第二节 新中国70年来土地资源法学理论的不断演进
从新中国成立到1978年以前，中国在经济上实行高度集中的计划经济，在土地立法和政策中也强调中央政府的作用。城市土地属于国家所有，实行无偿划拨使用制度。在农村，土地所有权经历了农民所有到集体所有的演变过程。1978年改革开放后，我国的土地资源市场逐渐形成，国有土地有偿使用制度体系日益完善，在农村，通过将所有权与使用权分离的土地产权改革，农民享有的土地使用权资本属性进一步加强。在土地制度演变的过程中，学界对相关理论进行了探讨，在促进土地资源法学理论不断发展的同时，也推动了土地立法和政策的变革。
一、国有土地使用权相关理论
新中国刚成立的一段时间内，国家也曾对城市土地实行过有偿使用，1954年以后土地有偿使用制被取消，直至改革开放以前，我国城市土地的使用基本上沿用单一的无偿划拨方式。[37]20世纪70年代末80年代初，国有土地使用权的有偿使用成为土地使用制度改革的方向。
（一）国有土地使用权法律属性曾有争议
有学者认为土地使用权应独自成为一种新创设的物权种类，应建立效力等同于所有权的使用权制度，以利健全地产市场的法律秩序与保护使用权人的权利。[38]更多的学者认为土地使用权为用益物权，[39]属于民法范畴。[40]学者们还对与其法律属性不可分离的国有土地使用权有偿使用的必要性进行了探讨。[41]
（二）国有土地使用权有偿使用的方式
学者们对我国国有土地使用权有偿使用的方式进行了论述。有学者指出：我国城市土地使用权制度的深化改革的方向应该是以土地使用权出让和转让制度为主，以行政划拨为辅。[42]也有学者指出：“在土地使用权初次流转方面，由过去单一的行政划拨使用土地方式，增加了土地使用权出让、租赁、土地使用权作价入股、土地使用权授权经营等方式。并且，随着时间的推移，行政划拨的适用范围将越来越小，而有偿有期限使用的非行政划拨方式的适用范围将越来越大，即由市场机制配置土地资源的比重会越来越大。”[43]
（三）国有土地使用权出让合同的法律性质
关于土地使用权出让合同的法律性质，学界主要有三种观点：
1.行政行为说。
持该观点的学者认为，土地使用权出让合同是一种行政合同，是国家实现其土地管理职能的行政行为。“在土地出让合同契约的法律形式下却蕴藏着浓重的行政色彩。土地出让合同作为国有土地管理权的行使和体现的一种方式，在法律上则充分地体现出行政性或权利因素”，[44]“土地使用权出让合同，乃是行政合同。出让不是平等主体间的财产权转移，而是权力者对其领土范围内的社会成员批授财产权……相应地，有关国家违反土地出让合同的救济，也就应该纳入行政诉讼，适用一般公法的救济。”[45]
2.经济法律行为说。
持该观点的学者认为：“国有土地使用权出让应为经济法律行为，因此而建立的国家（土地所有者）与土地使用者之间的关系是经济法律关系，即接受经济法调整的权利义务关系。”[46]“土地使用权出让是国家作为土地所有者的一种经济行为……土地使用权出让合同是经济合同而非行政合同。明确这一点在实践中有着重要意义。”[47]
3.民事法律行为说。
持有该观点的学者认为，“土地是一种商品，国家行政管理机关代表国家，作为土地所有者，将土地转让或出让给土地使用者，这与一般的商品买卖在性质上是一样的，因而应为民事行为。”[48]
二、农村集体土地所有权的理论构建
（一）关于农村集体土地所有权性质的讨论
对于农村集体土地，《宪法》第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”
对于农村集体土地所有权的法律形态问题，我国法学界存在以下几种不同的看法：
1.集体经济组织依法享有的所有权。
该观点认为，农村集体土地所有权是一种由农村集体经济组织或其他农村集体组织如村民委员会所单独享有的所有权。[49]
2.新型总有说。
该观点认为我国农民集体所有权，并非单纯的农村集体经济组织所有权，而是一定范围内全体农民集体成员直接享有的所有权；是把集体意志和利益同集体成员个人意志和利益有机统一的所有权，是全体集体成员通过一定的组织形式，按照“平等自愿、议决一致”原则对集体财产享有占有、使用、受益和处分权。[50]
3.个人化与法人化的契合说。
该观点认为集体土地所有权是“个人化与法人化的契合”，集体土地为集体组织法人所有，而集体组织成员对集体土地享有股权或社员权。[51]
4.从合作制的角度来释明集体土地所有权。
该观点认为集体土地所有权是以一定的团体或组织为主体，通过其组织结构形成团体或组织成员的集体意志，以共同占有、使用、收益和处分为其特征的一种集体土地权利。[52]
5.新型所有权形态说。
该观点认为，其即一定范围内全体农民集体成员直接享有所有权。否认集体土地所有权存在的实在性，认为“农民集体所有权的主体就是一定组织内的全体农民”，“农民集体”既非个人，也非法人，不是一种独立的民事法律主体，也不能作为独立的法人来享有集体土地所有权。[53]
6.共同共有说。
该观点认为，所谓集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权形式。[54]
学者们从不同的角度思考问题，对于集体土地所有权特性的理解把握也有所不同。但是如此多的观点本身也证明了对于集体土地所有权性质认识上存在着巨大的分歧，现有的法律条文对集体土地所有权的界定实际上是不清晰的。
（二）关于农村集体土地所有权主体的解析
《物权法》与集体土地所有权主体相关的规定有两条：第一，我国《物权法》第五十九条第一款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”第二，第六十条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”从法律上看，我国集体土地所有权的主体分为：村内农业集体经济组织的农民集体（村民委员会）、村内农民集体（村民小组）、乡（镇）农民集体三种。
有的学者认为，农民集体所有实际上是从所有制关系的角度来界定土地所有权的，也就是说，农民集体所有实际上是指集体所有，它是与全民所有的概念相对应的，但农民集体对土地的所有要具体表现为各个独立的集体经济组织所有，这些集体经济组织都是指由个人联合起来具有法人资格的组织，每个组织才是集体所有权的具体主体，所以农民集体与农村集体经济组织并不是两个不同类型的主体。[55]
