论文
城市基层公共服务供给碎片化形成的话语逻辑
——基于H镇的个案分析[1]
李利文[2]
【摘 要】本文运用混合研究方法对城市基层公共服务供给碎片化形成的话语逻辑进行了深入分析，旨在揭示话语表达与城市基层公共服务供给碎片化形成之间的内在关系。研究首先运用社会网络分析方法对城市基层公共服务需求表达与政府网络回应的话语结构进行了可视化定量分析，发现公民网络表达和政府网络回应虽然各有重心，但大致呈现碎片化的网络结构。在此基础上，研究基于“退出—呼吁”理论与“合法-强制”利益表达理论，从谁来表达、表达什么和如何表达三个方面对H镇基层公共服务供给碎片化形成的话语逻辑进行了深入分析，发现对社区具有高度“忠诚”的社区能人和社区精英有利于增强呼吁，进而通过分散化“忠诚”机制加剧城市基层公共服务供给碎片化；基于间接程序的利益表达机制，由于受利益夹杂和工具缺陷等因素影响，容易造成信息失真，进而加剧城市基层公共服务供给碎片化；居民维权抗争在“一票否决”的考核背景下容易倒逼政府“开口子”，进而加剧城市基层公共服务供给碎片化。本文为系统地理解城市基层公共服务供给碎片化形成的话语逻辑提供了一个分析框架，为公共服务供给碎片化的整体性治理提供了有益的经验启示和地方知识。
【关键词】城市基层治理；公共服务供给；混合研究方法；碎片化；话语
一 问题的提出
城市基层治理中的大部分问题都是围绕公共服务供给而展开的，公共服务供给不仅是城市基层政府的工作重点，而且也是城市基层群体需求表达的核心。作者在实践调研中发现城市基层治理中出现了三类典型的公共服务供给问题：一是在我国城市基层公共服务供给过程中为什么会出现多个部门管不好一个井盖，为什么多个部门管理不好一头猪的检验检疫；二是为什么某些公共服务供给过量，而有些则供给不足；三是为什么在同一社区公共服务供给过程中，代表政府的居委会、代表市场的物业公司和代表社会的业委会之间是相互断裂、隔离和冲突的状态。以上三类问题可以归结为城市基层公共服务供给碎片化问题，即街镇及以下各服务主体在提供公共服务以满足公共服务需求过程中，出于社会制度变迁、公民利益偏好、部门利益分割、信息分布散乱等原因，沟通、协调、合作等集体行动缺乏，进而形成的一种隔离、断裂、冲突、失衡的状态。[3]
话语是影响城市基层公共服务供给碎片化形成的一个关键因素，但其往往被研究者所忽视。话语是指公共管理参与者发出来的各种声音，既包括公民的权利表达，也包括政府部门的回应。话语既是一种符号信息，也是一种沟通媒介，还是一种行为表现，更是一种权力工具。著名的社会学家福柯曾在当选法兰西学院院士的时候做了题为“话语的构序”的演讲，他认为人们在不经意间使用的言语、文字和思考等表达中，实际上存在一种抑制和排斥性的压迫，而这些抑制和排斥性的压迫就是一个象征着暴力和强制性结构等级的“构序”，这是一种被构建出来的、无形的、看不见的话语发生、运行的法则。他还认为话语本质上是一种建立在既有的经济结构、行为规范和技巧特征等社会基础之上的一种权力关系，是一种欲望的表白或遮掩。无论何种个体，只要在社会的制度基础之上、处于社会关系的支配之下，那么势必会掺杂各种主观意志和行为准则，因而话语表达看似是一个随意的动作，其实质上包含着各种复杂的操控意识和权力痕迹。
