安市、金昌市和乌鲁木齐市。[13]与第一批试点省区和城市相比，本次试点工作增加了全面落实“五位一体”现代化建设的总体要求，强调要建立控制温室气体排放目标责任制，明确减排任务的分配和考核。
基于前两批低碳试点工作，2017年1月，国家发展改革委确定了第三批低碳试点的地区，包括45个城市（区、县），[14]试点城市突出了自身的碳排放峰值年和创新重点领域，目的在于鼓励更多的城市积极探索和总结低碳发展经验，梳理出可供推广的典型模式，以供其他非试点城市参考借鉴。第三批低碳试点在更大的范围内考虑了城市类型、产业布局、资源禀赋以及城市的能源结构和碳排放重点部门，旨在覆盖低碳城市建设的各个领域。
中国的低碳试点是中国气候战略的重要支柱，使中国应对气候变化的政策有了可以检验效果的“试验田”。通过设置碳排放的总量目标，自上而下逐级分解，将政策的设计和试点实践相结合，完成了减排目标，取得了低碳发展的阶段性成果。各低碳试点在落实发展理念、创新发展模式、建立长效机制等方面展开一系列先行探索，取得积极成效。例如，因地制宜提出碳排放峰值目标倒逼低碳发展路径、实行低碳数据基础管理、协同推动实施低碳发展规划、推动地方立法强化低碳发展的法律保障等，在各方面发挥了良好的示范作用。
第一，试点城市和地区引领全国城市开展低碳转型。总体来看，试点地区的碳强度年均下降幅度要高于全国平均碳强度下降幅度。低碳试点地区提出的碳强度下降目标更加严格，而且在碳排放峰值和路线图等领域也率先探索和努力，从而对产业结构转型升级、能源结构清洁化改造、技术创新和环境友好的绿色生产生活方式的形成产生了倒逼和推动作用。
第二，低碳试点加深了试点地区对低碳发展的认识，加强了能力建设。低碳试点领域涉及工业部门、交通部门、建筑部门、服务业部门和居民生活部门，试点地区结合自身经济发展特点，不断探索低碳发展的可行模式，为经济的转型和人民生活的改善提供了新的政策选择。低碳试点纠正了人们对于低碳发展会对地方经济发展产生负面影响的错误认识，通过低碳试点，居民的绿色低碳意识得到提升，政府层面也完善了低碳发展的体制机制，企业也建立了符合低碳发展的管理体系，社会层面的绿色低碳转型的观念得到强化，推动了低碳试点地区的经济发展向绿色低碳转型。低碳试点地区的行动表明，低碳建设不是限制经济发展的原因，低碳建设和经济发展可以协同推进，实现共赢。
第三，低碳试点积累了一系列的低碳发展经验。温室气体减排涉及产业结构转型、能源结构、消费模式、技术进步、治理体系和治理能力建设等多方面，需要统筹考虑，协同推进。2010年以来，随着低碳城市试点的推进，地方政府在碳排放权交易市场建设、碳排放统计核算及考核体系构建、低碳发展规划编制、低碳发展的财政激励机制构建、低碳工业园区构建、低碳交通运输体系构建、低碳管理机构设立、低碳产品认证等方面，做出了探索，为完善我国低碳发展的制度体系提供了经验借鉴。
低碳发展是一项艰巨的任务，需要全社会付出持之以恒的努力。各地在推进低碳发展的过程中，开拓创新，争做典范，取得了明显成效，积累了许多值得推广的经验，同时也暴露出制约低碳发展的问题和短板。从国家发展改革委对于前两批低碳试点省区和城市总结评估的情况来看，当前中国低碳城市试点尚处于探索阶段，仍存在许多不足。
一是有些试点城市对低碳的理解还有偏差，造成在实际建设过程中缺乏系统的战略规划，过于注重产业节能减排方面的要求，而对交通、建筑等基础设施没有统筹考虑，尤其是对低碳消费的治理力度不大。
二是现有低碳城市建设或只关注先进技术的研发和引进，或过分注重重大项目的影响力和形象工程，而缺乏项目成本效益的分析，尤其忽视本地适宜技术的运用。
三是低碳城市建设中还是较多地采用自上而下的模式，以行政命令式的手段措施为主，对市场化手段的应用不足，例如碳排放交易市场尚处于初步探索阶段，在政策工具的选择和组合上需要更加灵活。
四是在低碳城市建设保障方面，国外案例大多通过立法和引入专门标准等手段来实现，而国内城市的保障手段显得比较匮乏。尤其是城市能源和碳排放统计核算的基础较弱，低碳规划所需数据支撑不足，无法为低碳城市的规划和监测提供依据，使低碳发展目标的设定的科学性受到质疑。
五是试点城市低碳发展目标的先进性还需要加强，碳排放峰值目标的可达性有待进一步论证。各试点均提出了峰值目标，但实施路径不够清晰。不少试点城市在重大项目中尚有不少不符合低碳发展方向的高投资高能耗项目。
