第3章 古代州縣主官的選任

自從秦始皇統一中國並廢封建、行郡縣以來，中國古代地方行政總體上經歷了從郡（州）、縣二級制向省（州、道、路）、州（府、郡）、縣三級制的演進，並始終保持着中央集權的特質，即所謂“百代都行秦政法”。但不論是二級制還是三級制，州、縣兩級在國家治理中始終佔據着極端重要的位置。古人常說，“郡縣治，天下安”，寓意深刻。作為州、縣主官的太守（郡守、知府、知州）、縣令（縣長、知縣）執掌一方政務，其得人與否，直接關係一方治亂興衰，地位尤為特殊。韓非子曾說，“宰相必起於州部”，在強調高級官員須來自基層、擁有豐富基層經歷的同時，言外之意，治理一個郡、縣，相當於治理一個小國，若不能勝任，亦難當宰輔大任。

縱觀歷史，歷代有識之士特別是有作為的統治者都十分重視州縣主官在國家治理中的作用及其選任。如西漢宣帝常說：“庶民所以安其田里而無歎息仇恨之心者，政平訟理也。與我共此（天下）者，其惟良二千石乎（漢代太守秩俸為二千石，因此人們常以二千石指代之）！”遇有刺史、太守、王國相出任，他都要親自與之見面，仔細觀察其言談舉止，並留意其任上作為，與其言行進行印證。對治效突出者，輒以璽書勉勵、增秩賜金及至封侯授爵等進行褒獎。又如，唐太宗曾說：“朕居深宮之中，視聽不能及遠，所委者惟都督、刺史（唐之刺史相當於漢之太守），此輩實治亂所繫，尤須得人。”為此，他命人將各地刺史姓名寫於屏風之上，坐卧恆看，得其事跡，必書於名下，以備賞罰黜陟，並下令，縣令人選由五品以上官員舉薦，太守人選則由他親自定奪。宋代創立陛辭制度，由皇帝在殿廷之上為新任知州當面遣行，並命後者奏陳施政設想，同樣體現了中央政府對州縣主官的特殊對待。

值得一提的是，一些心懷天下的政治家更是直接將州、縣作為國家治理的微型樣本，作為實現其政治抱負的試驗田。如曹操曾在《讓縣自明本志令》中談到年輕時的理想：“欲為一郡守，好作政教，以建立名譽，使世士明知之。”王安石入主中樞、主持變法之前，一再拒絕朝廷徵召，堅持於州縣兩級主官任上韜光養晦，可以說也是在為日後的全面變法進行實踐準備，積累地方治理經驗。

正是由於州縣主官的特殊地位與重要性，中國古代歷來有（太）守（縣）令擢入台省、郎官出宰百里的傳統。貞觀十一年（637年），侍御史馬周上疏，提出：“理天下者以人為本，欲令百姓安樂，惟在刺史、縣令⋯⋯自古郡守、縣令皆妙選賢德。欲有遷擢為將相，必先試以臨人（即先外派出任地方主官進行考察），或從二千石入為丞相及司徒、太尉者。”漢代常有尚書令、僕射出為太守，太守入為三公的情形。如前述漢宣帝一方面注意將表現優秀的太守遷擢至中央擔任公卿，乃至出任相位；另一方面又有意識地擇選朝中通明政事者出任地方郡國守相。晉代規定，未擔任過縣令者，不得出任尚書郎。唐玄宗即位之初，即引見京畿縣令，戒以惠養黎元之意，並明確要求：“選京官有才識者除都督、刺史，都督、刺史有政跡者除京官”“永為恆式”。之後張九齡更是倡議“凡不歷都督刺史，雖有高第，不得任侍郎列卿；不歷縣令，雖有善政，不得任台郎（尚書郎）給（給事中）舍（中書舍人）”。南宋規定，不任守臣不為郎，非任縣令不除監察御史。明代創設行取制度，選取優秀州縣官通過考試內轉為京官，此項制度直至清初仍然沿用。

此外，由於州、縣治理的相似性，縣令歷來是太守人選的重要來源。如梁武帝蕭衍曾下令：小縣令有能，遷大縣；大縣有能，遷二千石。北魏孝文帝規定：縣令能靜一縣者，兼理二縣；能靜二縣者，兼理三縣，三年遷為郡守。宋代普遍要求知州須曾任知縣。歷代諸多名相，如楊震、陳蕃、狄仁傑、范仲淹、王安石等，都同時具有州縣兩級主官的豐富經歷，並非偶然。

