第三节 财政职能

财政职能是指财政在社会经济生活中所具有的职责与功能。我国财政理论界对于财政职能的研究有着不同的思路，因而也有着不同的表述。根据社会主义市场经济的内在要求，财政是政府的一种经济行为，是履行和实现政府经济职能的手段，因而，财政职能主要表现为经济职能，即资源配置、收入分配、经济稳定与发展。

一、资源配置职能

（一）资源配置职能的含义

资源配置广义的理解是指社会总产品的组合，即社会总产品的配置方式和配置过程。配置的目标是效用最大化。狭义的理解是生产要素的组合，即将生产要素分配于不同的使用方面。本质上讲，资源配置是指资源的优化配置。随着人类活动范围的扩大和程度的深入，人们对资源的需求越来越大。而资源是有限的，在生产规模不断扩大和消费水平不断提高的同时，资源供给相对稀缺，因而优化资源配置成为社会发展的必然。概括地说，资源配置就是指运用有限的资源能形成最佳的资产结构、产业结构、技术结构和地区结构，达到优化资源配置的目的。资源配置问题是经济学的核心问题，我们可以从以下几个方面进行理解。

（1）资源配置效率。资源配置效率包括两个方面：一是资源的充分利用。资源是稀缺的，因此，我们必须对资源进行多种组合并选择最优组合，以获得最大可能的配置效率。资源能否充分利用，反映国家或地区的实际产出和福利水平是否处于较高水平。二是被充分利用的资源是否满足合理的使用结构，也即是否达到最优配置。资源配置越是最优，效率也就越高。

（2）资源的最优配置。西方经济学以“帕累托效率”来说明资源配置的最优状态。在市场经济体制下，市场在资源配置中起到决定性作用。在具备充分竞争条件下的市场，通过价格的自发调节，能够形成供给与需求的均衡，因而形成一种资源配置的最佳状态。但由于存在市场失灵，市场自发形成的配置不可能实现最优的效率状态，因而，需要政府的介入或干预。财政的配置职能是由政府介入或干预所产生的，主要以供给公共产品、供给直接和间接资金支持为手段，引导资源合理流动，弥补市场缺陷，最终实现社会资源的最优化配置。

（3）资源配置方式。在现代社会中，存在三种资源配置方式，即市场配置、政府财政配置和第三部门配置[4]。市场配置是资源配置的主要方式，它是通过价格和竞争实现效率配置的。当然，市场配置存在失效领域。政府财政配置主要针对市场失效领域且是必需的，采用政府干预的方式以弥补市场失效，并为市场配置创造一个公平的环境。介于市场和政府之间的还有一种第三部门配置，它是在市场和政府配置双双失效的情况下产生的，以弥补市场和政府配置不能覆盖的空白地带。鉴于我国第三部门发展规模有限，其在社会经济生活的作用不是很突出，故财政学界没有将其纳入重点研究视域，但第三部门配置资源的状况是存在的。

财政的资源配置职能是指财政通过参与财力分配来实现资源优化配置的职能。在发挥市场机制基础性配置资源的前提下，通过政府和财政的介入，确保社会资源配置的效率性，构成政府及财政活动的首要职能。

（二）资源配置职能的主要内容

1. 调节社会资源在不同地区之间的配置

一个国家各地区之间经济发展不平衡是客观存在的。其原因不仅在于历史的、地理的和自然条件方面的差异，而且还在于生产要素在市场机制作用下使得资源从经济落后地区向经济发达地区流动，从而扩大落后地区与发达地区的经济差距，经济差距的扩大又导致地区之间财政能力和公共服务水平的悬殊，这种状况不利于社会经济长期均衡发展和公共需要的适当满足。因此，财政必须对地区之间的资源配置进行适当的调节。