本文正是在这种意义上来理解话语，并认为在城市基层公共服务供给中来自需求侧和供给侧的话语表达，既有琐碎的、细微的、碎片化的，也有激烈的、强制的、蓄意的，但这些在很大程度上处于现有的制度结构之中，受一定的社会关系的支配，存在自身的某种运行规则，其本质上是一种具有规则结构的权力。因而，从这个意义上而言，分析“话语”对“城市基层公共服务供给碎片化”的影响显得尤为必要。尤其是伴随着我国政治、经济、社会和文化的急剧转型，公共话语的内容、形式、结构和过程也在进行深刻转型，而这一转型对公共话语的机制和作用产生重要影响。那么作为自变量的公共话语是如何对城市基层公共服务供给碎片化产生影响的，其作用机制又是什么，值得思考。[4]本研究将采用混合研究方法对H镇个案进行分析，首先通过社会网络分析方法对城市基层公共服务需求表达与政府网络回应的话语结构进行可视化定量分析，然后在此基础上运用个案分析法深入剖析公共话语在城市基层公共服务供给碎片化中的影响机制和运行逻辑，以拓展赫希曼的退出—呼吁—忠诚理论在城市基层公共服务供给领域的应用。
二 文献综述与分析框架
就公共服务供给碎片化的类型而言，现有研究主要集中在政体、政府和政策层面。碎片化威权主义（Fragmented Authoritarianism）是李侃如等人从政治体制视角对我国政策系统中充满谈判、讨价还价和寻求共识的描述。[5]中华人民共和国成立后在经济性分权基础上的“财政联邦主义”[6]和在行政性分权基础上的“行为联邦主义”[7]，都是在政体层面对我国公共服务供给碎片化的描述。政府层面的碎片化则主要是指组织学层面上的部门分割和利益分割现象，西方学术中称之为“丛林结构”（Jungle Gym）[8]、“矩阵问题”（Matrix Problem）[9]、“交叉问题”（Cross-cutting Issues）[10]、“棘手问题”[11]（Wicked Problem）、“地盘战”（Turf Wars）[12]、“部门主义”[13]等，而我国则用条块关系、山头主义、本位主义、九龙治水、职责同构、府际关系等学术词语来描述。政策层面碎片化则主要是指本应该统一、完整、协调的政策目标、内容或过程，出现分割、零散和冲突的状态。在国外研究中，政策不连贯（incoherence）是政策碎片化的重要标志[14]，而我国政策碎片化研究大都集中在社会保障政策领域，专指社会保障政策的“城乡分割、地区分割、人群分割和管理分割”[15]。
就公共服务供给碎片化形成的影响因素而言，现有研究主要分析了以下几个变量对公共服务供给碎片化形成的影响。一是组织因素。该论点认为，组织结构方面的因素对公共服务供给碎片化产生根因性影响，支配着公共服务供给的逻辑。有研究认为社区公共服务碎片化根源于政府碎片化，而政府碎片化的影响因素有职能分工、部门利益、权力关系、软预算等。[16]也有学者将城市社会“碎片化治理”总结为治理主体彼此独立、治理方式相互排斥、治理机制不能衔接、治理行为难以互动和治理结果虚化无效的特定状态。[17]二是项目制。项目制已经成为当前公共服务供给的重要方式，而项目制很容易造成公共服务供给碎片化的后果，其中的重要原因是部门之间、地区之间错综复杂的利益关系而导致的项目部门化和区域化。[18]还有学者提出了项目制的复合型碎片化，认为项目主体及其规则的碎片化构成其静态维度，而项目参与和项目相关主体的策略性构成其动态实践，这对解释公共服务供给碎片化提供理论阐释。[19]三是社会变迁。其强调社会宏观环境的变化对公共服务供给所产生的影响，如李强和葛天任认为单位制的快速解体、住房商品化、劳动力市场的形成和土地城市化是社区碎片化的四个形成机制。[20]
