第二节 周代国家的制度化实践及其困境

一、荒政体系下的“散利”

周灭商后，通过宗法分封制度构建了新型国家机器，同时通过完善的礼乐制度和系统的官制体系来维持国家的运行秩序。然而，尽管锋利的青铜农具的运用有助于提升垦殖效率，休耕制代替抛荒制提高了土地利用率，田间管理技术的改进保障了农业产出水平[44]，农官体系督促着农业生产的持续运行，但自然灾害的侵袭和各级诸侯官僚的盘剥不仅威胁着农业剩余的产出与合理分配，同时也对封建制国家政权的运转提出了严峻挑战。据邓拓先生统计，周代最显著的灾害有59次，其中旱灾30次、水灾16次、虫灾13次。[45]有些旱灾一度达到“降丧饥馑，斩伐四国”[46]的程度。于是，如何“活民”或“养民”，就成为统治者必须解决的核心问题。

在周武王散钱粟“振穷困”之后，西周统治者不仅明白“农不出则乏其食”的危害性，而且对“国无三年之食者，国非其国也；家无三年之食者，子非其子也”[47]有深刻体会。于是，当周康叔被封殷地而上任之前，周公以“惠恤穷民，不慢鳏夫寡妇”[48]作为训诫之辞为其送行。当遭遇大灾荒时，贵为天子的周穆王也不得不奋力“谋救患分灾”[49]。

为了履行“活民”职责，维护周王室的威权，周文王的继任者们除实施“振赐穷士，救瘠补病，赋均田布”[50]，以及“市有五均，早暮如一，送行逆来，振乏救穷”[51]等措施外，也将赈贷作为重要选项。与之相伴的是系统的“养民”之策和相对完备的荒政体系。

根据《周礼》的记载，西周时期“养万民”的六项举措分别为“慈幼”、“养老”、“振穷”、“恤贫”、“宽疾”和“安富”；“聚万民”的十二条荒政分别为“散利”、“薄征”、“缓刑”、“弛力”、“舍禁”、“去几”、“眚礼”、“杀哀”、“蕃乐”、“多昏”、“索鬼神”和“除盗贼”。其中的“恤贫”，郑玄注曰：“贫无财业禀贷之。”“散利”，郑玄注解为“贷种食也”，贾公彦将其进一步注疏为“丰时敛之，凶时散之，其民无者，从公贷之。或为种子，或为食用，至秋熟还公”。正是因为这种放贷“据公家为散，据民往取为贷”，故曰“散利”。[52]

由此可见，“散利”作为荒政和“养民”的一个举措，已成为西周时期国家的重要职能和职责。并且，按照郑玄和贾公彦的注解，此处的“散利”与后世的赈贷显然是画等号的。

二、制度化的“春颁而秋敛”

在研究古代灾荒赈贷或传统农贷制度的过程中，学者们通常忽视了西周时期的“旅师”。关于这个重要官司，《周礼》曾载：

旅师掌聚野之锄粟、屋粟、间粟而用之。以质剂致民，平颁其兴积，施其惠，散其利，而均其政令。凡用粟，春颁而秋敛之。

根据郑玄和贾公彦的注疏，这里的锄粟为“民相助作，一井之中，所出九夫之税粟也”，屋粟即“民有田不耕，所罚三夫之税粟”，间粟指“间民无职事者所出一夫之征粟”。“而用之”中的“而”为“若”之误，此谓“恤民之艰厄”。“以质剂致民”意指“所聚之粟，迁拟凶年振恤所输入之人。欲与之粟，还案入税者之人名，会计多少以贷之”。[53]贾公彦将其界定为“恤贫，贫无财业禀贷之”[54]。“春颁而秋敛之”，秦蕙田解释为“春时农事方兴，其无力者，颁粟以贷之，秋则计其所贷而敛之”[55]。

至于旅师的组织架构，《周礼》记载为：“中士四人，下士八人，府二人，史四人，胥八人，徒八十人。”[56]从规模和地位的角度，旅师与泉府等其他机构相比，丝毫不落下风。除旅师之外，当时还有两个值得注意的官司，一个是“掌九谷之数，以待国之匪颁、赒赐、稍食”和“以岁之上数邦用，以知足否，以诏谷用，以治年之凶丰”的廪人[57]，另一个是“掌粟入之藏，辨九谷之物，以待邦用”和“以待凶而颁之”的仓人。[58]