我国经济发展很不平衡。东、中、西部地区的基础设施、人力资源和投资环境存在较大的差异。为了缩小差距，尽快实现各地区经济实力的普遍提高，政府推出了一系列财政政策支持中、西部地区的发展。例如，西部大开发、振兴东北老工业基地以及中部崛起等。这些政策充分体现了财政在调节地区间的资源配置方面的功能和作用。

2. 调节社会资源在各行业、各部门之间的配置，形成合理的产业结构

社会资源在各行业各部门之间的配置状况如何，直接关系到产业结构是否合理及其合理化程度。一国的产业结构是反映其宏观经济运行质量高低的重要指标之一，而财政又是政府进行宏观调控的主要手段。

合理的产业结构不仅能够提高宏观经济效益，而且有利于提高微观经济效益和整体社会效益，促进国民经济健康发展。调整产业结构是通过两条途径得以实现的。

一是调整存量结构。即对现有企业的生产方向、资产结构进行调整。财政的调节效果在于，通过调整公共支出中的直接投资，如增加能源、交通和原材料等基础产业和基础设施方面的投资，减少加工部门的投资，并利用税收、财政补贴、投资政策引导企业的投资方向。而设置相应的税种、制定税收减免政策以及调节税率水平，以实现扶持或抑制某些产品、产业发展的目的。例如，通过对长、短线生产部门规定不同的税率，确定不同的折旧率，可以起到对不同部门投资的奖励作用，从而引导投资方向。

二是调整投资结构。增加投资，既可以改变产业结构，又可以形成新的产业结构。依据国民经济发展规划，以税收政策和补贴政策来引导社会资金流向优先发展的产业和部门中去，从而实现优化产业结构的目标。例如，我国“十一五”规划中实施的中部崛起战略，就是政府利用财政政策调整国家总体经济结构。

3. 调节社会资源在政府部门和非政府部门之间的配置

资源在政府部门和非政府部门之间的分配依据是，社会公共需要与非社会公共需要在社会总需要中所占的比例。这一比例随着经济的发展、政府财政职能及其活动范围的变化而变化，主要体现在财政收支占国民生产总值或国内生产总值的比例。提高这一比例，则政府配置资源的范围增大，反之，政府配置资源的范围缩小。财政配置资源范围过大，会对市场配置产生排挤效应，公共产品供给过剩，降低社会资源配置的总体效率；财政配置的范围不足，则难以有效地弥补市场资源配置的缺陷，无法供给足够的公共产品，同样会降低社会资源配置的总体效率。因此，社会资源在政府部门和非政府部门之间的最佳配置，既要满足社会对公共产品和服务的需要，又不妨碍市场在资源配置中的决定性地位。

（三）资源配置的机制与手段

1. 明确政府的职责范围，确立财政收支占国内生产总值的合理比重

在明确社会主义市场经济中政府经济职能的前提下，确定社会公共需要的基本范围，确定财政收支占国内生产总值（GDP）的合理比重，从而实现资源配置总体效率。20世纪90年代中期以前，由于没能正确认识政府与市场的职能边界，以致过多地将政府职责推向市场，导致预算内的财政收支占国内生产总值的比重、中央财政收入占全部财政收入的比重明显偏低，不能有效地供给教育、公共卫生、环境保护、社会保障、科技进步、农业发展等准公共产品，对市场的资金投入方面也缺乏引导作用，因而，致使财政在经济结构性调整方面软弱无力。1995年以后，我国财政收入占国内生产总值的比重逐年上升，且增长速度还比较快。当前，要防止财政收入占国内生产总值的比重过高，确保市场在资源配置中的决定性作用，同时，确立政府在资源配置中处于适度的地位。

2. 优化财政支出结构，提高资源配置的结构效率

我国国民经济和社会发展战略规划，明确规定了当前对资源配置的民生倾向要求：首先，财政应重点关注教育、社会保障、公共卫生和就业等经济社会发展的基本民生需求；其次，关注经济薄弱地区和困难群体的就业、再就业和社会保障制度体系的构建；再次，财政支出向科技创新和转变经济增长方式倾斜；最后，加大转移支付力度，促进区域协调发展，构建和谐社会。