有的学者认为，法律规定明确表明集体土地由各农民集体所有，只不过是村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理而已。因而不能认为农业集体经济组织或村民委员会为集体土地所有权的主体。集体土地所有权的主体只能是农民集体。[56]
也有的学者认为，我国农民集体所有权，并非单纯的农村集体经济组织所有权，而是一定范围全体农民集体成员直接享有的所有权，是把集体意志和利益同集体成员个人意志和利益有机统一的所有权，是全体集体成员通过一定的组织形式，按照“平等自愿、议决一致”原则，对集体财产享有占有、使用、受益和处分权。[57]
还有学者认为，立法分别使用了“集体所有”和“集体经济组织所有”两个概念，似乎将二者等同起来，但同时又规定了集体经济组织是集体土地的经营管理者，似乎又要将二者区别开来。这都体现出立法上的混乱。[58]
三、土地承包经营权的理论演进
（一）如何认定土地承包经营权法律关系的性质
关于土地承包经营权的法律性质，在2007年《物权法》明确规定土地承包经营权的用益物权性质之前，学术界主要有以下几种观点：
1.劳动法律关系说。
陈志英、朱勇认为，土地承包经营关系是劳动法律关系。[59]理由是：第一，承包方是发包方经济组织内部成员，土地承包合同是集体经济组织与成员之间订立的，属于劳动组织的内部合同；第二，从内容上看，承包户的劳动是集体联合劳动的一部分；第三，承包户的收入是按劳所得，因此认为属于劳动关系。
2.物权法律关系说。
更多学者认为土地承包经营权是一种用益物权性质的民事权利。[60]持物权说的学者认为，“中国大陆民法上的土地承包经营权相当于——永佃权……从这一（承包）合同作为法律事实产生的承包经营权，并非债权，而是一种物权，”[61]“是反映我国经济体制改革中农村的承包经营关系的新型物权。”[62]其主要依据在于：[63]第一，土地承包经营权是《民法通则》第五章第一节所直接规定的权利，而这一节里规定的所有权和与所有权有关的财产权，实际上是关于用益物权的规定。第二，承包人对所承包的土地在法律和合同规定范围内有直接控制、利用的权利，即所谓他物权。土地承包合同生效后，承包户享有对土地直接管领的权利，不需要向集体组织有交付行为。第三，排他性，同一土地上不允许成立同一内容的两个承包权。土地承包经营权是具有排他性的财产权。因此，认为土地承包权是一种他物权。
3.债权法律关系说。
部分学者认为土地承包经营权是一种具有债权性质的民事权利。陈甦主张，[64]基于联产承包合同所取得的土地承包经营权属于债权性质，而且目前承包中出现的问题与承包权的债权性质相关。张平、应瑞瑶认为，[65]土地承包经营权虽然是通过承包合同设定的，但它在承包期内具有绝对性和排他性，并具有占有、使用和收益的权能，因此可以认定是民法上一种相对独立的物权。
这种物权与传统用益物权不同，它的移转仅限于转包，而不能买卖、自由让渡或进行抵押，也不能成为继承权的客体，因此属于一种与地上权、地役权等并列的新型用益物权或具有中国特色的新型财产权。尽管土地承包经营权规定于《民法通则》第五章第一节，并且通常认为该节实际上是对物权制度作出规定，但该法对其赋予的物权性质在具体法律制度中的体现极不充分，承包人自主转让其权利这一重要特征无法得以体现，不动产物权的登记公示制度也没有建立起来。所以，基于联产承包合同所取得的土地承包经营权，根据其现实法律关系的内容与特点来分析，仍属于债权性质。
陈甦认为，[66]“就目前既有的具体土地承包经营权的普遍情形来看，其实质上确是一种债权，而不是物权”。上述学者持有债权说的理由主要有以下几点：[67]第一，承包合同是当事人签订的，权利义务没有法定标准，这与物权法定的原则不符；第二，承包权不能对抗发包权，强行摊派、乱收费甚至任意撕毁合同，侵犯农户利益的现象大量存在，而且农民拒绝不了，这又与物权效力的绝对性与排他性不相吻合；第三，发包方权利膨胀，干预农户的生产经营，农户转让须经发包人同意，在这点上更无异于债权关系；第四，承包经营权是有期限的；第五，国家征收或者征用土地由发包方去谈判，由发包人决定补偿条件，农民物权的主体资格、地位并没有体现。
在土地承包经营权出现早期，学者们把土地承包经营权看作用益物权，是一种具有中国特色的新型他物权，到后期，理论界又普遍认为它是债权性的，所以很多学者提出了其应“物权化”的观点。土地承包经营权必须物权化，这样更有利于保护承包经营权人的利益，稳定土地承包关系；而且土地承包经营权物权化能够使土地承包经营权具有对抗第三人的效力，还可以更有效地促进土地承包经营权的流转。[68]
2002年《农村土地承包法》没有对土地承包经营权的性质进行界定，但2007年《物权法》明确了土地承包经营权的用益物权性质。
（二）土地承包经营权流转限制的逐步放宽
2002年《农村土地承包法》第三十四条曾对土地承包经营权流转的主体进行了规定，“土地承包经营权流转的主体是承包方。承包方依法有权自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”。《土地承包经营法》第三十二条和《物权法》第一百二十八条对土地承包经营权的流转方式进行了规定。通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换或者其他方式流转，但不能用来抵押，流转方式受到一定的限制；通过非家庭承包方式取得的承包经营权的流转则几乎不受限制，可以转包、出租、互换，可以进行抵押。
马克思曾说，“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化观念”。随着社会的发展，很多学者对土地承包经营权的流转形式进行了充分的分析。孟勤国[69]认为，反租倒包实际上是将土地承包经营权经过二次移转：一是初次流转，即农户将土地转包给发包方村集体，村集体支付转包费给农户；二是再流转，即村集体与第三方之间的转包，将土地承包经营权给第三方，由第三方支付转包费给发包方。两个合同所涉及的流转其实是多次转包，不是独立的土地流转方式。在法律明确规定集体经济组织不能随意收回承包地的条件下，反租倒包有可能成为村集体变相收回农户土地的手段。
也有学者认为，根据流出方其物权的让渡与保留以及流转关系的法律性质，可以将土地承包经营权流转分为物权让渡型、债权型、股权型土地承包经营权流转三大类。物权让渡型土地承包经营权流转，是物权变动中的物权转移，属于物权变动的范畴，主要包括互换、转让、继承、抵押等土地承包经营权流转方式。债权型土地承包经营权流转，属于债权变动的范畴，主要包括代耕、出租、转包等土地承包经营权流转方式。股权型土地承包经营权流转主要包括入股等土地承包经营权流转方式。
