010 除非与被诉行政行为有特别的利害关系，村民个人原则上对征收集体土地的行为没有原告资格

【裁判要旨】

只有村民委员会或者农村集体经济组织或者超过半数的村民，有权对涉及村民整体利益的农村集体土地征收、补偿的行政行为提起行政诉讼，村民个人原则上没有原告资格。但是，有证据初步证明，土地使用权人或者实际使用人等，与被诉土地征收决定、征收补偿决定等行为，有不同于其他村民的特别利益关系，征收决定、征收补偿决定等行政行为可能造成该村民有不同于其他村民的特定利益受损的（如征收决定将造成其丧失土地使用权，或征收补偿决定涉及该村民所有的地上附着物、青苗补偿等），则该村民对相关行政征收行为具有原告主体资格。

中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

（2017）最高法行申6718号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：欧某。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：广东省中山市人民政府。

法定代表人：焦兰生。

委托代理人：谢怀斌。

委托代理人：陈润。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：广东省中山市国土资源局。

法定代表人：吴伟强。

委托代理人：胡彬、陈润。

原审第三人：中山市古镇镇海洲村股份合作经济联合社。

法定代表人：袁锦华。

再审申请人欧某因诉被申请人广东省中山市人民政府（以下简称中山市政府）、广东省中山市国土资源局（以下简称中山市国土局）及原审第三人中山市古镇镇海洲村股份合作经济联合社（以下简称海洲经联社）不履行征收土地公告、听证法定职责一案，不服广东省高级人民法院于2017年2月16日作出的（2016）粤行终1855号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年8月28日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

欧某为广东省中山市古镇镇海洲村北海股份合作经济社（现已合并至海洲经联社）的股民。2015年6月19日，欧某向中山市国土局申请政府信息公开。2015年7月3日，中山市国土局作出中土公告（2015）372号《关于政府信息公开申请的答复》，公开欧某申请的政府信息，并附有粤国土资（建）字（2007）63号《关于中山市古镇镇2006年度第一批次城镇建设用地的批复》（以下简称63号批复）。欧某认为，63号批复所涉土地为其所在集体经济组织海洲经联社的集体用地，2007年中山市政府实施征收时，未依法发布征地公告、征收补偿安置方案，亦未举行听证会听取被征收人的意见。2016年3月8日，欧某提起本案行政诉讼，请求确认中山市政府、中山市国土局在征收土地过程中未依法发布征收土地公告、未在补偿安置方案确定后依法举行听证程序听取农民意见，损害被征收土地农民的利益。一审二次开庭后，欧某提交变更第三人申请书，申请追加中山市古镇镇海洲村民委员会（以下简称海洲村委会）为本案第三人。

中山市中级人民法院（2016）粤20行初9号行政裁定认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、第四十八条以及《征收土地公告办法》第四条、第十条第一款的规定，本案中，发布征收土地公告职责在于中山市政府，而举行征地补偿安置方案听证程序的职责在于中山市国土局，故欧某起诉认为未发布征地公告以及未在征地补偿安置方案确定后依法举行听证程序，听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见的行政行为，在国家征收土地的过程中为两个不同阶段的程序，是两个不同行政机关的行政行为，欧某经法院依法释明后，仍然坚持其前述诉讼请求，其诉讼请求显然不明确，故欧某的诉讼主张不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条所规定的起诉条件，对欧某的起诉予以驳回。海洲村委会与本案的处理结果无利害关系，不予追加为第三人。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回欧某的起诉。欧某不服，提起上诉。

广东省高级人民法院（2016）粤行终1855号行政裁定认为，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款、第四条的规定，欧某以相关行政机关不履行征地过程中的公告、听证意见等程序义务，侵害其作为集体经济组织成员的合法权益为由提起本案诉讼。由于集体经济组织成员的权益附属于其所在村集体的整体权益，集体经济组织成员认为行政行为侵害村集体的权益从而间接损害其作为村集体成员的合法权益，应当以村集体的名义寻求救济。且欧某也未能证明其为涉案土地的使用权人或者实际使用人，以个人名义提起本案诉讼，不符合法定受理条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

欧某申请再审称：1.海洲村的村民代表未按照《中华人民共和国村民委员会组织法》选举产生，村委会委任代表及代表同意不听证没有效力。2.中山市政府征收土地公告只在村府大院内公布且模糊不清，其他九个社区均未贴过征地公告，更未上户派发征地公告内容，海洲村民全不知情。请求撤销（2016）粤行终1855号行政裁定，依法再审。

中山市政府、中山市国土局答辩称：1.欧某提起行政诉讼主体不适格，其应以村集体名义寻求救济，或证明其为涉案土地的使用权人或实际使用人。2.被申请人已在涉案土地征收过程中履行发布征地公告的法定职责，在海洲村委会公告栏公示《征地补偿安置方案公告》，公告照片已经过古镇镇人民政府盖章确认。3.中山市国土局发出听证通知，海洲村委会放弃听证。请求驳回欧某的再审申请。

本院经审查认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款、第四条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。也就是说，只有村民委员会或者农村集体经济组织、超过半数的村民，以及土地使用权人或者实际使用人，有权对涉及农村集体土地的行政行为提起行政诉讼，村民个人起诉没有原告资格。本案中，欧某请求确认中山市政府、中山市国土局在征收土地过程中未依法发布征收土地公告、未在补偿安置方案确定后依法举行听证程序听取农民意见，实质是对涉及农村集体土地的征收公告行为、征收补偿方案行为不服提起的行政诉讼。欧某作为村民个人，在未提供证据证明是被征收土地的使用权人或者实际使用人的情况下，对上述行政行为提起诉讼，没有原告资格。一、二审裁定不予立案，并无不当。欧某主张，海洲村村民代表未依法选举产生，村委会委任代表和代表同意不听证没有效力；中山市政府征收土地公告模糊不清，未在全部社区张贴。但是，上述主张均是关于被诉行政行为实体上是否合法的理由，本案一、二审结果是裁定驳回起诉，并不涉及被诉行政行为合法性问题，以此为由申请再审，理由不能成立。

综上，欧某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回欧某的再审申请。

审判长：郭修江；审判员：奚向阳、龚斌；法官助理：黄宁晖；书记员：陈清玲

二〇一七年十一月二十八日