3. 合理安排政府投资的规模和结构，保证国家重点建设

政府投资规模主要是指预算内投资在社会总投资中所占的比重，适度的规模能够确保政府投资对社会总投资的调节力度。而预算内投资结构和保证重点建设，对产业结构的形成和调整起着重要的作用，作为发展中国家的中国，对此应给予高度重视。我国曾因在公共基础设施上的投入不足而对经济增长形成了“瓶颈”制约。近年来，基础设施建设和基础产业的发展都有了明显改观，但经济结构不均衡问题仍然存在，因此，今后还必须从财力上保证具有战略性的国家重大建设工程，确保经济社会协调发展。

4. 优化财政税收政策

通过税收政策、政府投资、财政补贴和公债等手段，引导并促进民间投资，吸引高水平外资和强化对外贸易，提高经济增长率。

5. 提高财政资源配置本身的效率

进一步改革完善对公共支出项目的考核评价机制，提高公共支出效率。对于生产性的投资项目应主要运用成本—效益分析方法进行评估，而对于公用建筑和国防工程等公共性很强的项目，则主要采用最低成本法进行评估。我国近年来编制部门预算，实行政府采购制度、集中收付制度、“收支两条线”管理制度，以及加强税收征管等，都是提高财政资源配置效率的重大举措。

二、收入分配职能

所谓收入分配，通常是指在一定时期内创造的国民收入在价格、税收、政府支出等工具的作用下，在国家、企业和个人之间分割、形成流量的收入分配格局和存量的财产分配格局。财政的收入分配职能，是指财政运用多种方式参与国民收入的分配和调节，以期达到收入分配的经济公平和社会公平。换句话说，就是通过财政收支政策，对国民收入和社会财富进行再分配，使之符合社会普遍认可的公平或合理的标准，也就是建立不同于市场的合理分配模式。

财政参与国民收入分配的原因有以下几点。第一，一些稀缺的自然资源存在着垄断性，且不同地区的资源条件差异很大，由此形成了垄断性的级差收入。财政有必要对之进行干预，防止某些企业谋取垄断利润而损害公共利益，并提取一部分垄断利润以实现收入的相对公平。第二，市场机制为基础的分配通常表现为经济公平，但往往损害社会公平。市场分配机制强调收入分配应以各利益主体为社会供给的生产要素的数量和质量为依据。现实生活中人们的劳动能力、财产占有量等方面存在着客观上的差别，因而，市场分配的结果必然会形成收入差距，导致社会不公平。

收入分配的核心问题是实现公平分配，因而财政的收入分配职能所要研究的问题，主要是确定显示公平分配的标准和财政调节收入分配的特殊机制和手段。当前，各国普遍使用的公平收入分配的指标的是基尼系数。一般认为，基尼系数处于0.3～0.4被视为合理区间，基尼系数越小越趋于公平。2015年我国的基尼系数为0.462，是继2008年达到0.491之后的第7年下降，也是2003年以来的最低点（2016年中国基尼系数略有上升，为0.456，但未改变总体下降的趋势）。说明近年来政府在调节收入分配方面取得了良好的效果，但从绝对值来看，基尼系数仍然很高，缩小收入分配差距的任务仍很艰巨。

（一）收入分配职能的主要内容

1. 调节企业的利润水平

企业是市场主体之一，政府有责任为企业提供一个平等竞争的外部环境。企业竞争力与其利润水平有着直接的联系，而企业的利润水平又与其生产经营能力和税收负担密切相关。合理的税收政策在满足国家财力需要的同时，又实现对企业利润水平的调节。另外，企业的利润水平应当真实地反映其经营管理水平和主观努力程度，客观上要求在大致相同的条件下，使每一个企业获得大致相同的利润，而财政的职责之一是消除或减弱外界客观因素对企业利润水平的影响。