袁震[70]认为，农村土地承包经营权的出租、代耕是土地承包经营权的债权性流转方式，在出租与代耕法律关系中，承租人与代耕人均享有基础债权关系与占有事实而产生的对农地的控制性权利。而所谓“反租倒包”模式本质上是在农村土地承包经营权的基础上建立起了双层租赁结构，即农户以租赁的方式将土地租赁给集体，集体再通过转租的形式将土地租赁给种粮大户或者公司。转让、互换是导致物权变动的流转方式。在法律已经允许通过家庭承包方式设定的土地承包经营权转让、互换的基础上，应当逐步允许该种土地承包经营权抵押。
为了保护农民的土地权利，可以允许农民在土地承包经营权上设定次级承包经营权，并将该次级承包经营权抵押。所以，土地承包经营权的转包明显不同于土地承包经营权的转让与出租，转包行为是一种包含着设定支配权意思表示的处分法律行为，转包的后果是设定与永佃权相当的次级承包经营。在土地承包经营权入股的运作过程中，农民一般是在其土地承包经营权上设定次级承包经营权并将该权利移转给合作社或者公司，从而获得相应的股权。土地承包经营权入股后形成的农地股权是以物权为基础，以债权为基本运作形式，带有复合性权利特征的土地权利。
杨光则认为，[71]代耕不应成为土地承包经营权流转的法定方式，实际生活中代耕更倾向于一种好意施惠关系而非法律关系。根据处分行为的内容及物权变动效果的不同，可将土地承包经营权物权性流转分为：土地承包经营权物权移转型流转，如土地承包经营权的转让、互换和入股等和土地承包经营权物权设定型流转，如土地承包经营权的抵押或被设定地役权等。
对于以家庭承包方式取得的土地承包经营权能否抵押，部分学者基于“土地福利论”[72]“国家家长权”[73]“土地兼并说”以及“耕地保护论”等理论主张，[74]如果允许以家庭承包经营方式取得的土地承包经营权来抵押，那么农民在其土地上设置抵押权等附属权利后，就有可能丧失基本生存的保障，这样会产生严重的社会问题，包括但不限于土地兼并问题、耕地资源破坏问题等。
但时军燕认为，[75]基于物权法之效率原则，在农业规模化和现代化成为不可逆转之势的今天，在农村社会保障体系日益完善的形势下，允许土地承包经营权通过抵押的方式进行流转，更能体现《物权法》物尽其用的立法价值；同时我国现行法已经有条件地承认了土地承包经营权的转让，举重以明轻，所以应承认土地承包经营权的抵押，这样才合乎逻辑。
也有学者对土地承包经营权的流转模式进行了分析。高富平[76]认为，农业生产发展的根本出路在于土地的规模经营，而土地规模经营的实现取决于土地承包经营权流转。土地承包经营权物权化仅解决了静态利用问题，而流转则使物权化的承包经营权财产化。土地承包经营权流转的意义不是简单的土地经营方式变革，而是农村集体经济的转型，自21世纪开始，从中央到地方在政策上积极推进农村承包经营权的流转，各地农村积极探索，出现了各种各样的流转模式和具有规模效应的经济组织形式。这些形式大致可以分为两类：全员土地股份合作经济组织可作为一种模式，代表着一种新的集体化模式，即建立在农户产权尊重基础上的现代合作经济；农户自主流转模式意味着农村经济将逐渐演变为农户自主（市场化）配置土地资源的市场经济模式，其集体经济的因素除体现为不同合作经济组织的规模效应外，更多体现为土地资产收益再分配，用于农村公益事业发展和集体福利。农村土地流转不应当是政策引导或推动的结果，而应当是经济发展的内在需要，是农民自愿的选择，应当根据各地情况因地制宜地开展。
（三）土地承包经营权三权分置的法理结构
2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了农地“三权分置”的新型农村土地权利结构之构想，随即“三权分置”这一议题再次引发了学术界的热议。有关三权分置改革的学说分歧可以分为两个层次，第一层次是三权分置中三权的具体内容以及分置的三权相互之间的关系及配置，第二层次是三权分置下三权的法律性质研究。
1.土地承包经营权三权分置权利结构的界定。
对于三权分置究竟为哪三权，学界有不同的解读，主要表现为：第一，集体所有权-农户承包权-经营者使用权[77]；第二，集体所有权-农民使用权-经营者土地经营权[78]；第三，集体所有权-国家发展权-经营者土地经营权[79]；第四，集体所有权-农民成员权-农地使用权[80]；第五，有学者认为三权分置实为四权，表现为土地所有权-成员权-承包经营权-经营权[81]；第六，集体所有权-农户承包经营权-土地经营权，持此类观点的学者居多，也是2018年《农村土地承包法》最终选择的模式，后述关于三权相互关系的学说都是持此类观点的学者。
学界关于三权之间相互关系的学说，可以分为以下几类：
（1）权能分离说。
持该观点的学者认为，土地承包权与土地经营权是土地承包经营权发生权能分离的结果，但对于分离的方式，又存在外部权能分离与内部权能分离两种不同的主张。认为属于外部权能分离的学者[82]认为，农地产权是一个权利束，包括占有、使用、收益、处置等子权利，且每一项子权利的内容还可以再细分为由一个人或多个人享有的相应的权益。承包经营权分离为承包权和经营权，其分离是多个主体分享农地产权这一权利束的直接体现。
持内部权能分离学说的学者则认为，中央政策文件将用益物权性质的土地承包经营权分离为农户承包权和土地经营权，该分离并非权利裂变或解体，而是承包经营权中用益物权状态的内部划分。土地承包经营权是独立的权利，并非承包权和经营权的组合。[83]
（2）派生说。
持派生说的学者在三权分置学说中占多数，但对派生的权利路径以及派生后权利的独立性上理解有所不同。
高圣平[84]先生认为，集体在农村土地所有权之上为承包农户设定土地承包经营权，承包农户在其土地承包经营权之上为其他经营主体设定土地经营权。并非土地承包经营权分离为承包权和经营权，而是土地承包经营权派生出土地经营权。“两权分离”之下的“土地承包经营权”和“三权分置”之下的“土地承包权”实为同义语，只不过在“三权分置”之下承包农户行使其土地承包经营权受到了其上所设定的土地经营权的限制。[85]
