导言
一、研究背景与研究概况
改革开放四十多年来，我国由高度集中的计划经济体制过渡到社会主义市场经济体制，经济社会发展取得了举世瞩目的伟大成就。然而，伴随着市场经济的快速发展，权力滥用、权力寻租、权力腐败现象日渐显现，成为国家治理的重大挑战。“党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央协调推进‘四个全面’战略布局，在深化国家监察体制改革、反腐败追逃追赃、深化司法体制改革等方面作出了一系列重大决策部署，取得了重大成果和进展。”[2]作为党中央确立的一项事关全局的重大政治体制改革，国家监察体制改革对于加强对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖，深入开展反腐败工作，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大而深远的意义。
2016年11月，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》（以下简称《试点方案》），部署在三省市试点设立各级监察委员会，国家监察体制改革开始从理论层面的顶层设计步入实践层面的试点探索。通过体制机制、制度建设上的先行先试、探索实践，各试点地区的监察工作为监察体制改革在全国推开积累了丰富经验。经过一年的试点、探索与总结，2017年11月4日，全国人大常委会通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》，将检察机关的反贪、反渎、预防等部门以及职务犯罪侦查职能整体转隶至国家监察机关，深化国家监察体制改革取得重大阶段性成果。2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》），国家监察体制改革正式在法律层面得以确立。
国家监察体制改革是党中央作出的一项事关全局的重大决策部署。由于该项改革更多的是结合中国实际进行的一项具有中国特色的惩防腐败体系建设，域外没有先进的方案和成熟的经验可供借鉴，而改革内容又涉及方方面面，一切都在试探摸索中前行。作为一个新生事物，改革后的国家监察体制在国家治理的宏观体制下得以赋能，但如何在框架之下进行制度细化和规则完善，国家监察权如何与行政权、审判权、检察权相洽衔接以形成科学完备的反腐败国家权力体系，职务犯罪调查权的行使程序、运行规则、约束规范等如何与刑事诉讼、司法权运行相衔接，日渐成为理论界和实务界广为关注的焦点和热点问题。
早在2016年11月，中共中央办公厅印发在三省市试点设立各级监察委员会的《试点方案》，法学界就开始关注国家监察体制改革。一些法学期刊曾开出专栏就国家监察体制改革中的相关问题，如监察立法[3]、监察改革的法理逻辑[4]、办理职务犯罪案件监察权的属性[5]、监察措施[6]等邀请法学界的专家撰文。2018年3月，第十三届全国人大第一次会议先后通过《宪法修正案》和《监察法》。国家监察体制的改革成果在宪法等法律层面得以确立。
国家监察体制改革是中央高层果断抉择作出的重大政治体制改革。改革之初，法学界的理论研究已迟滞于监察实践和制度创新，加之既往的研究基础也较为薄弱，导致国内对监察体制改革以及围绕改革所衍生出的具体问题跟进不足，回应有限，系统性的研究更是少之又少。虽然不同部门法的学者纷纷加入监察研究的队伍，陆续推出一些研究成果，但不少都呈现出研究视野的局限性：一是研究内容多以改革破题，围绕国家监察体制改革的价值原则、组织架构、权力配置等展开研究，对相关综合性配套制度，其他法律规范的调整衔接关注有限；二是对其他法律规范的修改，相关程序衔接方面的研究多以理念原则、规则机制的贯穿为主线，宏观层面的观点、方向性建议居多[7]，微观层面的具体制度设计、程序性操作规范的细节性研究较少。特别是监察调查与刑事司法程序衔接的研究成果较为有限，笼而统之者居多，系统深入的研究甚少；三是就监察调查与刑事司法程序衔接展开研究的群体来看，刑事法学和行政法学领域，特别是刑事诉讼法学领域的研究者居多[8]，监察系统的研究者或一线办案人员参与有限、发声不够。