2. 调节居民个人的收入水平

在现行市场经济体制下，我国实行按劳分配与按要素分配相结合的分配制度，各阶层居民的收入分为劳动收入和非劳动收入，劳动收入包括工资、薪金、奖金、津贴等，非劳动收入包括财产收入、租金、利息、红利和企业留利等。我国依法保护法人和居民的一切合法收入和财产，鼓励居民储蓄和投资，允许个人资本等生产要素参与收入分配。而个人的禀赋和掌握的资产存在差异，必然形成劳动收入和非劳动收入差异，因而，需要财政对其进行调节，以实现社会公平。

（二）收入分配职能的手段和机制

1. 规范工资制度

规范工资制度指规范由国家预算拨款的政府机关公务员的工资制度和视同政府机关的事业单位职工的工资。凡应纳入工资范围的收入都应纳入工资总额，取消各种明补和暗补，提高工资的透明度；实现个人收入分配的货币化和商品化；适当提高工资水平，建立以工资收入为主、工资外收入为辅的收入分配制度。

2. 加强税收调节

税收是调节收入分配的主要手段：通过间接税调节各类商品的相对价格，从而调节各经济主体的要素分配；通过企业所得税调节企业的利润水平；通过个人所得税调节个人的劳动收入和非劳动收入，使其维持在一个合理的差距范围内；通过资源税调节由于资源条件和地理条件而形成的级差收入；通过遗产税、赠与税调节个人财产分布，等等。

3. 完善转移支付制度

转移支付是以政府为中介的资源转移与支付活动，包括政府对居民个人的转移支付、企业的转移支付和政府间的转移支付。政府对居民个人的转移支付包括社会保障支出、救济支出和生活困难补助支出等。通过这些支出，可以实现收入在全社会范围内的转移分配，从而使每一个社会成员得以维持基本的生活水平和福利水平。政府对企业的转移支付主要有税式支出和企业亏损补贴等。前者针对特殊的产业或行业而基于的税收优惠，后者针对政策性亏损，财政补贴以补偿企业成本和形成合理的企业利润。政府间的转移支付包括中央政府对地方政府的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付。政府间的转移支付可以平衡政府间财政收入水平和各地区的公共服务水平。通过转移支付方法进行的收入再分配是一种直接的方式，有明确的受益对象和范围，在操作上也有明确的政策选择性。所以，与财政收入分配职能的其他手段相比较，对改变社会分配不公有更为明显的作用。

三、经济稳定与发展职能

（一）经济稳定与发展的含义

经济稳定是指通过财政政策的制定、实施与调整，对生产、消费、储蓄和投资发生影响，以达到充分就业、价格稳定、国际收支平衡等政策目标。充分就业并非指可就业人口百分之百的就业，由于经济结构不断调整，就业结构也在不断变化，在任一时点上，总会有一部分人暂时脱离工作岗位而处于待业状态，经过一段时间培训后重新走上工作岗位，因而充分就业是指一国可就业人口的就业率达到了该国当时社会经济状况所能承受的最大比率。价格稳定是指在一定时期内，商品和服务价格保持相对稳定。通常以价格上涨率指标进行衡量，国际上通用说法是，价格上涨率在2%以下即可认为是价格稳定。事实上，各国经济社会对价格上涨的承受能力是有差异的，因而，对价格稳定也有着不同的评价。一般认为，价格稳定是指价格上涨（下跌）幅度维持在不至于影响社会经济正常运行的范围内。国际收支平衡指的是一国在国际经济往来中维持经常性项目收支（进出口收支、劳务收支和无偿转移收支）的大体平衡，因为国际收支与国内收支是密切联系的，国际收支不平衡同时意味着国内收支不平衡。