耿卓[86]教授则认为，土地承包权派生于集体土地所有权，土地经营权则派生于土地承包权，即遵循在权利上设定权利的模式。土地承包权等于土地承包经营权。两个术语实质一致，只是语境不同，土地承包经营权主要针对不发生流转时的情形，土地承包权主要针对发生流转时的情形。在土地承包经营权流转时存在两种情况：一是物权性流转，即在土地承包经营权上设定土地经营权，可进行转让、抵押和入股等；二是债权性流转，即土地租赁权。高圣平和耿卓两位学者的主张趋于一致，区别在于高圣平认为土地经营权依然是债权，而耿卓则认为土地经营权基于流转方式的不同而具有不同的权利性质。
蔡立东[87]虽然也属于派生学派，但从其主张可以看出，土地经营权虽然派生于土地承包经营权，但一旦设立，则具有独立的法律地位，其认为，三权分置的权利结构为“集体土地所有权-土地承包经营权（农户承包权）-土地经营权”，本质为“所有权-用益物权-次级用益物权”。所有权是农户承包权的母权，农户承包权是经营权的母权，农户承包权与土地经营权同为用益物权。土地经营权派生于农户承包权，是土地承包经营权人基于处分行为设定的独立用益物权。
（3）集体土地所有权分离说。
持该学说的学者认为，土地所有权仍保留在农民集体手中，但土地不再直接发包给农户直接占有使用，而是将农户承包权改造为集体土地的份额权利（是集体成员对集体土地的所有者份额）；农业用地则由村集体统一经营运作，既可以承包给专业的农业合作社经营，也可以出租或发包给农业公司、专业农户等经营使用（取得土地的经营权）；土地的经营者向农民集体支付土地使用费，农民集体扣除集体提留等项目后，按照农民承包权（所有权份额）分配给农民。
在“三权体制”下，土地承包权由土地使用权变为所有权份额，由“物权”变为财产权，由直接获得土地收益（通过自己的劳动）变为间接获得土地收益（资本收益）。承包权的客体并非土地，而是土地的收益。土地经营权不是来源于土地承包经营权，而是来源于农民集体所有权，不是土地承包人让渡了土地的经营权，而是农民集体出让或设定土地经营权（土地使用权）。[88]该学说忽视了农户的身份属性，用收益权取代身份权固然可以实现土地承包经营权的财产价值，扫清身份障碍，但是否意味着收益权可用于融资担保尚不明确。
（4）成员权与财产权区分说。
持这种观点的学者认为土地承包权为成员权，创设具有物权效力的土地经营权取代原土地承包经营权。集体成员依据成员身份享有土地承包权，无偿取得土地经营权，集体成员可以自行耕种，自己持有土地经营权，也可以依照法定条件转让该土地经营权。土地经营权是典型的用益物权，可以通过出租、转让、转包、抵押等方式自由流转。也即如果土地不流转，为“集体土地所有权-农户承包权-农户土地经营权”，如果土地流转，则为“集体土地所有权-农户承包权-经营主体土地经营权”。[89]
持该观点的还有马俊驹教授。该学说试图从成员权和财产权相区别的角度实现土地经营权的流转，但土地经营权在融资担保中如何变现则是最终考量土地经营权的财产价值能否顺利实现的标准，剥离身份权后的土地经营权能否自由流转有待商榷。
（5）总有学说与永佃权制度。
还有学者试图引进始自日耳曼法的总有学说和罗马法中的永佃权制度来实现三权分置的权利构造。
持总有学说的学者认为，集体所有权具有“总有”性质，承包权具有成员所有权的含义，承包经营权变成经营权：从具有“总有”性质的集体所有权之中派生出具有成员所有权含义的农户承包权，以此对集体所有权进行改造，使之成为一种可在实践中由个人支配的产权形态；同时维持原承包经营权的性质和权能不变，但将其更名为经营权，使之成为去身份化后的用益物权。[90]
试图用永佃权构建三权分置的学者则认为，以集体永佃制实现承包经营权、承包权的物权化。将土地承包经营权的法律地位界定为永佃权，变成独立的物权，承包经营权期限界定为70年，且到期后自动续期。如果农民转让土地经营权，在此基础上分离出承包权和经营权这一相对独立的物权。[91]该两种学说虽然具有新意，但毕竟与我国的物权法传统不相融，缺乏相应的物权法基础，支持者甚少。
2.土地承包经营权三权分置中土地经营权的性质定位。
就土地经营权的性质而言，学界主要存在以下观点：
（1）“总括权利说”。
土地经营权并非具体化的单一权利，不是独立的民事权利，而是包括土地承包经营权在内的各种农地使用权的总称。因此，土地经营权不是法律语言，也无法通过立法成为法律概念。
（2）“物权说”。
土地经营权派生于土地承包经营权，从权利的稳定性和对抗性出发，应将其确立为物权，可以是独立平行的用益物权，也可以是次级用益物权（耕作权）。蔡立东、姜楠[92]认为，土地经营权是在土地承包经营权之上形成的一种独立的、新型的用益物权。
孙宪忠[93]认为，经营权物权化在制度上是可行的，但新设物权不得妨害土地承包经营权。在三权分置的模式下，立法必须坚持将稳定农民的承包经营权作为基本制度，他提出不宜将农民土地承包经营权改为“承包权”，土地经营权若在立法上确定为物权，则可命名为“耕作权”或者“耕作经营权”。
朱继胜[94]认为，农村土地“三权分置”的目标是构建新型农业经营体系，发展适度规模经营。为此，须对土地经营权进行物权塑造，其途径是在土地承包经营权之上，通过合同与登记创设“次级土地承包经营权”。次级土地承包经营权在物权法定意义上仍然是一种“土地承包经营权”，权利人对土地享有占有、使用和收益的权利，可将该权利设定抵押或作其他法律处分。由于它完全是依照市场规则而设立的，与农户原始取得的土地承包经营权相比，它是一种不负载任何社会保障功能的纯粹财产权。根据《不动产登记暂行条例》，应将次级土地承包经营权纳入“法律规定需要登记的其他不动产权利”，作为土地承包经营权的负担在登记簿中加以记载，并颁发不动产权属证书。
（3）“债权说”。
在物权法定之下，物权非依法律明定不得创设，且同一物上不宜存在两个相互冲突的用益物权，同时土地经营权依土地流转合同而生，其本权是债权，因而土地经营权的性质应为债权。
申惠文[95]认为，土地经营权是基于承包土地的出租、转包协议而产生的债权性质的土地使用权。高圣平[96]认为，土地利用关系一向都有物权和债权两种法律表达方式，两种方式体现了不同的风险、成本和收益，利用人自可根据自己的经济目的和偏好，选择有利于自己的利用方式。若将其定性为物权，可稳定土地经营关系，但却将土地托管、代耕代种等短期的利用关系也界定为物权，并强制性地要求登记，一则与交易习惯不合，二则人为地增加了当事人之间的交易成本。若将其定性为债权，虽不若物权那样稳定，但却足以涵盖所有的流转关系且手续简便，节省交易成本。同时，如赋予土地经营权这一债权以登记能力并采取登记对抗模式，同样可以起到稳定经营主体的经营预期的作用，这也与现行法上“以其他承包方式取得的土地承包经营权”的登记处理模式相一致。