但另一方面，地方主官的重要性與其能否得到優選並不呈必然的正向關係。一般來說，若逢亂世，由於政治動盪、污濁，特別是戰亂、民變等原因，不但國家無力選派優秀人才出任地方主官，許多正直人士也不願到地方任職。如南北朝時北方戰亂連年，作為基層主官的縣令“用人濫雜，至於士流恥居之”。特別是北魏後期“邊州郡官不擇人”，或論資歷，或以姻親，或憑賄賂，所選之人“惟有聚斂之意”，即使“郡縣小吏亦不得公選，牧守令長率皆貪污之人”，以至於“州郡之職，昔人所鄙”。儘管北魏、北齊期間也曾採取過措施，精選忠良及貴胄子弟擔任縣令，但並未改變吏治昏暗、“宰縣者多廝役”的糟糕局面。五代時王朝更迭頻繁，甚至出現了“凡曹掾簿尉之齷齪無能以至昏老不任驅策者，始注縣令，故天下之邑率皆不治”的情形。事實上，地方主官的濫選又是造成政治昏暗的重要因素，兩者可以說互為因果、互相作用。

即使是在承平之時，在單一制的中央集權制度下，也不可避免會產生重京官輕外官的政治氛圍和社會輿論，甚至將京官出任地方視為一種貶斥手段，從而造成一方面地方主官普遍存在向上晉升、調任京城的政治願望；另一方面中央機構的官員往往不願意到地方任職。如唐代貞觀年間，就已出現了重內官輕州縣、京官不稱職者始補外任、邊遠之處用人尤輕的情形。武則天時期更有“吏部年老不善刀筆者乃擬縣”“所遣外任多是貶累之人”，凡有外授，則再三陳情不肯出行。即使是唐玄宗不斷倡導和選拔“京官才望者”出任都督、刺史，但“當時士大夫猶輕外任”。開元四年（716年），揚州採訪使班景倩被徵召至中央擔任大理寺少卿，經過大梁時，從尚書右丞外任汴州刺史兼河南採訪使的倪若水為他餞行，倪若水“立望其行塵，久之乃返”，滿懷欣羨地說：“班生此行，何異登仙！”宋代中後期，“天下多缺官，而令選尤猥下，貪庸耄懦，為清流所不與”，士大夫皆輕縣令之選，即使為吏部所選派，也常不去赴任，只有久不得調者才不得已去當縣令。宋神宗曾感歎，“祖宗百戰而得天下，今以州郡付之庸人，常切痛心”，都反映出了對州縣主官人選的不滿。

在這種情形下，為加強地方治理以及對地方的控制，中央政府有意識地加大了選派京官外任地方的力度。如武則天曾從中央政府中妙簡賢良，命鳳閣侍郎、同平章事韋嗣立等二十人各以本官檢校刺史。開元十三年（725年），唐玄宗親自擇選諸司長官有聲望者十一人出任刺史，並命宰相為他們餞行。唐德宗時，有感於“百里之安危，萬人之性命，付以長吏，豈容易哉”，特從中央台郎御史中擇選十人出任地方縣令。宋太祖趙匡胤為整飭五代以來地方吏治及防範地方割據，“詔選朝士，分治劇邑”，創設了以京朝官“權知（暫時主持）某州、縣事”的制度，省稱知州、知縣。明代宣德五年（1430年），中央政府先後兩次擇選禮部郎中況鍾等三十四人出任地方知府，一時成為佳話。

需要指出的是，所謂重京官輕外官只是相對而言，對於百姓來說，州縣主官位高而權重，如太守“掌治民，進賢勸功，決訟檢奸⋯⋯勸民農桑，賑救乏絕”，縣令“導揚風化，撫字黎民⋯⋯養鰥寡，恤孤窮，審察冤屈，躬親獄訟”，其一舉一動無不與民生息息相關，與國家大政聯諸一體，何輕之有！正如董仲舒所言，“郡守縣令，民之師帥，所以承流宣化”。特別是到了清代，經過康雍乾長達百年較穩定的發展，特別是人口的急劇增長，入仕人員大量膨脹，州縣主官自然也成為大多數人可望不可即的“美差”。有學者測算，清代舉人中出任知縣者，不及十分之一，甚至有候補三十年者，此外因久不得出任而生活潦倒、凍餒而死者更是時有耳聞。至於一句“三年清知府，十萬雪花銀”，更是直接道出了地方主官背後潛藏的巨大利益和百姓的痛楚。及至晚清，形勢全轉，地方主官寧可在外撈錢也不願內轉，已被社會輿論看作是最能發財、也只關心發財的一個群體了。

總之，地方主官這一特殊群體構成了研究中國古代吏治的獨特圖景和重要切入點，其清其濁可以說直接體現了一個時代吏治的好壞。事實上，歷史上為百姓所稱頌的清官、好官，大部分也都集中於這個群體。如漢代召信臣、杜詩在擔任南陽太守期間興利除害、政治清平，百姓稱之為“召父杜母”，是為“父母官”之由來。又如順治年間福建將樂縣知縣李皭，在任期間清正廉潔，去官時“縣中人數萬，焚香擁馬首，行止境上，皆號哭，返家繪像祀之”，令人感動。清代史學家趙翼在《廿二史劄記》中專門闢條“因部民乞留而留任且加擢者”，記敍了有明一代因百姓挽留而留任太守、縣令的眾多事例。凡此種種，不勝枚舉，都為我們今天留下了寶貴啟示和精神財富。

【原載2012年10月15日《學習時報》】