六是在体制机制创新方面，没有找到更好的切入点，发展改革部门与其他政府部门的政策合力还未形成，政府的重视、表率和引导力度不够，更缺乏政府、企业和社区之间的联动机制。
为此，低碳城市试点扩容的同时，更应注重城市治理质量的提高，着眼于减排目标的落实，将低碳发展的理念转化为各地区、各行业的切实行动，加大低碳工作力度，助力国家层面气候治理目标的完成。
三 为探索全球气候治理模式做出中国贡献
鉴于全球气候变化对世界经济社会发展形成了一种不可逾越的刚性约束，全球气候治理正在成为撬动当前国际秩序转型的支点和杠杆，正在推动国际秩序转型朝着特定的方向发展。全球气候治理的根本要义在于促使世界向低碳经济转型。中国已明确提出了二氧化碳排放到2030年前后力争提前达到峰值的国家自主贡献目标，受到国际社会高度关注和好评。实现该目标不仅是国际社会的关切，也是不断推进国内转型发展的需要。中国采取一系列的积极措施应对气候变化，是一个负责任的大国参与国际事务的表现，更是中国自身创建生态文明的内在要求，中国用自身的努力，对全球生态安全和可持续发展做出了贡献。
第一，中国低碳城市的建设，推动着中国经济发展向绿色低碳方向转型，体现出中国作为一个负责任大国的担当。在2009年的哥本哈根气候大会上，中国受到众多发达国家的“指责”。然而，自2010年以来，中国的低碳城市和低碳省区试点逐渐为中国探索出了一条适合自身国情的低碳转型模式，通过“顶层设计”加“试点示范”，推动着低碳发展理念在全国范围内落实。中国的单位GDP二氧化碳排放量呈现出持续下降的态势，中国的二氧化碳排放总量也在2013年达到了阶段性高峰，为中国参与全球气候治理赢得了声誉。2015年9月，在第一届中美气候智慧型/低碳城市峰会召开期间，中国参会省区和城市宣布了各自努力实现二氧化碳排放达到峰值的时间目标，并宣布成立中国达峰先锋城市联盟（Alliance of Peaking Pioneer Cities of China，APPC）。2016年，中国分别在北京市和武汉市承办了中美气候智慧型/低碳城市峰会和中欧低碳城市峰会，中国参会的低碳试点城市与欧美城市分享自身的低碳发展经验，展现出中国在低碳城市建设中的成就，提高了中国低碳试点城市的全球影响力。
第二，中国的低碳发展实践为全球经济向绿色低碳转型提供中国经验。中国作为最大的发展中国家，正逐渐走近全球气候治理体系的核心。面对全球气候变化危机，广大发展中国家普遍面临着减碳与发展之间的矛盾，而低碳城市建设则通过将碳排放指标和经济发展指标纳入城市发展总体规划，运用先进的低碳技术，在能源、交通、建筑、工业、居民生活等领域探索出了适合发展中国家的低碳城镇化路线。中国在低碳发展领域所取得的成绩，为广大发展中国家树立了一面旗帜，增强了发展中国家应对气候变化的信心，有助于世界各国从工业文明向生态文明整体转型。中国长期致力于引导应对气候变化国际合作，努力成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者和引领者。通过南南应对气候变化合作基金，引领发展中国家开展应对气候变化工作，让中国生态文明建设和绿色转型发展的红利惠及其他发展中国家，为全球气候安全和可持续发展做出积极贡献。
第三，中国的低碳发展引领全球气候治理模式转型，为构建人类命运共同体凝聚共识。《巴黎协定》的达成，标志着全球气候治理模式正在从国家行为体主导的“自上而下”模式向更加多元的“自下而上”模式转型，而城市则是全球气候治理的重要参与力量。就中国在推动全球气候治理进程中的角色而言，除了积极参与气候变化谈判，以大国外交和多边合作方式推动《巴黎协定》达成，中国还通过切实的国内行动来引领全球气候治理。在美国宣布退出《巴黎协定》的情况下，中国积极应对气候变化不利影响的立场没有改变，始终坚持《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）确立的公平原则、共同但有区别的责任原则和各自能力原则。中国的低碳城市建设逐渐成为中国与国际社会合作的一条纽带，通过国家主导的低碳城市国际合作，中国正在成为国际上先进的低碳理念和低碳技术转化应用的重要平台。在中欧领导人峰会、达沃斯论坛、联合国气候变化大会、G20峰会、“一带一路”峰会等重要的外交场合，应对气候变化都是关键议题，而中国的低碳城市试点工作，不断地向世界讲述中国的低碳发展经验和进步。通过国际交流，中国城市在应对气候变化、能源和绿色低碳发展等领域的国际合作越来越多。