王佳森在《承包土地经营权之抵押权实现的制度困境及出路》一文中亦认可土地经营权的债权属性，并对传统观点债权只能进行质押而不能进行抵押从立法层面予以了驳斥，但在后文中王佳森又提出基于债权性的土地经营权具有不稳定性、存在权属不清的问题以及土地经营权人对出租人的依附性会导致土地经营权的行使受限等问题，为促进土地经营权抵押权的实现，我国立法应进行土地经营权的物权化改造，即在认可土地经营权债权属性的基础上赋予其类似物权的效能，同时立法应适当放宽抵押权实现时土地经营权流转的限制。
单平基[97]认为，将土地经营权定性为用益物权不符合私权生成逻辑，过多相互龃龉的他物权设置将导致土地所有权的虚置及土地承包经营权的虚化，且与保持农村土地承包经营关系长久稳定不变的方针不符，土地承包经营权经由出租、转包、入股等流转形式分离出的土地经营权具有债权属性；互换、转让等流转形式只引发土地承包经营权主体的变更，无法分离出新的土地经营权。在“三权分置”之下，应将土地经营权纳入债权范畴，采取“农村土地集体所有权（自物权）-土地承包经营权（用益物权）-土地经营权（债权）”的权利结构，既符合土地经营权的生成逻辑，防止土地集体所有权的虚置及土地承包经营权的虚化，具有节约制度变更成本的优势，也可稳定土地经营权人的经营预期，达到中央提出的实现现代农业适度规模经营的目的。
（4）“二元权利说”。
土地经营权的性质因土地流转形式不同而不同，其中转让、互换产生土地承包经营权的让渡，具有物权性质；而转包、出租不产生土地承包经营权的让渡，仅具有债权性质。
四、宅基地使用权理论的演进
（一）关于宅基地使用权法律性质的讨论
1.地上权说。
该观点认为，应当以“地上权”来概括非所有权人因建筑物或其他工作物而利用所有权人土地的权利。在我国，地上权即因建筑物或其他工作物而利用国家或集体所有的土地的权利[98]。我国立法中使用宅基地使用权这一概念，本质上是在国有或者集体土地上建造公民的住宅，即在他人的土地上建造建筑物或者种植竹木，这实质上就是地上权这样一个传统他物权统管的内容，故应废弃宅基地使用权、土地承包经营权概念，而代之以地上权概念[99]。根据土地的不同用途可将地上权分为公益地上权、住宅地上权与普通地上权。其中，住宅地上权[100]就是指集体经济组织内部成员基于集体分配而取得的宅基地使用权，以及为解决城镇居民居住困难而建造的经济适用房及安居工程住宅所占用土地的使用权。
2.占有权说。
孟勤国[101]认为，所有权为主体，担保物权和用益物权为两翼的自物权。他物权的传统物权理论体系具有重财产归属轻财产利用的极大弊端，以至于所有权权能分离理论难以在其上成立。基于权能分离理论而产生的按财产归属的价值取向和准则建立起来的他物权制度，难以解决中国的重大财产问题，因此，应彻底抛弃大陆法系的传统物权理论体系，重构中国的物权制度，构建“二元结构”，即将物权分为所有权、占有权两类，所有权表征物质归属，占有权表征物质利用，所有权和占有权是平等的，权利人可以相互对抗。我国的宅基地使用权或土地使用权表征之利用，属于占有权。
3.自物权说。
该观点认为大陆法系传统的“所有权-用益物权”模式是以土地所有权私权性质为基础设计的，缺失这一基础，即不能成立用益物权。我国固有法中的宅基地使用权制度，本质上是一项政治制度而非民法上的权利，相当于大陆法系国家的所有权，而非所有权派生或分离的结果，是一种自物权而非他物权。
也就是说，由于我国实行土地公有制，国家、集体的土地所有权只是一个抽象的概念，因而在土地所有权基础上设定的宅基地使用权或土地使用权，对于民事主体而言，相当于自物权。[102]王崇敏认为，[103]宅基地使用权是宅基地使用权人依法享有的占有、使用农村集体土地建造住宅和附属设施并长期保有的权利，结合我国土地政策和农村经济社会发展之现实，宅基地使用权是一种准所有权，是物权效力十分强大的他物权，其类似于自物权。尽管《物权法》将宅基地使用权定性为用益物权，但我国立法文本中的用益物权与大陆法系立法上的用益物权存在本质的差异，公共利益对土地及相关权利结构的设计不具有决定性，不能否定宅基地使用权的私权属性。
4.用益物权说。
“用益物权说”认为宅基地使用权属于用益物权，这一观点在我国学界具有通说的地位，我国多数学者对此持肯定看法。在用益物权体系下，又分地上权说、基地使用权说、土地使用权说、独立的用益物权说等观点。从目的上看，宅基地就是对集体所有的土地而进行的用益，因此具有用益物权的性质。在集体所有的土地上设立宅基地使用权，对本权而言，则是一种限制，这同样也符合用益物权对所有权有所限制的基本特征，因此宅基地使用权属于用益物权应无异议。
然而在用益物权说内部同样也产生了较大的分歧，有学者认为，宅基地属于地上权，应将其纳入地上权制度的调整之中，从而没必要在法律上设立单独的宅基地使用权制度。“基地使用权说”的提出者梁慧星先生认为，“基地使用权”可以准确地体现地上权的内涵与特征，为地上权一词通俗而恰当的替代语，其认为“基地使用权”是指为他人所有的土地上建造并保有建筑物或其他附着物而使用他人土地的权利。宅基地使用权、国有土地使用权、乡镇建设用地使用权都是把他人土地作为基地使用，因为都可以归属于“基地使用权”的范围，这便于在法律运行上对同类土地使用权的规制，也便于同类土地使用权法律制度的统一协调。我国大多数学者认为，宅基地使用权属于土地使用权，应当将其纳入土地使用权制度的调整之中。此外，还有观点认为，宅基地使用权应属于一种独有的用益物权，王利明教授主编的《中国物权法草案建议稿》持这类观点。
《物权法》颁布前，民法学界对宅基地使用权法律属性的讨论空前激烈，用益物权论的基地使用权说、地上权说、特有用益物权说、人役权说以及不同于用益物权论的占有权论均对宅基地使用权的法律属性提出过不同看法。[104]专门的土地法学研究并未对宅基地使用权进行抽象的直接定性，而是指出宅基地使用权的性质构成为生存保障性、物权性、可转让性与有期限性。[105]直到2007年，《物权法》明确了宅基地使用权的用益物权性质。
（二）关于宅基地使用权流转的法律限制
我国宅基地使用权制度存在的问题，主要弊病集中于农村宅基地使用权是否可以流转，其本质是宅基地使用权的福利保障性质与物权性质的冲突，是公法与私法的冲突。学术界尚未有定论，争议双方各持己见，观点针锋相对，但逐渐形成支持宅基地使用权流转的理论趋势，对流转的程度学界又有不同的观点。
