（二）决策分离

绿色治理是一项综合性系统工程，首先就是要实现经济和生态的协同发展。但目前还存在着生态与经济社会发展决策的分离，生态文明建设与其他文明建设被割裂，进而导致了严重的生态灾难和危机。生态文明建设是一个综合性系统，生态问题的发生与经济、政治、社会和文化等社会活动有着直接的关系。除去自然灾害，生态危机的产生就是由人类社会发展所导致，其中政府决策不当甚至失误是环境污染最为直接的作用力，而究其根源就在于发展政策的制定、发展计划的形成以及重大行动的拟议过程中对生态系统的关照不够。因此，在源头上将生态文明建设的理念、原则融入和统领到经济社会发展的相关决策中就成为生态文明建设制度设计的应有之义，即实现生态与发展的综合决策。

联合国《21世纪议程》就提出“将环境与发展问题纳入决策进程”（Integration of Environment and Developmentin Decisionmaking），《中国21世纪议程》也提出要“改革体制建立有利于可持续发展的综合决策机制”。实现生态与发展综合决策就是实现人口、资源、环境与经济协调、持续发展这一基本原则在决策层次上的具体化和制度化。通过对各级政府和有关部门及其领导的决策内容、程序和方式提出具有法律约束力的明确要求，可以确保在决策的源头（即拟订阶段）将生态文明建设的各项要求纳入到有关的发展政策、规划和计划中去，实现发展与生态发展的一体化，但是在现有的生态文明建设制度规范之中并没有完善的生态与发展综合决策的制度。

1989年实行的《环境保护法》只在第四条规定，“国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”。但还只是一种理念的宣誓和倡导，属于原则性规范，因而并不具有直接的法律约束力。同时也缺乏相应的具体性、可操作的类似于实施细则性的制度规范予以支持，使得生态与发展综合决策停留在法律原则的理念层面。

环境影响评价制度的不健全是阻碍生态与发展综合决策的实现的一个主要的制度性因素。环境影响评价是进行综合决策的主要参考依据，是生态与发展综合决策的基础性制度。环境影响评价是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。现行的《环境影响评价法》仅将环境影响评价限定于规划和建设项目，不仅没有涉及对经济社会发展发挥主要决策作用的政策环境评价作出规定，而且将规划的环境评价也限制于“土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划”，对我国综合规划中地位最高、作用最大的“国民经济和社会发展计划”也没有纳入其中。

“国民经济和社会发展计划”的具体实施部门是国家发展和改革委员会，其在计划编制的过程中主要关注的是经济指标，而对生态指标的考虑十分有限。目前正在进行“十三五”规划的编制工作，虽然党和国家将生态文明建设置于社会主义建设重要组成，统领整个社会建设，但是由于缺乏可操作性的实施细则而难以显示其统领的目标。在规划评价的实际操作中，生态文明建设对综合性规划的重要性要弱于社会稳定。基于现实的需要，政府决策规划中目前会将社会稳定评价作为必需的前置，以避免引起社会冲突。在《环境影响评价法》适用的环境评价中还存在环评机构专业性和独立性缺乏、环评的社会参与度较低、环评信息公开有限等问题。2014年修订的《环境保护法》在原有的环境影响评价制度基础上，在第十八条、十九条将环境影响评价的范围扩大到了开发利用规划，明确禁止了“未评先建行为”，在一定程度上完善了环境评价制度但是还需要更为具体的操作细则。