根据上述史料可知：一方面，旅师、廪人和仓人是地官司徒下的官司和职官，它们均承担着救荒的职能。但是，旅师的救荒范围广布在乡野之间，廪人和仓人则负责在国都或邦国开仓赈济。换言之，旅师负责乡村的救荒事宜，廪人和仓人负责城市的救荒事宜。另一方面，旅师在乡野救荒中采用赈贷的方式，“春颁而秋敛”，与后世的社仓、义仓、预备仓等备荒仓储的赈贷具有内在一致性。但廪人和仓人的开仓赈济，与秦汉以后设置在城市中的官仓赈济具有内在一致性，至于是否采用了赈粜方式，因史料信息有限，不能妄加猜测。

旅师的“颁粟以贷”属于典型的灾荒赈贷，因为它的放贷对象是青黄不接之际缺乏口粮和种籽的乡村贫民，并且，这种借贷是按照“秋则计其所贷而敛之”的原则偿还，不收取任何利息。对此，贾公彦明确指出：“直给不生利也。官得旧易新，民得济其困乏，官民俱益之也。”[59]相比泉府收取10%左右的放贷利息，旅师的赈贷更具道义性和救助性，它并不以取息盈利为目的。

尽管史料信息有限，我们仍能从旅师“以质剂致民，平颁其兴积”的运行方式，推断出西周时期灾荒赈贷制度的规范性。在周代有据可查的八项文书中，不仅有征调力役的“比居”、记载士兵和武器信息的“简稽”、划定基层行政单位的“版图”、录入册命信息的“礼命”和记账财务收支的“要会”，同时还有记录借贷信息的“傅别”或“判书”、证明买卖成交的“质剂”和借取或领取凭证的“书契”。根据郑玄和贾公彦的注疏，书契指的是“于官直贷不出子者，故云取予。若争此取予者，则以书契券书听之”[60]，很显然，它能够明确官方在放贷中的债权和收贷权利。傅别或判书是一分为二、借贷双方各持一半的借贷契约，记录着借贷双方、金额、偿还、利息等相关信息。郑玄则将其描述为“大手书于一札，中字别之”的借券。这种借贷契约的作用是“凡有责者，有判书以治则听”，以及“凡属责者，以其地傅，而听其辞”，也即发生债务纠纷之际，以判别债权人和债务人的权责，合理处理债务纠纷。[61]与之类似，“质剂”的功能则是“案入税者名，会而贷之”[62]。由此可见，旅师在赈贷之际，以“质剂”留存借贷者的基本信息，同时也为还贷留下了有据可查的案底。这显然是赈贷规范化的集中表现。

西周时期的灾荒赈贷制度是在“民有困乏，则振恤之”[63]的指导思想下创设的，它是国家荒政的重要组成部分。但相比于其他备荒救灾措施，农业生产的周期性特征决定了“民有困乏”大多发生在春夏之交的青黄不接之际，赈贷也因此具有显著的时序性和季节性。当时，旅师在发放粟米时，就是按照“春颁而秋敛之”的原则开展的。另外，《礼记·月令》要求统治者在季春之月“命有司发仓窌，赐贫穷，振乏绝，开府库，出币帛，周天下”[64]，同样是基于这个原因。

具备灾荒赈贷职能的旅师的出现，意味着中国古代灾荒赈贷制度建设方面向前迈了一大步，周王朝以旅师为中心，在乡野之地构建起了灾荒赈贷支撑体系，以“春颁而秋敛”和“抵斗还官”为基本运行原则，将周文王时期较为随意的赈贷行为至少在形式上上升到规范的制度层面。

当然，周文王时期的灾荒赈贷行为和西周时期围绕旅师而构建的灾荒赈贷体系，也有被怀疑的理由。毕竟，有关它们的信息都来自于《逸周书》和《周礼》及后人对它们的注疏。其中，《逸周书》除少数几篇属于或基本属于西周作品外，大部分为战国西汉时的作品。《周礼》的成书年代相对更晚一些，理想或想象的成分也更多一些。不过，即使两书的作者们增添了自己的想象，因而周文王时期的“发滞以正民”、“贷官以属”和“农假贷”政策，以及西周时期的“散利”和“颁粟以贷”的旅师，并非像书中所载的那样理想化，但从先秦荒政运行实践的角度来看，灾荒赈贷制度在商末周初的确立应是肯定的。