就域外来看，不少国家或地区对监察调查与刑事司法程序衔接的研究几近空白。究其原因在于国家监察制度的建立属于中国政治体制架构下的特色产物，国外并不存在完全对应的制度。有研究者曾对国外腐败犯罪的办案机关做过专门考察，发现其程序运转仍隶属于刑事诉讼活动，相应的权力运行也依然受到司法控制。[9]即使一些国家，如美国、日本和韩国等有所谓的监察机关，但一些学者通过制度比较发现这些国家的监察机关不享有对职务犯罪的侦查权和起诉权。[10]可见，作为我国国家治理体系的重要组成部分，监察体系是一种本土化的制度生成，无法照搬别国的制度经验，需要学界从我国国家体制、司法体制的整体视角进行制度生成与优化研究。
综上，在国家监察体制改革的大背景下，研究立法规范下监察与司法的衔接是一个崭新且具体的重要问题。目前，国内的研究成果有限，已有的研究也多是从制度设计上提出不同的衔接设想。这些设想不少是在《监察法》未出台、《刑事诉讼法》未修改的情况下提出的一些试点对策或理论预案，较为抽象、原则、宏观。随着《监察法》的出台，《刑事诉讼法》的修改，以及相关规范的陆续制定，如2021年9月，国家监察委员会发布的《中华人民共和国监察法实施条例》（以下简称《监察法实施条例》）等，上述研究成果中所提及的设想、预案除了作为今后再修法的参考，很多已不具现实操作性。国外更是缺乏对这种程序衔接的理论研究和规范指引。可见，在中国特有的政治环境和体制机制背景下，开展监察与司法衔接的理论研究还须发掘我国更多的本土资源，通过梳理、总结、归纳更多的地方经验和试点样本提炼理论、原则和观点，以照应和具化实定法的规范条文，不断充实和丰富新时代的国家监察理论和司法制度。
自监察体制改革启动以来，中央和地方各级审判机关、检察机关和公安机关不断提高政治站位，持续探索和强化与纪检监察机关的协作配合机制。以监察机关与检察机关的协作配合为例，在中央层面，2018年4月，国家监察委员会和最高人民检察院联合制定下发《办理职务犯罪案件工作衔接办法》[11]，明确界定监察委员会的案件管辖范围，相关措施使用，检察机关提前介入，以及监察机关向检察机关移送案件，检察机关审查起诉、退回补充调查和自行补充侦查等工作的衔接程序和办案机制。“比如，关于提前介入，规定监察机关办理的重大、疑难、复杂案件在进入案件审理阶段后，可以书面商请检察机关派员介入。检察机关介入工作小组应在15日内审核案件材料，对证据标准、事实认定、案件定性及法律适用提出书面意见，对是否需要采取强制措施进行审查，并形成书面意见。又如，关于指定管辖，规定监察机关调查的职务犯罪案件需要在异地起诉、审判的，一般应当在移送起诉20日前，由检察机关商法院办理指定管辖事宜，并向监察机关通报。再如，关于退回补充调查，规定移送审查起诉的案件，犯罪事实不清、证据不足的，应当退回原监察机关补充调查。被指定的人民检察院经审查，拟退回补充调查的，应当经原监察机关同级的人民检察院批准。在作出批准决定前，应当与监察机关沟通协商，具体由检察机关职务犯罪检察部门与监察机关审理室进行对接等。”[12]据此，监察与司法衔接的程序、制度、机制初步形成，并在实践中不断适用、完善和优化。