四 推进新时代中国低碳城市建设
党的十九大报告提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。[15]提出把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，以及新“两步走”（2035年和2050年）的发展目标。新时代新阶段的一个重要标志，就是要从高速度的增长走向高质量的增长。
随着美国退出《巴黎协定》，国际社会对于中国引领未来全球应对气候变化进程充满期待。中国要作全球生态文明建设的引领者的战略定位，就是对国际社会期待的公开回应。虽然中国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，中国是世界最大发展中国家的国际地位也没有变，[16]但中国作为负责任的大国，提出的构建人类命运共同体的先进理念，为中国引领全球生态文明建设指明了方向。中国要以更加积极的姿态高举生态文明建设的旗帜，参与全球气候与环境治理，调整角色定位，由被动走向主动并参与引导构建人类命运共同体的进程，倡导责任共担、合作共赢和利益共享的国际气候治理新秩序。
中国已经实施了全方位、大力度、开创性的生态文明建设实践，把生态文明建设作为“十三五”规划的重要内容，落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，探索从工业文明向生态文明的转型。[17]从实践层面来看，2016年中国的碳强度相比2005年下降了42%，超额完成了到2020年下降40%—45%的目标。中国十多年来强有力的淘汰落后产能、提高能效、压煤限产的政策已经取得显著成绩，并付出了巨大的代价。相比2009年哥本哈根气候大会时关于“中国一星期新建一个煤电厂”的舆论，中国用实际行动刷新了发达国家对中国的刻板印象。国际舆论普遍认为，在很多方面，中国比发达国家做得要好。实际上，中国的低碳发展经验越来越多地为减排与发展博弈的难题提供了解决方案或思路。新时代，中国低碳城市实现高质量发展的内涵包括以下方面。
第一，城市资源利用的高效率。低碳城市的重要特征就是低碳排放，这就要求低碳城市建设要尽可能高效地利用能源。此外，当前我国城镇化面临着土地资源紧缺、环境污染和水资源短缺等难题，这就要求低碳城市建设要体现出对土地、空气、水、矿产资源等自然资源使用的节约和高效，从而实现更高质量的城镇化模式。当前我国的低碳城市试点分布范围广，一些西部、北部地区的低碳城市试点面临的资源约束要明显高于东部沿海城市，这就要求低碳城市建设须因地制宜，结合当地生态环境特点，探寻合适的低碳发展路径。
第二，城市经济运行的高质量。良好的经济环境是城市繁荣的必要条件。这就要求低碳城市建设必须确保经济系统的高效良性运转。因此，在低碳城市设计和建设过程中，要结合城市的总体特征，明确城市的功能定位，制定合适的经济发展战略，在确保碳排放考核达标的同时，还要确保经济平稳运行，居民安居乐业。新时代，中国多数城市正在进行经济发展方式的转型，需要推动供给侧结构性改革，释放经济发展活力。
第三，城市生活水平的高质量。低碳城市要确保居民生活的舒适感，而这就要求低碳城市建设要有良好的生态环境。因此，低碳城市在建设过程中，要将污染治理和生态修复作为基础工作，通过构建完善的生态环境制度，确保城市生态环境质量不断改善。“污染治理攻坚战”是新时代的“三大攻坚战”之一，中国一些低碳试点城市依然面临严峻的环境污染和生态破坏问题，这就要求低碳城市建设过程中，尽快解决好环境污染问题，加大生态修复力度，确保居民生活水平不断提高。
推动新时代低碳城市建设要做到以下几点。
一是重视低碳城市建设的整体规划，坚持问题导向、需求导向和目标导向，基于不同城市类型，明确发展目标和定位，探索适合的低碳发展模式；认真审视自身优势、城市发展面临的难题，寻求“低碳+”的解决方案。
二是加强能力建设，为科学规划提供支撑，做好城市的能源和碳排放统计、核算和管理体系建设，针对达峰目标做好达峰路径研究，明确目标的部门分解和考核体系。
三是实施配套政策，确保规划目标完成。完善低碳发展的政策体系，激励性财税政策、强制性法令法规、市场机制和公众参与相互配合，进行精准化管理。规划目标可量化，政府定期公开项目进展和目标完成情况，做到信息公开透明。