三、开展赊贷业务的“泉府”

西周时期设有专门开展赊贷业务的“泉府”，它往往被错误地认为是中国农贷制度或者灾荒赈贷制度创始的标志。

根据《周礼》，泉府的基本职能是“掌以市之征布，敛市之不售、货之滞于民用者，以其贾买之，物楬而书之，以待不时而买者”，也即掌管市场税款、收购市场上难以购买到或滞销商品，以待急需者购买时出售，并在“凡国事之财用取具焉”的原则下负责支取国事所需钱物。[65]更为重要的是，泉府在司市“同货而敛赊”的要求下，负责向民众发放货币性的赊贷业务：“凡赊者，祭祀无过旬日，丧纪不过三月”；“凡民之贷者，与其有司辨而授之”。根据郑玄的注解，这里的“贷”，谓“从官借本贾也，故有息，使民弗利，以其所贾之国所出为息也。假令其国出丝絮，则以丝絮偿；其国出葛，则以葛偿”[66]，属于典型的“货币放贷、实物收还”模式。

泉府受地官大司徒的领导，在机构设置上，有“上士四人，中士八人，下士十有六人，府四人，史八人，贾八人，徒八十人”[67]。相比而言，泉府是一个较为庞大的国家财政金融机构。泉府可能不是孤立的机构，而是与司市、廛人等具有密切的业务合作关系。例如，“掌敛市絘布、总布、质布、罚布、廛布”[68]的廛人，可以为泉府的赊贷提供资金。泉府贾买滞销的货物时，需要遵循司市的规定，接受司市的监管。

泉府在放贷后，要求借贷者“以国服为之息”进行偿还。关于这一偿还原则，历来争论不休。其中，郑玄在“于国服事之税为息也”的判断原则下，根据《周礼·载师》中“凡任地，国宅无征，园廛二十而一，近郊十一，远郊二十而三，旬、稍、县、都皆无过十二，唯其漆林之征二十而五”[69]的田税水平，认为泉府的放贷利息遵循“轻近重远”的原则：在城中园圃和廛里进行放贷，年利息率为5%；在近郊进行放贷，年利息率为10%；在远郊进行放贷，年利息率为15%；在旬、稍、县、都进行放贷，年利息率不超过20%。但贾公彦并不完全认同郑玄的判断，他在“凡言服者，服事为名，此经以民之服事，唯出税是也”的基础上，以“若近郊民贷，则一年十一生利”和“王莽时民贷以治产业者，但计赢所得受息，无过岁什一”为依据，认为泉府的放贷利息率应为“赢万泉征一千，赢五千征五百，余皆据利征什一也”，也即不超过10%。[70]按照各地田税交付利息的判定思路，金榜进一步认为：“农民受田，计所收者纳税。贾人贷泉计所得（谓所获盈利）者出息。其息或以泉布，或从货物，轻重皆视田税为差”[71]，从而肯定了郑玄的判断。

即使泉府在放贷时收取10%的利息，与当时的经济发展水平和农业生产力相比，这个利息率的优惠性恐怕极为有限，因为10%的利息率与“什一之税”具有内在的一致性。而10%的税收是当时的社会生产力水平下，国家与农业生产者长期博弈后达到的一个均衡的、农业生产者能够忍受的剥削率，10%的放贷利息率也应是如此。因此，与其说西周时期泉府“以国服为之息”的放贷是一项优惠性和救助性的政策安排，不如说是当时借贷市场长期均衡的产物。

从《周礼》的记载和相关注解可知，泉府的赊贷业务主要集中在城市地区，形成了以国都为中心向各地城市辐射的赊贷业务网络，放贷对象主要是城市中从事工商业活动的人户。虽然不能完全排除郊区或边远地区的农人得到泉府放贷的可能性，但10%—20%的利息率显然已经超过救助性赈贷的范畴。换言之，即使泉府的放贷对象包括了农民，这种放贷也不是赈贷或政策性农贷，而是国家经营的以追求利润最大化为目的的商业性农贷。因此，将泉府的赊贷看作国家商业性农贷制度的滥觞是可以接受的，但看作国家政策性农贷或者灾荒赈贷制度起源的标志，显然是错误的。