各省市的地方监察委与检察院、法院也积极协作配合，因地制宜地制定了不少具体的衔接办法，出台了相关工作细则。例如，2018年4月，“河北省唐山市检察院与该市监察委共同制定下发了《办理职务犯罪案件衔接工作细则（试行）》，确保监察委与检察院在办理职务犯罪案件过程中有序、有效衔接。该细则主要对商请提前熟悉案情、案件移送、监察留置与刑事强制措施执行、退回补充调查、检察办案中发现案件线索的移送等职务犯罪案件办理衔接中的几个关键节点问题，以及职务犯罪案件证据收集、固定、审查、运用等重点问题进行了明确和规范”[13]。再如，2018年5月，内蒙古自治区通辽市检察院会同通辽市监察委员会联合印发《办理职务犯罪案件衔接办法（试行）》进一步加强监察机关与检察机关的协作配合。该《办理职务犯罪案件衔接办法（试行）》主要明确了监察机关移送案件审查、提起公诉的时间，监察机关移送案件的程序和内容，检察机关采取强制措施的条件等五方面内容。[14]还如，2019年11月，“山东省检察机关主动适应监察委员会办案工作新模式，省检察院会同省监察委员会修订印发《办理职务犯罪案件工作衔接办法（试行）》，重点围绕提前介入调查、退回补充调查、自行补充侦查等方面，逐步构建起标准化、规范化的办案流程。”[15]此外，2019年，“中央纪委国家监委还会同‘两高’研究出台了相关规定，对国家监委调查的职务犯罪案件商请最高人民检察院办理指定管辖以及检察机关提前介入等工作进行规范，并建立了专家咨询委员会制度、监察人员旁听庭审制度、裁判文书通报制度、日常联络员制度等工作机制，加强对移送司法机关涉嫌职务犯罪案件后续处理情况的跟踪掌握”[16]。
2021年9月20日，国家监察委员会发布施行《监察法实施条例》，其第五章“监察程序”第七节“移送审查起诉”部分专门就职务犯罪案件证据材料的移送、认罪认罚的认定、移送管辖、退回补充调查、被调查人逃匿或死亡案件违法所得没收程序、缺席审判程序的衔接作出较为详尽的规定。
2021年6月15日，中共中央发布《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，专门提及要“加强检察机关与监察机关办案衔接和配合制约。健全衔接顺畅、权威高效的工作机制，推动刑事司法与监察调查的办案程序、证据标准衔接。落实检察机关与监察机关办理职务犯罪案件互相配合、互相制约原则，完善监察机关商请检察机关派员提前介入办理职务犯罪案件工作机制，以及检察机关退回补充调查和自行补充侦查机制。加强检察机关立案侦查司法工作人员相关职务犯罪与监察机关管辖案件的衔接协调、线索移送和办案协作，不断增强依法反腐合力”。
除出台相关的衔接意见、办案细则和工作办法外，中央和地方的监察委、检察院和法院互相配合、互相制约，积极贯彻落实“两法”衔接的相关规定，扎实推进反腐败斗争，几年来办理了相当数量的职务犯罪案件。从2019年、2020年、2021年和2022年最高人民检察院四年的工作报告看（表一）[17]，监察机关移送司法机关的职务犯罪的人数稳中有升，办案质效不断提升。可以说，大量典型案例的积累和对一线宝贵经验的总结，为完善监察与司法的衔接提供了坚实的实践基础。
表一 2018-2021年检察院受理各级监察委移送职务犯罪案件办理情况统计表
总体上看，职务犯罪案件的刑事司法工作与监察体制改革衔接有序，进展平稳。但不容忽视的是，在全面依法治国的总要求下，如何将中国的政治优势、理论优势进一步转化为制度优势，将制度优势转化为治理效能，使中国的监察体制更加成熟定型是需要继续深入思考并着力推进的重大问题。从这个意义上讲，实现监察委员会职务犯罪调查与刑事诉讼的高效衔接既要立足于构建中国特色社会主义反腐败大局之上，又要充分结合监察与司法的工作实际，加强各个层面、各个方面的具体制度机制研究，通过制度建设和机制创新确保权力的科学高效运行，加强对于权力运行的制约和监督，使统一集中高效的反腐败法律制度与彰显司法正义的刑事法律制度相互照应，形成有效管用的中国特色社会主义法治体系。