发展和增长是两个不同的概念。增长是指一个国家产品和劳务的数量的增加，通常用国民生产总值（GNP）或国内生产总值（GDP）及其人均水平来衡量。发展比增长的含义要广，不仅意味着产出的经济增长，还包括随着产出增长而带来的产出与收入结构的变化以及经济条件、政治条件和文化条件的变化，表现为在国民生产总值中农业比重相应下降，而制造业、公用事业、金融贸易、建筑业等的比重相应上升，随之劳动就业结构发生变化，教育程度和人才培训水平逐步提高。发展经济学赋予发展以经济数量和质量的双效增长。简而言之，发展是一个通过物质生产的不断增长来全面满足人们不断增长的基本需要的概念，对发展中国家来说，包括消除贫困、失业、文盲、疾病和收入分配不公等现象，发展的总目标就是构建和谐社会。

（二）财政实现稳定和发展职能的机制和手段

财政管理者要想实现财政的稳定和发展职能，需要借助以下机制和手段。

1. 社会总供给和社会总需求的大体平衡

如果社会总供求保持平衡，物价水平就是基本稳定的，经济增长率也是适度的，而充分就业和国际收支平衡也是不难实现的。财政政策是维系总供求大体平衡的重要手段。当总需求超过总供给时，财政可以实行紧缩政策，减少支出或增加税收或两者并举。一旦出现总需求小于总供给的情况，财政可以实行适度放松政策，增加支出或减少税收或两者并举，由此扩大总需求。在这个过程中，财政收支发生不平衡是可能的而且是被允许的。

2. 发挥自动稳定器功能

在财政实践中，还可以通过一种制度性安排，发挥某种“自动稳定”作用。例如，累进税制度、社会保障制度都具有内在的稳定机制。当经济处于高涨时期，企业和居民的利润和收入水平相应提高，而在累进税制度下，其缴纳的税就会增加，则税后收入相应减少，企业和居民的可支配收入减少。这在一定程度上抑制了他们的投资与消费，对经济增长具有逆向调节的作用，表现出自动稳定器功能。社会保障制度，尤其是失业保障救济制度也同样具有逆向调节作用。当然，这种“自动稳定”的机制及其作用效果与制度本身的科学性及其运行环境有着很大关系。

3. 税收、投资和补贴政策安排

加快农业、能源、交通运输、邮电、通信等公共设施的发展，消除经济增长中的“瓶颈”，并支持第三产业的兴起，加快产业结构的转换，保证国民经济稳定与高速发展的最优结合。

4. 财政满足社会公共需要

满足社会公共需要是财政的重要职责之一，而且，随着经济社会的发展，公共需要还处于不断变化之中。当前，主要为社会经济发展提供和平与安定的环境，治理污染，保护生态环境，提高医疗卫生水平，加快文教的发展，完善社会福利和社会保障制度，使增长与发展相互促进、相互协调，避免出现某些发展中国家曾经出现的“有增长而无发展”或“没有发展的增长”的现象。

视野拓展

政府与市场之间的关系

林毅夫将发展中国家政府与市场的关系概括为：有效市场以政府有为作保障，有为政府以市场有效为依归。市场要有效必须有产权保护、各种市场发育、宏观稳定，收入分配影响社会和谐和市场有序运行，在经济发展过程中必然存在各种外部性和市场失灵，上述等等和其他造成市场不能运行或失灵的问题都需要积极有为的政府来解决，所以，有效的市场需要政府的有为作保障。

政府有为的目的是为了使市场有效，过犹不及、不及犹过，政府的行为超过保障市场有效的范畴就成了越位，该做的不做或没做好就成了缺位，所以，政府的有为以市场的有效为依归。

林毅夫的新结构经济学与目前主流的古典自由主义经济理论的最大不同在于，主流理论一般都是以发达国家有什么，或者是发达国家能做好什么作为参照，来看发展中国家缺什么，什么东西做不好，然后就借鉴发达国家，争取拥有发达国家所有的，按照发达国家的做法来做。新结构经济学是看发展中国家自己有什么，根据自己有的什么东西能做好，然后把它做大做强。这能够帮助我们避免削足适履，寻找到最合适的发展路径。

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