二 脱贫攻坚可持续发展的重要性、基本含义及分析框架

在过去五年中，跟全国其他地方一样，贵州省在脱贫攻坚上取得了明显的效果，有目共睹。从宏观上，在过去的五年中，贵州的经济增速遥遥领先全国，地区生产总值年均增长10.9%，增速连续保持全国前两位，总量突破万亿元达到1.35万亿元，人均达到3.8万元，在全国的位次分别上升一位和两位。一方面，是因为贵州抓住了全国产业结构转型升级以及供给侧改革的有利契机，找到了适合自己的产业定位；另一方面，更重要的是因为中央对贵州精准扶贫和精准脱贫给予了前所未有的政策和资源倾斜与支持，贵州省已经获批全国生态文明示范区（全国只有3个，另2个是福建省和海南省）和开放式扶贫开发试验区，贵州呈现出后发的优势和发展态势。但是，不得不提请注意的是，在扶贫脱贫攻坚中已经显露了许多问题，在一定程度上有可能会对目前这种良好的发展势头构成潜在的威胁和挑战，也就是影响贵州的脱贫攻坚可持续发展问题。

在这里，可持续发展体现在两个方面：一是脱贫攻坚自身的可持续发展；二是精准攻坚对贵州发展具有的可持续性影响。这两个方面是相互依存、相互影响的。脱贫攻坚自身的可持续发展当然是贵州可持续发展的内在组成部分。贵州可持续发展一方面显然需要脱贫攻坚的可持续；另一方面也会影响脱贫攻坚的可持续。就脱贫攻坚自身而言，可持续发展又体现在两个层面：一是现行实施的脱贫攻坚政策和体制、行动、项目、成效是否可持续；二是2020年全面解决了现行标准下的贫困问题后是否还有相应的反贫困工作，前后的政策和行动该如何衔接，等等。本书首先建立在对第一个层面的研究和分析基础上，然后顺理成章地会讨论第二个层面的可持续发展问题。

可持续发展问题不是简单地指这个事情或工作是否还在继续下去，而是有着更丰富的特定含义的。可持续发展的英文词是Sustainable Development，最早是1980年世界自然保护联盟（IUCN）、联合国环境规划署（UNEP）和野生动物基金会（WWF）在其共同发表的《世界自然保护大纲》里提出来的，1987年世界环境与发展委员会（WCED）在其发表的《我们共同的未来》报告中正式使用了可持续发展概念，做了比较系统的界定并受到广泛的认可，认为可持续发展是能满足当代人的需要、又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展。尽管有关可持续发展的定义多达100个以上，但这个定义最受广泛关注和采纳，它涉及自然、科技、社会、经济等方面。1997年召开的中共十五大正式提出了可持续发展战略。在实际应用中，可持续发展涉及自然可持续发展、社会可持续发展和经济可持续发展乃至文化可持续发展。可持续发展与党的十八大以来提出的“五位一体”总体布局、新发展理念（创新、协调、绿色、开放、共享）和“四个全面”战略布局有着非常紧密的契合。

在实践中，可持续发展这个概念被广泛应用，指向不同领域和方面，比如财政可持续、金融可持续、项目可持续、能力可持续等。这里讨论的脱贫攻坚可持续发展，虽然有着“在满足当代人的需要的同时不伤及对后代人需要满足的能力”这层含义，但是，其意思会更丰富一些，主要还是指脱贫攻坚不仅发挥短期的效用，而且要产生长期的效用，不仅仅只对少数人产生效用，而且还要对其他人乃至整个区域发展产生效用等。脱贫攻坚涉及相关政策、体制、资源、项目以及行动等方面，因此，脱贫攻坚可持续发展不限于在满足当代需求而不损害后代满足需求的能力方面，而会涉及一定时间内政策、体制、资源、项目、行动所具有的效用，即能否产生长期效用，能否惠及更多的人、更多的地区，以及能否提升贫困对象的发展能力等。