四、荒政的衰微与赈贷的缺失

作为一项国家主导型的制度安排，灾荒赈贷制度得以实施需要有稳定的政权、顺畅的官制体系和自觉接受道义约束的统治者作保障，相反，如果国家政治生态恶化，政局出现动荡，统治者腐化堕落，则意味着国家“活民”职能的退化将为时不远，灾荒赈贷制度与其他社会经济制度一样，将遭受难以为继的命运。

周代政治最显著的特征是推行分封制，以血缘关系为纽带封邦建国，从而精心构建起国家的政治地缘空间。但分封制这种“恩惠换忠诚”的政府运转方式，也为周王朝的衰败留下了深层次政治隐患。[72]到西周中后期，随着统治者荒淫丧志、犬戎入侵、周王朝与诸侯矛盾的尖锐化、连年的征伐引致的社会矛盾凸显，西周王朝的运转已经磕磕绊绊。在社会经济领域，周宣王因“不籍千亩”而遭受到虢文公的警告与批评，已经印证了统治者不再重视农业生产。在此背景下，西周王朝救荒职能的弱化和赈贷制度的偏废，变得越来越不可避免。

国家荒政的偏废和赈贷职能的弱化，在仓储方面有直观的表现。《诗经·小雅·甫田》曾云：“我取其陈，食我农人，自古有年。尊者食新，农夫食陈。”根据郑玄的注笺，这段诗文意指“仓廪有余，民得赊贳取食之，所以纾官之蓄滞，亦使民爱存新谷”。然而，该诗事实上是为讽刺周厉、幽二王时期“仓廪空虚，政烦赋重，农人失职”[73]而作，意在批评当时统治者不重视农业、当农人艰难之际得不到救助的现实。

在通过赋税手段贪婪剥夺民众财富之外，统治者发放高利贷同样意味着赈贷制度的偏废。《诗经·小雅·大田》有“去其螟螣，及其蟊贼，无害我田稚”之句。《说文解字》将诗中的“螣”字记作为“”。对此，李巡将其解释为“食禾心为螟，言其奸冥冥难知也。食禾叶者，言假贷无厌，故曰也。食禾节者，言贪很，故曰贼也。食禾根者，言其税取万民财货，故云蟊也”[74]，充分认定了该诗对统治者贪婪、恶政的厌恶之情。这里的“”或“假贷无厌”，无疑指出了周朝统治者发放高利贷而榨取民众财富的事实。而一旦统治者在农村借贷市场经营高利贷，也就意味着具有浓厚道义救助性质的灾荒赈贷的退出或者被严重挤压。

随着周王室的衰微和诸侯国的崛起，狼烟四起的征伐破坏了正常的农业生产秩序，同时也加重了农人的赋租负担，加剧了他们的破产。在此背景下，普通民众更需要从国家那里得到救助性的借贷。然而，现实的情况却恰恰相反。《管子》的作者曾告诫统治者，施政时要深入民间调查询问，其中，“问邑之贫人债而食者几何家”，以及“问人之贷粟米，有别券者几何家”[75]等问题，是必不可少的。由此可见春秋时期农民欠债的普遍性和严峻性，以及国家救助性借贷缺失的现实。

导致农民欠债的原因，一方面与天灾关系密切，毕竟，作为逐渐独立的社会经济主体，从事农业生产的农户之家不得不面临“六岁穰，六岁旱，十二岁一大饥”[76]的周期性灾害侵袭。另一方面，周王室衰微和诸侯争霸战争，使得小农面临越来越沉重的赋税剥削和意外摧残，加剧了他们举借债务的步伐。对此，即使是取得霸权地位的齐桓公也是承认的。例如，在曲防之战中，因“民多假贷而给上事者”[77]，齐桓公不得不问计于管仲。公元前684年，齐宋联军攻打鲁国的峥丘之战中，再次导致“民多称贷，负子息，以给上之急，度上之求”。尽管齐桓公在战后采取了一些补救之措，甚至意欲将值“纯万泉”的“枝兰鼓”出让给放贷者，以“为吾贫萌决其子息之数，使无券契之责”，并要求发放高利贷的“贷称之家”提高道义自觉水平，“折其券而削其书，发其积藏，出其财物，以赈贫病，分其故赀”[78]。这里，我们有必要对齐桓公的“活民”道义之举称赞，但要求高利贷者赈济贫民，只能说是他的一厢情愿。而这些事例的背后，是国家救助性信贷的缺失和灾荒赈贷制度的衰败。