017 行政复议最长申请期限参照最长起诉期限，人民法院应予支持

【裁判要旨】

《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未规定申请行政复议的最长期限。但是，基于行政诉讼与行政复议的衔接关系，以及稳定行政法律关系的需要，复议机关参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款关于最长起诉期限的规定办理，即因不动产申请行政复议的案件，自行政行为作出之日起超过二十年，其他行政复议案件自行政行为作出之日起超过五年申请行政复议的，复议机关不予受理，人民法院应予支持。

中华人民共和国最高人民法院行政裁定书

（2017）最高法行申114号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：惠东县平山街道办事处蕉田社区居民委员会和兴村民小组。

负责人：卢潭生，组长。

委托代理人：王树民，河北冀港律师事务所律师。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：广东省人民政府。

法定代表人：马兴瑞，省长。

委托代理人：邓凯，该府法制办工作人员。

委托代理人：黄允鑫，该府法制办工作人员。

再审申请人惠东县平山街道办事处蕉田社区居民委员会和兴村民小组（以下简称和兴村民小组）因诉被申请人广东省人民政府土地行政复议一案，不服广东省高级人民法院（2016）粤行终199号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

一、二审法院查明，1991年10月16日，原广东省国土厅经广东省人民政府同意作出粤地政［1991］273号《关于惠东县永泰发展公司征地的批复》，同意惠东县永泰发展公司征用大岭镇蕉田管理区土地等内容。2015年1月8日，和兴村民小组向广东省人民政府邮寄提交行政复议申请书，请求广东省人民政府撤销该征地批复。2015年3月23日，广东省人民政府作出粤府行复［2015］28号《驳回行政复议申请决定书》，认为和兴村民小组的行政复议申请已超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定的“涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年”的最长保护期限，不符合法定受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回和兴村民小组的行政复议申请。和兴村民小组不服该决定，遂于2015年4月10日提起本案行政诉讼，请求撤销广东省人民政府作出的粤府行复［2015］28号《驳回行政复议申请决定书》，判令广东省人民政府重新作出复议决定。

广州市中级人民法院一审认为，当事人不服涉及不动产的行政行为寻求司法救济的最长保护期限为该行政行为作出之日起20年。行政诉讼作为解决行政争议的最后手段，涉及不动产的行政行为可纳入行政复议的期限不宜超过该最长保护期限。和兴村民小组的行政复议申请超过该用地批复寻求司法救济的最长保护期限20年，广东省人民政府据此作出驳回行政复议申请决定并无不当，判决驳回和兴村民小组的诉讼请求。和兴村民小组提出上诉。

广东省高级人民法院二审认为，虽然《中华人民共和国行政复议法》对于行政行为作出之日起可申请复议的最长期限未作规定，但根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条关于最长起诉期限的规定，当事人不服涉及不动产的行政行为寻求司法救济的最长保护期限为该行政行为作出之日起20年。行政诉讼作为最终解决行政争议的法定救济途径，基于行政诉讼与行政复议的衔接关系，涉及不动产的行政行为可纳入行政复议的期限亦不宜超过该行政行为寻求司法救济的最长保护期限。因此，广东省人民政府认为和兴村民小组的行政复议申请超过该用地批复寻求司法救济的最长保护期限20年，驳回和兴村民小组的行政复议申请，并无不当，判决驳回上诉，维持原判。

和兴村民小组申请再审称，一、二审判决认定事实的主要证据不足，适用法律、法规确有错误，请求依法撤销一、二审判决并再审改判。具体理由：1.一、二审判决认定事实的主要证据不足。一、二审判决认定被申请人程序合法的主要证据不足。被申请人无证据证明在审理行政复议案件时由两名工作人员进行审理，违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条的规定。另外，被申请人无证据证明延期审理已经过行政复议机关负责人批准，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十一条第一款的规定。2.一、二审判决适用法律、法规确实错误。被申请人参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，认定申请人提出的行政复议申请不符合法定的受理条件。但是，《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》并未授权被申请人在受理行政复议申请、作出行政复议决定时参照最高人民法院的司法解释。另外，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项明确规定，行政复议申请只有不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件的，行政复议机关才能驳回行政复议申请。而《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的法定申请期限是“自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请”。3.国务院法制办公室对黑龙江省人民政府法制办公室《关于审查城市宗教房地产纠纷复议案件适用法律问题的请示》的答复（国法秘函〔2003〕85号），针对的就是涉及不动产的行政行为超过20年但知道后60日内提起行政复议如何适用法律问题的答复，答复第二项明确规定：“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，申请行政复议的期限，应当自公民、法人或者其他组织知道具体行政行为之日起计算，行政复议机关对于符合《中华人民共和国行政复议法》规定的行政复议申请，应当受理。”

广东省人民政府提交意见称，一、粤府行复［2015］28号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确。和兴村民小组的行政复议申请已经超过《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条规定的最长保护期限。二、粤府行复［2015］28号《驳回行政复议申请决定书》符合法定程序。申请人未能提出新的证据证实其申请符合再审的法定条件，其主张没有事实和法律依据，请求依法裁定驳回其再审申请。

本院认为，本案的争议焦点是广东省人民政府驳回和兴村民小组的行政复议申请参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》关于最长起诉期限的有关规定是否正确。

《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。关于行政行为作出之后的行政复议最长申请期限，《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未作出明确规定。为稳定行政法律关系的需要，且因行政诉讼与行政复议的衔接关系，涉及不动产的行政行为的申请行政复议最长期限，可参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条关于最长起诉期限的规定。该条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，原广东省国土厅经广东省人民政府同意于1991年10月16日作出粤地政［1991］273号《关于惠东县永泰发展公司征地的批复》。和兴村民小组不服该批复，于2015年1月8日向广东省人民政府申请行政复议，已明显超过上述最长保护期限。因此，广东省人民政府作出粤府行复［2015］28号《驳回行政复议申请决定书》，驳回和兴村民小组对广东省人民政府提出的行政复议申请，一审判决驳回诉讼请求，二审判决驳回上诉，均无不当。和兴村民小组关于原审判决适用法律、法规确实错误的再审申请理由不能成立。

此外，和兴村民小组关于广东省人民政府应当根据国务院法制办公室国法秘函［2003］85号的答复意见受理其复议申请的主张，因该答复系落实宗教团体房产政策而作为特殊问题进行的处理，不适用于本案情形，该主张本院不予支持。至于和兴村民小组关于行政复议程序不合法的主张，其复议申请是因已过申请期限、不符合受理条件而被驳回，因此被申请人收到复议申请后在法定期限内决定不予受理，程序并无不当，该主张本院亦不予支持。

综上，和兴村民小组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：

驳回惠东县平山街道办事处蕉田社区居民委员会和兴村民小组的再审申请。

审判长：龚斌；审判员：奚向阳、熊俊勇；法官助理：陈伏发；书记员：潘海蓉

二〇一七年三月三十一日