具体地说，脱贫攻坚可持续发展包含着五层含义：第一，政策和体制的延续性和有效性。这里主要从有效的扶贫攻坚政策延续时间长短以及现有的脱贫攻坚体制是否有效和长期性两个方面去考虑。第二，主体能力的提升和改善有利于满足脱贫攻坚的需要。包括脱贫攻坚队伍的能力、脱贫对象的发展能力、所在村庄或社区的行动能力以及政府的公信力等，具有满足脱贫攻坚、稳定脱贫甚至持续发展之需要。最重要的是人才和能力对脱贫攻坚的可持续性具有至关重要性。第三，社会团结水平。社会团结对于脱贫攻坚的可持续性有着基础性的作用，但是脱贫攻坚中，由于资源和政策配置错位不但不能增强社会团结，反而造成村民与干部、村民与村民乃至村民与政府之间的冲突、矛盾和不信任，伤害了社会信任和政府公信力，就难以让脱贫攻坚成果得以持续。从社会团结方面来看，脱贫攻坚的可持续应体现在促进村民之间以及村民与政府之间的信任、合作，而不是相反。第四，社会公正性。社会公平与社会团结有密切的关系，社会公正体现在脱贫攻坚的每个环节上，包括识别贫困、资源投入、收益分配以及社会参与等，如果社会公正原则得不到尊重，那么脱贫攻坚就很难获得贫困对象和非贫困对象的支持和拥护，从而就有可能达不成其目的。当然，有可能是地方得到发展了，但是社会公正却受到损害，那么，这样的发展并不是有利于脱贫攻坚的。第五，生态环境的保护。不论是产业扶贫还是易地搬迁，或者其他方面的扶贫，都需要采用环境友好型政策和行动，不要以牺牲和破坏自然环境为代价。这实际上是可持续发展这个概念的最初含义。许多地方的农村贫困都跟自然环境恶劣有关，反过来说，改善自然环境将有利于反贫困。与此同时，如果在反贫困项目安排上，不考虑自然环境，甚至破坏自然环境，那肯定不合乎可持续发展原则。

贵州省在精准扶贫、精准脱贫上颁布了“10+1”政策。这一系列政策一方面是对中央脱贫扶贫政策的进一步具体化；另一方面又是针对贵州情况而制定的，具有很强的针对性，对贵州省精准脱贫具有非常重要的作用，体现的是贵州省精准脱贫的资源、项目、行动等各方面的战略安排和技术路线。贵州省把这10大政策称为10大脱贫攻坚行动，在我们看来，这是贵州在这10个方面开展的精准脱贫攻坚。这10个方面是否取得有效进展并能发挥长期的效应，正是事关贵州脱贫攻坚可持续发展的问题。这10个方面大体上涉及基础设施建设、产业扶贫、易地搬迁、社会保障、党建扶贫、金融扶贫、生态扶贫、社会帮扶、教育扶贫、医疗卫生扶贫等。贵州基本在这10个方面开展脱贫攻坚行动。这里重点要讨论的就是这10个方面的可持续性问题，并提出相应的对策建议，当然我们也会讨论到这些政策没有覆盖但是对精准脱贫可持续发展有着重要影响的其他内容和问题。

这10个方面彼此有着不同的内容、要求和所需要的不同条件，因此在可持续发展的体现上也会各有侧重，但是，这些政策究竟是不是长效的？是不是可以带动主体能力的提升？是不是有助于提升社会公正和社会团结水平？能不能保护自然环境？这些都是体现脱贫攻坚可持续发展的问题。

表1-1

表1-1-续表

这里正是从政策和体制、主体能力、社会团结、社会公正以及生态保护四个维度来衡量“10+1”政策的可持续性发展问题。比如对基础设施与公共服务，从体制和政策上要求城乡、区域以及村与村、乡与乡之间的均等化；从主体能力上看，这些设施和服务不但健全和便捷，而且还能长期持续下去，不是短期提供；从社会团结上看，既要照顾村庄之间的合理配置，又要做到在村内部各个村民小组、各户之间的合理配置；社会公正则体现在这些配置能否通过受普遍认可的方式（比如公开透明的招标方式等）做出决定；当然基础设施和公共服务应该会有助于改善生态环境，而不是相反。其他9项政策也是用相应的维度加以分析和评价，这里就不一一赘述了。本书由总报告与十章组成，后面十章基本上就是针对以上十个方面而分别展开研究和探讨的。