通过以上综述可知，现有的公共服务供给碎片化问题研究呈现以下三个特点：一是侧重从供给侧视角分析其成因，而忽视从需求侧视角探索其形成逻辑；二是侧重从组织结构和制度结构视角寻求根本原因，而忽视话语表达对公共服务供给碎片化产生的重要影响；三是侧重将公共服务供给碎片化作为“自变量”进行研究，而忽视了其本质上更是一个“因变量”。尤其是现有研究中很少有专门分析“话语”因素与“公共服务供给碎片化”之间关系的成果，因而本文以下将运用“退出—呼吁”理论重点从“话语”视角来构建“话语”因素与“公共服务供给碎片化”之间关系的逻辑分析框架。
在政治经济学中“退出—呼吁”理论是解释“话语”与“企业绩效衰退和恢复”之间关系的重要理论，该理论对“话语”与“城市基层公共服务供给碎片化”之间关系的解释具有重要的理论指导作用。具体而言，赫希曼的退出、呼吁和忠诚理论认为在面临经济衰退时，有两种选择，分别是退出和呼吁。理想状态是呼吁发生在前而退出发生在后，因为退出是一劳永逸的，而呼吁则可延缓退出，督促产品质量提升和经济绩效复苏。而忠诚则是介于退出与呼吁之间的一个中介变量，忠诚有助于延缓退出，增强呼吁的意愿。退出虽然直截了当，但其也是有成本的，如交易成本、重新进入的成本等，同时，呼吁也是有成本的，如呼吁的时间成本、关系成本等，因而经济绩效的恢复取决于退出和呼吁两者在成本和收益的权衡下的理性选择。在我国城市基层公共服务领域中，退出成本较高，因为异地或跨国迁徙需要承受巨大的经济成本和文化适用成本，这对于一般的普通居民而言几乎是封闭的。因而，呼吁成为居民促进城市基层公共服务质量提升的主要手段。呼吁在非经济领域或公共治理领域发挥着极其重要的作用，在某种程度上其不仅作用效果更甚于退出，而且比退出更具艺术性和创新性。呼吁机制在公共管理领域本质上就是一种公共话语的表达机制，公共话语既是一种信息符号和行为表现，也是一种沟通媒介和权力工具，因而，在城市基层公共服务研究中，呼吁机制在很大程度上等同于公共话语的表达机制。基于以上分析，本文从以下三方面来构建话语表达与公共服务供给碎片化之间的分析框架。
（一）关键人群：谁来表达？
本质上每个公民都拥有合法表达的公共话语权，但在现实社会网络和虚拟空间中的众多话语表达中，由于受政府注意力有限性的影响，实际对政府公共决策和政府行为产生影响的只是少数具有代表性和影响力的话语表达。因而，在城市基层公共服务需求表达中，社区精英、社区能人和社区代理人等关键人群实质上发挥着重要作用。“精英”（Elite）一词发源于17世纪的法国，专指优秀人物。帕累托、莫斯卡和米歇尔斯等人发展出了政治精英理论，后来韦伯和熊彼特通过引入价值将民主与精英协调起来，再后来，罗伯特·达尔通过构建“精英多元主义”将民主与精英理论有机统合起来。[21]现有的城市基层治理结构中也是精英与民主的有机统一，多元的公共话语表达需要通过社区精英来进行有效的整合，才能真正表达出来。与“精英”具有相近意义的另一学术词语是“能人”（Capable Persons），其主要是指才能出众或精明能干的人。目前关于能人治理的研究主要集中在我国农村公共事务领域，强调在文化习俗浓厚和正式规则薄弱的农村地区，能人如何凭借自身的社会关系和个人才能等治理基层公共事务。能人治理模式实质上是一种关系治理，这种治理是一种介于市场与科层之间的治理模式，强调市场手段和行政手段之外人与人之间关系的重要协调作用。[22]企图通过关系规范与预期来抑制投机行为。[23]在埃莉诺·奥斯特罗姆的公共池塘资源研究中，其在多个案例中也强调“能人”在自组织治理中的重要作用。[24]与之相近的词语还有“代理人”（Agent），代理人既强调经济学意义上的个人利益的代表者，也强调政治学意义上的个人权利让渡与委托中的代表者。代理人主要从技术的角度解决委托人的低效率状态问题，是实现委托人意志的重要手段。社区精英、社区能人或社区代理人都是社区关键人群，其在城市基层社区中具有较强的社会网络关系、资源、声望、经验和知识等，其比普通公民具有更强的话语威望和社会影响力。阿恩斯坦就在其公民参与的阶梯理论中认为关键公众接触是有效实现公民参与的重要方式。[25]由此可见，关键人群在城市基层公共服务需求表达中起着举足轻重的作用。
