二、近代中国文官保障制度的建立

辛亥革命之后，中国新生的共和制政府建立了现代责任内阁与政党政治制度。可由于政党的幼稚与政治势力的尖锐对立，在十几年的时间里内阁更迭居然超过三十次，能坚持一年以上的内阁十分罕见。北京政府第一任唐绍仪内阁、第二任陆征祥内阁都只维持了约三个月，“素负重望”的熊希龄“第一流内阁”坚持了约半年，王宠惠之“好人政府”则仅存活了两月有余。中央政府内阁更迭如此频繁，政务官固然是你方唱罢我登场，本应处于超然地位的文官也难免遭受池鱼之殃。在政潮连连的背景下，欲实现政府的持续运转，文官中立与保障制度的建立至关重要。如前所述，在中国古代虽没有责任内阁与政党轮替制度，但公务人员的身份保障制度在一定意义上却一直存在。近代有关公务人员保障之规定，最早见于1912年3月《中华民国临时约法》对于法官之身份保障，根据该法第52条，“法官在任中不得减俸或转职，非依法律受刑罚宣告，或应免职之惩戒处分，不得解职。惩戒条规，以法律定之”。87关于普通文官之身份保障，1913年1月，民国北京政府以教令的形式颁布了《文官保障法草案》，规定“凡文官非受刑法之宣告、惩戒法之处分及依据本法不得免官”（第2条），依法免官者须根据官等交付相应文官惩戒委员会审查（第4条），“凡文官非得其同意不得转任同等以下之官”（第5条）；并于同时颁布《文官惩戒法草案》，规定一般文官非据该法不受惩戒（第1条）。88《文官保障法草案》与《文官惩戒法草案》未经当时的临时国会（参议院）审议通过为正式法律，其发生法律效力的依据乃是行政机关发布的《文官任免惩戒保障执行令》，声明以上各法案未经正式公布之前，“所有文官任用、惩戒、保障各项事宜仍暂行适用各该草案办理”。89对照《临时约法》关于法官身份保障的条文与《文官保障法草案》《文官惩戒法草案》有关文官身份保障的规定，可以说是大体类似。依据现代行政法之原理，“官吏有要求国家不得任意而剥夺其官吏身份之权利。此现今各国关于官吏之惩戒，所由必设置特别之机关厘定严重之程序也”。90

国家对于公职人员的身份保障并非漫无边际，否则难免沦为包庇或纵容，也会影响行政效率；在一定意义上，文官的惩戒制度乃是“寓保障于惩戒之中”。文官保障的核心在于避免行政长官恣意处分职业官僚，对文官惩戒设置法定的条件与程序。在主管长官之外设立相对独立的委员会，以处理职业文官的惩戒或申诉事宜，并提供司法救济途径，是各国普遍的做法：91（1）英国轻微惩戒权（如警告、申诫）属于直属长官，至于较重之惩戒，则由设于中央各部会机关之惩戒委员会调查并作成结论，呈请机关首长作出惩戒决定；文官如不服其长官或惩戒委员会之惩戒决定，可向文官申诉委员会（Civil Service Appeal Board）申诉；对于文官申诉委员会的裁定如仍不服，则可向实业法庭（Industrial Tribunal）提起上诉。（2）在美国，官员如不服主管长官之惩戒决定，可向上级机关提出复议申请；如不服复议决定，可向独立的功绩制度保障委员会申诉。如一方或双方不服功绩制度保障委员会之决定，则可向联邦上诉法院提起上诉；如其案情与薪俸有关，则应向权益讼争法院（The Court of Claims）提起上诉。（3）法国官员惩戒权属于有任命权之主管机关，但除轻微处分（警告或申诫）外，主管机关必须征询惩戒委员会之意见，方能最后作出惩戒决定。被付惩戒之文官如不服，可提起申诉，由国家最高公务员咨议会所设之申诉委员会受理。该官员对于申诉委员会的决定如仍不服，可以提起行政诉讼。（4）日本在二战前，依宪法“官制大权”与“任官大权”属于天皇，官员之经济权利与身份保障在性质上属于天皇之恩赐，故而与现代公务员享有之保障权利相去甚远。二战后，官员惩戒权属于有任命权之主管机关首长和人事院；人事院为设于内阁下之行政委员会，为中央人事机关之一，具有高度独立性与广泛的权力，它可直接对全国职业官僚行使惩戒权，同时为全国官员惩戒之“复审机关”。人事院作出复审裁定后，若该公务员仍不服，可依《行政诉讼法》之规定向法院提起撤销诉讼，以求救济。（5）德国自普鲁士于1852年设立惩戒法庭（惩戒法院），便长期由专门法院管辖较重之惩戒及职务长官所为之轻微惩戒的上诉；直至2002年联邦德国废除惩戒法院，将惩戒案件交由普通行政法院管辖。总的来看，欧美日各国均对文官惩戒给予司法救济的渠道；而在大陆法系国家，这往往意味着行政法院对于惩戒行为的审查。