1.自由流转说。
此种观点认为农村集体所有的土地与城镇国有的土地都是我国公有土地的组成部分，既然城镇国有土地使用权可以自由流转，则限制农村集体土地使用权的流转即对农村集体土地使用权法律地位的歧视，这显然是不公平的。宅基地使用权作为农村集体土地使用权的重要组成部分，理应与城镇国有土地使用权一样可以自由流转，包括向农村集体经济组织之外的主体流转。
孙淑云、吴海玲认为，[106]《物权法》在用益物权编规定了农村宅基地使用权，它具有用益物权的基本性质。作为一项私权利，宅基地使用权人对宅基地具有占有、使用、收益的权利，《物权法》既然将宅基地使用权定性为财产权，交换和流通就是其固有之义。农民基于身份向农村集体经济组织无偿申请取得宅基地使用权，但是一经取得，便具有了直接支配性和排他性，任何人不得侵犯这一权利，宅基地使用权人不得对宅基地本身进行处分，并不意味着不能对其享有的使用权进行处分。刘俊认为，[107]“宅基地使用权申请并取得后，其生存保障的使命已经告终。至于农民取得宅基地使用权后如何行使是农民自己的事情，法律在这方面不该过多的干预”。邓辉、张晓宁也持这一观点，[108]认为现实中因继承等而出现的“一户多宅”属合法取得，而不允许流转，这必将使农民的财产权的实现受到限制，同时也造成资源的浪费。高圣平认为，[109]宅基地负载着保障功能，同时具有财产属性，不同时期的宅基地制度在两者之间的权重各有差异。随着我国经济结构的转型，宅基地的财产属性越发彰显。宅基地用益物权权能的完善主要体现为宅基地使用权抵押和转让（退出）等处分权能的强化。在确保农民不失地的前提下探索增加财产性收入，实现宅基地“三权分置”，为房地分离的模式提供了可供选择的路径。在供地形势日益紧张的背景下，“一户一宅”的住房保障政策应以多种形式加以实现。宅基地有偿使用制度是解决目前超占宅基地、“一户多宅”问题的有效路径，但也应适用于供地紧张地区的初次分配。
2.限制流转说。
宅基地使用权是由农民从农村集体经济组织无偿分配取得的，是农民基本的生活保障，农民基于各种原因离开村集体经济组织后，如果农民落户于城镇，则其不再属于本集体经济组织成员，不应再享有表征居住保障功能的宅基地使用权，而应将其宅基地使用权归还给其所在的集体经济组织，其原宅基地上的房屋可以在集体经济组织内部转让，但不能将其住房转让给集体经济组织之外的他人。值得一提的是，在学术界有学者提出宅基地使用权禁止转让的观点。
部分学者认为宅基地使用权具有身份性和福利性，不应该进行自由的流通，只能在农村集体经济组织内部范围流转。[110]王利明教授也持这一观点，认为宅基地使用权尽管是一项财产权利，但是具有一定的身份性质，并不适合自由转让，只能在集体经济组织成员之间进行自由转让。此外，魏华、戴孟勇认为，[111]在现行法虽未明确禁止，但国家政策却严厉禁止城镇居民购买宅基地使用权的情况下，应当根据《合同法》第五十二条第四项即以“损害社会公共利益”为由认定宅基地使用权转让合同无效。
（三）关于宅基地三权分置的讨论
现行法上的宅基地使用权制度忽视其经济属性，制约了农村和农民的发展。为弥补农地法律制度改革中宅基地使用权这块短板，2018年1月2日中共中央、国务院发布的《关于实施乡村振兴战略的意见》进一步明确：“完善农民闲置宅基地和闲置农户政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’，落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。”为实现中共中央关于宅基地“三权”分置政策的丰富内涵及目标导向，关键是要明确宅基地资格权的法律属性。学界对此众说纷纭、莫衷一是。部分学者另起炉灶，提出宅基地的新三权，如三层次权利结构说[112]、二元三权结构说[113]。更多学者对资格权的内涵和属性给出了自己的主张，对此可以归纳为以下主张：
1.双重属性说。
有学者以集体与成员的特殊总有关系为基础，提出“资格权是集体成员宅基地分配中的一种资格”“具有人身权和财产权双重属性”，和使用权都是原有的宅基地使用权分解后的产物。[114]还有学者认为，宅基地农户资格权应包括宅基地分配资格权和宅基地使用权两种权利，是一种兼具身份权和财产权的复合性权利。不过，后者基于不同阶段而对资格权作出不同的界定，认为农户行使并实际取得宅基地使用权后，宅基地资格权就等同于既有实体法中的宅基地使用权。[115]
2.取得资格说。
学者李凤章则认为，[116]基于盘活宅基地资源的考量，在允许宅基地使用权依法自由流转的前提下，将宅基地资格权解释为集体成员要求集体分配宅基地并无偿使用的资格。还有学者把资格权界定为“将宅基地取得资格从使用权中分离出来单独设立”的权利并以配给权命名。[117]
3.成员权说。
程秀建认为，[118]从权利取得来看，宅基地使用权具有明显的身份属性，“具有明显的社区封闭性和不可交易性”，[119]身份属性仅是获得宅基地使用权分配的前提，财产权是取得宅基地使用权后的物权表现形态。从制度功能来看，农户基于集体成员的身份当然、无偿取得宅基地使用权，具有显著的福利性和社会保障性。
五、土地征收制度的理论演进
近年来，随着经济建设的不断发展，我国的工业化和城市化进程的不断加快，由于种种原因，农村土地征收问题已经成为当前农村冲突的焦点，如何解决和处理好农民土地征收问题已经变得越来越重要。学者们主要对土地征收中涉及的公共利益界定问题以及土地征收补偿问题进行了探讨。
（一）公共利益界定的相关讨论
1.“公共利益”的确定模式。
目前，国际上有两种用以确定“公共利益”的模式：一是一般概括式又称司法裁定式，即可以通过法院来裁定政府的经济建设和事业发展是否出于公共利益的需要，如果证据充足，法院可以认定属于公共利益需求。这种方式只给出一个笼统的原则，有较大的法律伸缩性。二是法规列举模式，又称充分列举模式，就是要把每一种符合公共利益的情形全面罗列于法规中，以绝对缩小征收的适用范围。[120]从我国《宪法》《土地管理法》《物权法》的相关规定来看，对于什么是公共利益都只是作了概括性的规定，未作列举性的规定，梁慧星先生的《物权法建议稿》第四十八条对公共利益作出了较为明确的界定：“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业，环境保护、文化古迹及风景名胜的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家规定的其他公共利益。”该条同时指出“征收不得适用于商业目的”。[121]