赫希曼的退出、呼吁和忠诚理论认为忠诚有助于增强呼吁、延缓退出。忠诚者一般具有以下两个特征之一：一是情感依赖，二是高昂的投入成本和退出成本。“关键人群”与“忠诚者”具有高度的重合性。首先，关键人群能够在城市基层治理中发挥其精英作用和能人作用，很大程度上是由于其能够率先投入到城市基层公共服务需求表达中，并起到很好的示范带头作用，而忠诚者受社区情感和文化认同等因素影响，其在促进城市基层公共服务供给质量提高上具有较强的意愿和行动能力；其次，关键人群往往处于社会关系网的中心位置，容易通过其私人关系动员其他成员[26]，而忠诚者在城市基层社区中往往具有较强的熟人网络和社会关系，容易取得其他人的信任，也容易通过社会资本网络动员其他成员；最后，关键人群在集体行动中具有承担初始成本的职责，且通过声誉和认同来补偿其成本[27]，而忠诚者在城市基层社区中具有巨大的前期投入，导致其捍卫自身利益的动力较强，且通过集体行动促使社区公共服务质量提升能够在一定程度上弥补其忠诚行为的成本投入。因而，从形式上而言，关键人群就是城市基层公共服务需求表达的忠诚者，关键人群有助于增强呼吁、延缓退出，促进城市基层公共服务供给质量提升。虽然关键人群在一定程度上有利于整合碎片化和分散化的公共服务需求表达，但作为代理者的关键人群需要代理不同群体的利益进行发声和呼吁，这反过来又加剧了公共服务供给碎片化。因而，可以说忠诚一方面是遏制公共服务质量下滑的延缓剂，同时也是公共服务供给碎片化的催化剂。而且，关键人群的这种作用在人口聚集区域更明显，其在人员疏散地区或许能起到一定的整合作用，而在人口聚集区域由于精英聚集、代理更多，也更容易造成碎片化的表达，进而造成城市基层公共服务供给碎片化。
（二）信息失真：表达什么？[28]
表达什么取决于城市基层公民在现实生活中遇到的与其自身利益密切相关的具体问题。正如斯科特所说：“大多数底层阶级对改变宏大的国家结构和法律缺乏兴趣，他们更关注的是霍布斯鲍姆所称的‘使制度的不利……降至最低’。”[29]也就是说，城市基层公民大多不太注重从顶层设计的角度来表达预期性的全局问题，而更多地受环境驱使，倾向于即时性地应对具体性的非整体性问题。也就是说，群体行动更多的是反应性的（Reactive）而非进取性的（Proactive）。但这并不是说城市基层群体缺乏表达的自主性和意愿，实际上，城市基层群体在表达自身利益诉求中是存在规则意识（Rules Consciousness）和权力意识（Rights Consciousness）的。[30]但是正如查特吉在底层研究中所认识的一样：“底层历史是碎片化的、不连续的、不完整的，底层意识的内部是分裂的，它是由来自支配和从属阶级双方经验的元素构建起来的。”[31]城市基层群体在自身利益诉求和表达中缺乏有效渠道和组织动员能力，因而容易出现城市基层群体表达阙如现象。而且在缺乏组织、参与者众多、意见混杂的情况下，城市基层表达的内容是非常混乱和模糊的。[32]尤其是在我国转型的过程中，制度化表达不完善，底层群体由于自身缺资源、内部缺组织、外部缺互动而呈现碎片化趋势。