2.2 好的政策与好的执行14

《四川日报》编者按：蓬勃开展的新农村建设中，如何让好的政策得到好的执行？乡村如何治理，我们的政府又当扮演什么样的角色，而乡村治理的重点又是什么？带着这些问题，本报记者采访了国务院发展研究中心研究员赵树凯。赵树凯认为：制约农村发展的主要问题是“治理不善”。因此，在新农村建设中，需要特别重视治理问题，需要更新治理理念，转换治理范式，让好的政策获得好的执行，让政府有效地管理乡村社会。

新农村建设需要加强民主管理

《四川日报》：近几年，我们看到政府在农村工作中作出的一系列努力，比如：取消农业税、直接补贴粮食生产，增加在农村教育、医疗卫生等方面的投入等措施。你如何评价这些“农村新政”？

赵树凯：新一届政府的农村新政，基本着力点可归结为两个方面：第一，是给农村有力的经济支持，如你提到的取消农业税等，这些措施显著地加快了农村经济发展，更有效地推进了经济发展和社会进步的协调。第二，是切实保护和张扬农民的权利，如断然废除主要针对进城农民的“收容遣送条例”；取消农民流动就业的若干歧视性规定；采取严厉措施处理征地过程中对于农民的利益侵犯等问题。所有这些努力，都体现了以人为本的执政理念，不仅使农村经济迅速复苏，还让农村中的若干冲突、危机因素被化解或有效抑制。

《四川日报》：尽管当前农村发展呈现出良好发展势头，但仍有许多问题困扰着农村发展，你认为最主要的问题是什么？

赵树凯：从一个简单事例讲，中央的扶贫款在传递到贫困农户的过程中，一层一层有若干流失；政府专项资金在落实到具体项目的过程中，一层一层有若干跑冒滴漏。这样的问题困扰着政府，困扰着农民，困扰着农村发展。我认为，当前困扰农村发展的突出问题是：政策导向转变后，这些好的政策能否被有效地实施，能否充分发挥作用；特别是投入增加以后，这些投入能否充分惠及农民。换一个角度看，就是如何进一步加强民主管理的问题。

《四川日报》：有了好的政策，为什么不能很好地执行？

赵树凯：应该说，好政策如何落实好，这已经不是农村工作的新困惑。其实，政策在执行过程中走样或者消解，以开会代替落实，以发文件代替落实，是许多地方政府运行的重要特色，在农村工作中表现得也许尤其突出。这样的问题，说简单了就是抓工作不得力的问题；说深刻一些，是新农村建设的战略目标，如何在政府体系运行得到体现的问题。

让乡村问题内部化和社会化

《四川日报》：在当前的农村问题研究中，“治理”已成为一个非常流行的话题。

赵树凯：基层干部对于“治理”的一般理解，主要是基于农村社会经济有诸多“乱象”，需要整治、管理；它往往有加强管制、严厉整顿的意思，往往以行政性的集权和强制为基本思路。这绝非我们所倡导的“治理”。

《四川日报》：那我们如何理解你所说的“治理”这一概念？

赵树凯：新的“治理”根本上不同于“统治”，“统治”必须要向“治理”过渡。在“统治”过渡为“治理”的情况下，需要用新的治理范式来理顺农村内外诸多方面的关系，这就是“多中心治理”。它意味着，承担维持社会秩序、协调社会发展的将是多种主体。既有政府组织，也有非政府组织；有营利组织，也有非营利组织；既有个人，也有利益集团等。在这样的治理体系中，多种主体相互依存，通过“参与”、“谈判”和“协调”等合作方式来管理公共事务，实现一种良好和谐的秩序。在这样的治理原则下，治理活动不是自上而下的强制性行为，而是一个上下互动的管理过程。

《四川日报》：“多中心治理”的目标是什么？

赵树凯：这种新的治理模式，其基本目标是让乡村问题尽可能的内部化和社会化。“乡村问题内部化”是指，让基层化解自己衍生出的问题，乡村社会的问题尽量在乡村内部解决，而不是一有问题就首先成为政府直接面对的问题。而“乡村问题社会化”是指，让农民的问题尽量不要成为政治性问题，而是要尽可能多地把这些问题社会化，成为社会性的问题。让农村问题市场化，让农民问题社会化，减少普通问题被政治化的过程，这也是改善乡村治理的着力点。

《四川日报》：如此看来，改善政府治理势在必行。

赵树凯：是的。走向多中心治理格局，实现乡村问题的非政治化，将会是一个非常复杂的过程。所以，在推进政府治理上，不能走老路，需要“有破有立”。“破”是指在政府系统内部，要破解上级集权过多；在政府系统外部，要破解政府对于乡村社会的控制过多。就目前基层组织建设来说，有两个问题首先需要调整思路：第一，谁来管理乡村事务？农村社区管理主要是社区自身的事情，政府没有必要采用大一统的行政控制。第二，谁来养活乡村管理者？政府“包养”村干部的做法有问题，需要进一步探索。

《四川日报》：那“立”又是指什么？

赵树凯：所谓“立”，就是在农村社会管理上，要用新的治理范式来理顺农村内外诸多方面的关系。政府领导农村的方略应顺应时势变化，确立走多中心治理的道路。政府组织与公民组织、政府组织与私营部门、公民组织与公民组织之间的合作共治关系，将是乡村多中心治理的基本特征。

《四川日报》：“多中心治理”会不会给人造成“没有政府的治理”的感觉？

赵树凯：“多中心治理”并不是“没有政府的治理”，而是说在治理过程中，许多领域可以不由政府直接操办控制。政令悬空不落实，农民期盼而不可得，是因为民间力量的呼应不够有力。如果乡村民间力量积极主动地与政府体系互动，就会真正成为政策的监督执行者，政令就变得比较容易落实了。因此，应该进一步放活民间组织发育发展的制度空间，使得这些组织在建立良好治理过程中充分发挥作用。

《四川日报》：在新农村建设中，这种多中心的治理理念的现实意义何在？

赵树凯：对于农村发展来说，政府管理机制不完善已经成为重要约束。如果政府管理机制不能创新，好政策和大投入将难以收到预期效果。所以，新农村建设中应该包含政府运行机制的创新，新农村建设的过程应该也是政府学会怎样用新的理念和机制“治理”农村的过程。建立这种新型关系的核心，是激活农民的主动性和创造性，让农民真正成为新农村建设的主体。