2.“公共利益”的概念。
中国人民大学法学教授胡锦光指出：公共利益是针对某一共同体内的少数人而言的，客体对该共同体内的大多数人有意义。共同体的规模大到整个国家、社会，小到某一个集体。[122]学者张武扬认为：（1）公共利益是公众的利益，而不能简单归结为政府的利益。（2）公共利益是法定的利益，而不属于行政自由裁量的利益。（3）公共利益是相权衡比较的利益，而不是绝对的利益。（4）公共利益是政府负有维护责任的利益，而非随意处分的利益。（5）公共利益是直接的实质利益，而不是间接的抽象利益。[123]
土地征收的公共利益应当定义为：不特定的公众基于生存与发展的基本需要所形成的，由政府予以相应保障的机会性利益。这一定义包含三层意思，一是公共利益属于任何一个自然人都有机会享有的利益，主体是不特定的公众，客体是对特定自然人而言不一定实际享有的利益；二是公共利益只限于自然人生存与发展的基本需要，不包括经济和社会发展产生的各种红利；三是公共利益必须由政府提供相应保障，包括财政补贴、安全防范、统一规划等付出型措施，不包括政府招商引资之类的经营性活动。[124]
3.“公共利益”的认定标准。
王景斌认为，[125]认定公共利益需同时具备形式性标准和实质性标准。形式性标准是指确认公共利益所必经的程序，具体而言应当包括以下两条标准：
（1）法定标准，即公共利益必须是由法律明确规定的而且只有在法定条件下才可出于公共利益的需要依法对公民的基本权利加以限制，但法定的公共利益不等同于法律规则明确规定的利益，也包括法律原则的规定。
（2）透明度标准，因公共利益目的和本质上具有正当性，是对事物的全局性和可持续性考量所作的选择，一般通过说明都能获得公众支持，也能取得相对人的理解，所以在制度设计时多是公开进行的，不回避相对人的必要参与和知情，没有必要秘密进行或暗箱操作。
实质性标准是从内容上判断某一利益是否为公共利益的标准，具体包括合理性标准、公共受益性标准和可持续发展标准。
学者们还对公共利益的认定程序进行了阐述。如彭立峰指出：[126]公共目的认定程序的设置应注意以下事项：第一，该程序是政府动用土地征收权的必经前置程序。第二，公开听证是该程序的必经环节。第三，信息的充分公开应贯彻于该程序的始终。
吴春燕提出了公共利益认定程序的下列建议：建立和完善与公共利益征地有关的听证、复议和复审程序；建立公共利益认定的公开程序，设立公共利益的审查程序，在公共利益的认定中，建立相应的监督程序。[127]
《宪法》和《土地管理法》都规定国家为了公共利益的需要可以征地，但何为公共利益没有明确的法律规定，加之《土地管理法》又规定，任何单位与个人使用土地必须使用国有土地，所以导致了征收成为获得土地的唯一途径。2019年新修改的《土地管理法》采取列举的方式，对于公共利益作出了明确的界定，即因“军事外交，政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程以及成片开发建设等六种情况确需要征地的可以依法实施征收”。[128]
（二）关于土地征收补偿的讨论
学者们关于土地征收补偿的讨论主要集中在补偿标准和补偿方式两个方面。
1.现行土地征收补偿标准过低。
依据《土地管理法》（2004年修正），征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。目前备受抨击的，也正是这个以农业用途为基础的补偿标准。[129]学者对我国土地征收补偿标准的批判概括而言主要有以下几点：补偿原则不统一、补偿标准不清晰且过低、补偿捆绑的社会功能过多却缺乏对财产本身之补偿、未按市场价值进行补偿等。[130]有学者指出：虽然在补偿额中蕴含着社会保障的因素，但是这种计算补偿额的方式显然极大地剥夺了农民对土地增值利益的分享，事实也证明集体土地的补偿金往往只有其出让金价格的几十分之一甚至几百分之一。[131]
关于我国征地补偿标准的改革，主要有三种观点[132]：第一种是主张先维持平均年产值标准，只提高补偿倍数；第二种是主张区分所征土地的经营性与非经营性，对经营性用途的征地采用市场价格进行征购，对非经营性用途的征地则仍采用现有补偿标准；第三种也是大多数学者赞同的观点，即采用市场价格进行补偿。但对市场价格如何决定又有不同意见，有人主张区位级差补偿法，即主要根据土地区位条件确定补偿标准，以离城市中心的远近来决定补偿标准的大小。
国土资源部发布的《中华人民共和国土地管理法（修正案）（征求意见稿）》确立了“公平合理补偿”的原则；规定了征地补偿内容即征地补偿安置费用包括土地补偿费、安置补助费、农民宅基地及房屋补偿、地上附着物和青苗的补偿费，以及被征地农民的社会保障费用等。同时规定采取“区片综合地价”来确定补偿额。
2019年8月26日修改的《土地管理法》明确完善了征地补偿的规定。首次明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障；其还改变了以年产值倍数法来确定土地补偿费和安置补助费的做法，以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法。并且在原来土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费三项基础上又增加了农村村民住宅补偿和社会保障费。[133]
2.补偿方式应该多样化
关于补偿方式，一些学者借鉴东南沿海征地补偿中采用政府、集体与个人共同缴纳保险费的办法，将失地农民纳入社会保障体系中的成功经验，提出我国应当重视对农民的社会保险补偿方式；还有一些学者针对我国一次性货币补偿的缺点，提出了分期补偿、土地使用权入股安置、留地安置等多种形式的复合安置。从我国农民谋生技能较低、进入城市后就业困难的现状出发，上述补偿方式可以弥补单一金钱补偿的不足，有利于失地农民的生活安置。[134][135][136]这些意见，显然在《土地管理法》修改中得到了重视。
六、集体经营性建设用地流转的理论
现行农村土地使用制度的一个缺陷是农村集体建设用地不能与国有建设用地同等同价地进入市场交换，建设用地必须先征收再流向市场，一定程度上抑制了农村集体流转意愿。农村集体经营性建设用地使用权流转制度改革必须在政策上和法律上寻求突破，从根本上改变土地制度的二元性，实现农民集体土地与城市国有土地“同地同价同权”的城乡要素市场的平等化，实现制度的一体化。学者们对集体经营性建设用地流转的研究主要聚焦在集体经营性建设用地的产权分析以及流转收益的分配方面。