[33]底层研究的这种碎片化特点使我们只看到精英与底层的径直对立，而看不到底层积极分子在群体利益表达机制中所发挥的作用。[34]因而，“在这种意义上，如何动员和组织底层政治群体就成为精英的主要活动”[35]。简而言之，在碎片化的城市基层表达中，有效表达的路径选择又回到了以关键人群为代表的间接民主程序上来。也即，城市基层表达的碎片化特征，导致城市基层群体需求表达存在内容的模糊性、主体的混杂性和目的的冲突性，因而城市基层群体需要表达什么、要求什么很难通过直接的民主程序得以实现，转而更依赖于间接的中介程序来得以实现。
前面提到的基于关键人群的公共话语表达容易与事实不符，出现公共话语表达内容失真现象，即公共话语表达偏离了应有的意思，呼吁的内容发生了偏差。产生信息失真的原因大致可以归为以下三方面。一是关键人群并不是完全中立的中间人。从“委托—代理”理论视角而言，代理人存在利用信息不对称优势以牺牲委托人利益为代价来为自身谋利的动机。[36]代理人如果无法得到有效约束，则可能损害委托人的利益，并引发各种风险。[37]从能人理论视角而言，能人往往建立在社会网络关系等资源的基础之上，这就容易引发各种“人情困境”，即能人在资源分配过程中做出有利于请托者的分配和决定。[38]也即，能人并不是一个价值中立的中间人，而是一个容易受寻租行为影响的社会人。二是“多数暴政”（Majority Tyranny）。从民主理论视角而言，许多学者曾指出过“多数暴政”行为，柏克指出：“出现的分歧时多数便能够对少数施加最残酷的压迫……比我们所能畏惧的单一的王权统治残暴得多”[39]。托克维尔早在考察美国民主制的时候就明确提出了“多数暴政”问题，他说：“假使有一天自由在美国毁灭，那也一定是多数的无限权威所使然，因为这种权威将使少数忍无可忍，逼得少数诉诸武力”[40]。密尔也在其《代议制政府》一书中明确指出，代议制有一种危险倾向，即由同一阶级的人构成多数实行阶级立法的危险。[41]在我国网络民主表达中，出于群体极化、数字鸿沟和“沉默的螺旋”等原因，也出现了类似的网络多数暴政现象。[42]虽然不同学者对多数暴政存在数量上和社会学意义上的争论[43]，但其确实对公共话语表达产生了深刻影响。三是“少数剥削多数”。在民主政治中，代议制使得多数统治间接化与形式化，出现少数精英以多数的名义实施少数暴政。[44]即在现代代议制民主中，代表们在名义上代表着多数人的利益，而实质上为少部分人谋取利益，进而出现“少数剥削多数”的现象。从以上可知，城市基层碎片化的表达特征容易导致表达内容和表达程序上的信息失真，进而加剧城市基层公共服务供给碎片化。
（三）维权抗争：如何表达？
公共话语表达包含合法性表达和强制性表达，强制性表达实质上无异于赫希曼所说的退出，而呼吁机制和退出机制的综合运用才是恢复衰退绩效的重要路径选择。在前面谈到的合法性表达的路径被异化或阻滞的情况下，强制性表达可能会在渐进性累积中逐渐浮出水面。目前，作为一种话语表达的维权运动的研究，主要集中在农民维权、工人维权和市民维权三个方面。作为一种强制性表达的城市维权运动是推动城市基层治理变革的重要动力。城市业主维权与农民维权两者具有明显差异，城市业主维权主要围绕城市空间和资源配置的不公，而非生产资料；农民抗争主要通过上级政府走访和法庭起诉，而城市业主维权拥有更多的经济资本、媒体工具、议价能力、抗争策略和话语权。[45]而且城市业主维权呈现典型的职业化特征和趋势。[46]因而，城市业主维权运动的策略和形式更加复杂。在维权运动中讨论得比较多的是如何维权，到底是依法维权、以理维权还是情感动员，不同研究基于不同的案例呈现差异化的结果。