四是培养社会环保意识，将低碳理念融入生活。通过政策和公共宣传引导市民选择更低碳的生活方式。强烈的环保意识是城市文化的象征，生活方式与消费习惯应在城市发展规划中得到考量和体现。
五是创新发展理念，以制度建设保驾护航。坚持“绿水青山就是金山银山”和“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，深化生态文明体制改革，尽快把生态文明制度的“四梁八柱”建立起来，将生态文明建设纳入制度化和法治化的轨道。[18]
[1] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版。
[2] 庄贵阳、周伟铎：《非国家行为体参与和全球气候治理体系转型——城市与城市网络的角色》，《外交评论（外交学院学报）》2016年第3期。
[3] 李昕蕾、宋天阳：《跨国城市网络的实验主义治理研究——以欧洲跨国城市网络中的气候治理为例》，《欧洲研究》2014年第6期。
[4] OECD，“Cities and Climate Change：National Governments Enabling Local Action”，http://www.oecd.org /env /cc /Cities-and-climate-change-2014-Policy-Perspectives-Final-web.pdf，2017.
[5] UNEP，“Global Initiative for Resource Efficient Cities，2012”，http://www.unep.org/pdf/GI-REC_4paper.pdf，2017.
[6] 庄贵阳、周伟铎：《非国家行为体参与和全球气候治理体系转型——城市与城市网络的角色》，《外交评论（外交学院学报）》2016年第3期。
[7] 李昕蕾、宋天阳：《跨国城市网络的实验主义治理研究——以欧洲跨国城市网络中的气候治理为例》，《欧洲研究》2014年第6期。
[8] 行文中也称碳排放强度、碳强度、单位GDP二氧化碳排放量，本书不做统一。
[9] 中国新闻网：《国务院 2020年单位GDP二氧化碳排放比2005年降40%》，2014年9月19日，http://www.chinanews.com/gn/2014/09-19/6609315.shtml。
[10] 人民网：《发改委将在五省八市开展首批低碳试点》，2010年8月11日，http://finance.people.com.cn/GB/12403426.html。
[11] 庄贵阳、周伟铎：《中国低碳城市试点探索全球气候治理新模式》，《中国环境监察》2016年第8期。
[12] 国务院新闻办公室：《中国应对气候变化的政策与行动（2011）》白皮书，2011年11月22日，http://www.gov.cn/jrzg/2011-11/22/content_2000047.htm。
[13] 国家发展改革委：《我委印发关于开展第二批国家低碳省区和低碳城市试点工作的通知》，2012年12月5日，http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/201212/t20121205_517506.html。
[14] 国家发展改革委：《国家发展改革委关于开展第三批国家低碳城市试点工作的通知》，2017年1月24日，http://www.ndrc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201701/t20170124_836394.html。
[15] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版。
[16] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版。
[17] 求是网：《牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念》，2015年11月30日，http://www.qstheory.cn/dukan/qs/2015-11/30/c_1117268176.htm。
[18] 人民网：《习近平总书记关于狠抓落实重要论述摘录》，2016年8月8日，http://cpc.people.com.cn/n1/2016/0808/c64094-28618582.html。