（一）集体经营性建设用地的产权需要明晰
对于农村集体（经营性）建设用地入市，国内最普遍的学术分析是从产权问题上进行的。清晰明确的产权是入市流转的前提。现有的农村集体所有制下产权强度不够，使用权主体权属关系不清晰，所以在农地入市流转过程中农民没有充分享受土地红利，城市化带来的收益没有惠及周边。[137]
盖凯程、于平认为土地制度改革是各方利益重构的过程，相关利益主体间力量对比及其利益耦合度决定了制度创新的基本维度，集体土地入市实质是确定土地使用权作为商品进入土地市场交易，在我国现行体制下只能是“土地使用权”的出让。[138]
温世扬认为“集体建设用地使用权”作为一种“事实物权”是客观存在的，《物权法》通过转介条款第一百五十一条，将农村建设用地产权人和执行人的设定权交于《土地管理法》，但仍未纳入用益物权的范畴，限制了农村集体土地所有权主体行使处分权、收益权，集体建设用地使用权权能属性应在相关法律立法修改中增设。[139]
宋志红认为集体（非公益性）建设用地市场化并不是简单地放开国家用地市场，需要国家相关部门严格入市项目土地交易用途、用地规划限定把控，打击非法用地行为，国家18亿亩耕地红线不得破坏，禁止土地泛资本化，从而危害国家粮食安全。[140]
总而言之，土地产权理论可以分为绝对产权说与相对产权说两种观点。绝对产权说认为，既然我国法律明确规定集体建设用地的所有权归集体所有，那么集体经营性建设用地的收益自然归集体独占，政府不享有土地所有权，自然无法参与利润的分配当中。相对产权说则认为，在当下，中国是没有私有独占土地的，土地的性质都是公有的，即使局部集体享有的土地权利也是受限制的权利，如不能随意改变用途、自由变卖等，因此政府作为国家的代表完全有资格获取土地入市所产生的利益。
（二）集体经营性建设用地流转收益分配机制研究
实现了同等入市、同权同价之后，土地流转的利益分配也是需要解决的核心问题。地方政府的角色需要重新界定，可能的定位包括税收管控或入市中介管理等身份。[141]侯银萍认为法律上允许农民或集体自由出让其土地并享受此过程中产生的收益，并就土地增值价值享有收益权。[142]收益分配是农地流转的关键环节，对其分配比例应在充分吸收各地试点经验的基础上形成相对合理的模式，其分配主体应由政府转向集体与农民，同时保障农民的知情权和土地财产权。
王小映提出土地初次增值收益归公制度，主张建立城乡不动产税收体系，农地收益分配要以“初次分配基于产权，政府参与再次分配”为原则，各参与主体拥有独立的收益权，公权力不得过度干预。[143]
于潇、吴克宁、阮松涛主张增值收益由国家规划掌控使用，在分配收益方面注重对土地所有权人的利益保护，基于产权理论地利共享。[144]
学者们普遍认为，在集体经营性建设用地流转收益的分配中应该强化农民的权益，通过转换政府角色，增加农民的收益分配比例，最终实现农民的土地财产权。
2019年《土地管理法》修改的一个制度创新，即取消了多年来集体建设用地不能进入市场流转的二元体制，为城乡一体发展扫除了制度性的障碍，被称之为2019年修法的最大亮点。
其删除了原《土地管理法》有关“任何单位和个人需要使用土地必须使用国有土地”的这一条规定，规定了农村集体性建设用地在符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下，可以出让、出租给农村集体组织以外的单位和个人使用，使用者还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。[145]
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[104] 上述观点分别参见：梁慧星：《中国民法典草案建议稿附理由·物权编》，法律出版社2004年版，第209—248页；江平：《中国土地立法研究》，中国政法大学出版社1999年版，第295—300页；王利明：《中国民法典学者建议稿及立法理由·物权编》，法律出版社2005年版，第272—280页；关涛：《大陆法系民法中的人役权》，载《法学论坛》2003年第6期；孟勤国：《物权二元结构论——中国物权制度的理论重构》，人民法院出版社2002年版，第197—216页；孟勤国：《中国物权法草案建议稿》，载《法学评论》2002年第5期。
[105] 刘俊：《中国土地法理论研究》，法律出版社2006年版，第323—325页。
[106] 孙淑云、吴海玲：《论我国宅基地使用权流转制度的完善》，载《湖南科技大学学报（社会科学版）》2013年第1期。
[107] 刘俊：《农村宅基地使用权制度研究》，载《法学研究》2007年第3期。
[108] 邓辉、张晓宁：《宅基地使用权制度的现代化构建：体系与变革》，载《西部法学评论》2017年第2期。
[109] 高圣平：《宅基地制度改革政策的演进与走向》，载《中国人民大学学报》2019年第1期。
[110] 陈朝兵：《农村土地“三权分置”：功能作用、权能划分与制度构建》，载《中国人口·资源与环境》2016年第4期；朱继胜：《论“三权分置”下的土地承包权》，载《河北法学》2016年第3期；高飞：《农村土地“三权分置”的法理阐释与制度意蕴》，载《法学研究》2016年第3期；石冠彬、魏振华：《论土地承包经营权流转的法律规制——一个解释论视角的分析》，载《江海学刊》2016年第4期。
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[112] 席志国：《民法典编纂视域中宅基地“三权分置”探究》，载《行政管理改革》2018年第4期。
[113] 宋志红：《宅基地“三权分置”的法律内涵和制度设计》，载《法学评论》2018年第4期。
[114] 孙建伟：《宅基地“三权分置”中资格权、使用权定性辨析——兼与席志国副教授商榷》，载《政治与法律》2019年第1期。
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[117] 岳永兵：《宅基地“三权分置”：一个引入配给权的分析框架》，载《中国国土资源经济》2018年第1期。
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