南京临时政府于1912年3月11日颁布的《中华民国临时约法》，便规定“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院之权”（第10条）；“法院依法律审判民事诉讼及刑事诉讼；但关于行政诉讼及其他特别诉讼，别以法律定之”（第49条）。92至于行政诉讼的管辖机关，早在辛亥革命后不久，宋教仁所拟《中华民国临时政府组织法草案》，就明确提出人民“对于行政官署违法损害权利之行为，则诉于平政院”（第14条）。931914年3月31日《平政院编制令》颁布后，民国北京政府公务员惩戒及保障机制进入文官惩戒委员会与平政院并立时期。94尽管在理论上官员和官署的关系，与普通人民和政府的关系有所不同，前者之间存在所谓的“特别权力关系”，官员因其身份特殊，其个人权利的行使受到一定的限制，但这并不意味着职业文官面对其与主管机关之间的争议，不能援引宪法性法律赋予的权利，诉诸行政审判以求救济，特别是在职业文官的身份保障遭到不法的侵害时。在审判实践中，平政院不仅审理行政机关与行政相对方的外部行政争议案件，也审理行政机关内部的争议案件，包括行政机关对于其官员的重大身份处分行为（如降等、停职、免职等，至于较轻微的惩戒处分争议，如事关减俸与申诫者，平政院通常不予受理）以及行政机关之间的权限争议。尽管在文官惩戒实务中，绝大多数的惩戒案件由高等及普通文官惩戒委员会裁决结案，95但仍有少数特别有争议的案件会由当事人提交行政审判，并得到平政院的受理。

据学者整理、统计，从1915年到1928年13年间平政院所作出的行政诉讼判决书共有187件，其中涉及人事资格争议的有22件，占总数约12%，所占比例并不算小。96笔者仔细翻阅以上22件人事资格诉讼，其中涉及公职人员身份保障的，有13件（其余为学生和僧侣的人事争议）；其中变更原机关处分的有3件，取消原机关处分的有7件（包括司法部对一名高等审判厅厅长的处分），维持原机关处分的有3件（包括县议会副议长、省禁烟局所委派之县禁烟委员、县通俗教育演讲所职员）。97考虑到维持原处分的案件当事人均不具备文官资格（或文官资格在此前已被取消），事实上涉及文官（含法官1人）身份保障的案件共有10件，其中取消（撤销）原处分判决7件（占70%）、变更原处分判决3件（占30%），无一例案件维持原处分。与全部187件案件中，维持原处分占54%、取消原处分占24%、变更原处分占22%相较，98平政院在审理文官身份案件中的判决应当说是相当激进。与大量由两级文官惩戒委员会裁决的惩戒处分相较，平政院判决作为“关键的少数”，在一定意义上提供了“案例指导”的典范，对于文官保障制度的落实亦有不可替代之价值。如果说文官惩戒委员会对于职业文官来说是“寓保障于惩戒之中”的话，平政院裁判对于文官处分的救济，则是文官保障的最后一道防线。以下本文将针对这些典型案例予以分类论述。