裴宜理认为中国公民的维权非常关注国家放出的“信号”，按照国家规则来行事。[47]欧博文等提出了“依法抗争”，即借用国家权威抵制地方政策，以此维护自身合法权益。[48]陈鹏将上访维权、诉讼维权和立法维权等合法性维权进一步整合为“法权抗争”。[49]朱健刚则从文化逻辑视角归纳了“以理抗争”，其不仅充分注意政府的法律政策，而且还注重从道德平衡和文化信仰中汲取合法性。[50]与这些研究不同的是，一些学者强调情感因素在维权运动中的作用。如应星提出了“气场”概念，用以说明在维权互动过程中产生的各种变化和意外效果。[51]于建嵘提出了具有强情绪性特征的“泄愤事件”[52]等。实际上，赵鼎新认为：“这些研究成果大大低估了中国民众在采取抗争手段时表现出的灵活性。”[53]在现实中，维权抗争在不同阶段会有不同的策略，法理模式和情感模式是不断切换的。[54]
以上是从“理性—情感”视角来看待维权表达，现有研究讨论比较多的维权表达方式还有“组织化—去组织化”视角。阿尔蒙德将利益表达分为原子化利益表达、非团体式利益表达、制度性利益表达和团体式利益表达。[55]其中团体式利益表达就是一种典型的组织化表达方式。在我国城市基层，组织化表达方式一直受到制度性排斥，诸如业委会这类自治组织在城市空间中的成长十分艰难，面对诸种制度的排斥。[56]而且，虽然业委会发挥着资源输送、话语构建以及策略发展等功能[57]，有利于增强聚合和表达能力，但其过度运用可能导致既得利益的业主精英排斥大众参与的寡头统治和准派系政治的形成。[58]即以增强利益表达和城市基层民主的组织设计可能在实际操作中异化为限制利益表达和瓦解城市基层民主的工具。实际上，现实的都市维权更多地以去组织化的形式展开。应星在讨论农民的利益表达过程中提出了“弱组织”现象，即为逃避国家的打压而出现的一种“名实分离”的方式。[59]陈晓运在邻避维权运动研究中发现了业主集体行动的“去组织化”策略，即无领导有纪律、行动上自我定位和网络虚拟串联。[60]实际上，现实的城市基层维权运动中，单纯的组织化表达或去组织化策略很难找到，其往往以两者相互交替、相互补充的形式出现。关于城市基层如何维权表达的研究还很多：如黄荣贵和桂勇认为作为一种表达工具的网络业主论坛有助于集体抗争事件的发生；[61]石发勇和蔡永顺认为碎片化的国家为集体抗争提供了政治机会；[62]黄荣贵等学者认为业主的维权表达是在积极分子、一般业主和政府部门的互动过程中逐渐形成的；[63]等等。无论维权表达是理性与情感、组织与去组织、集体与个体视角，还是网络工具、政治机会和政治过程等视角，现有研究都忽视了维权表达对城市基层公共服务供给带来的意外后果，即城市基层维权表达对“一票否决”红线压力下的城市基层政府形成巨大威胁，导致碎片化的维权表达割裂了已有的行政规划，进而造成城市基层公共服务供给碎片化。
基于上述分析，那么呼吁机制与城市基层公共服务供给碎片化之间存在怎样的影响机制和运行逻辑？赫希曼认为：“呼吁的表达方式很多：既可以单人投诉，也可以群体请愿……向直接领导诉求……越级上访……团体抗议活动……发动公众舆论。”[64]总体上而言，呼吁可以划分为合法性呼吁和强制性呼吁两种形式，合法性呼吁在法律范围之内，而强制性呼吁则在法律范围之外。现实生活中的呼吁大多是合法性呼吁，强制性呼吁无异于退出，除非在所有其他合法性呼吁途径无法有效解决问题的情况下，公民才会冒强制性呼吁的风险，因而其发生频率相对较小。但随着公民意识不断增强和通信技术的不断改善，集体抗争的组织成本降低，公民采取游走于法律边缘的集体抗争越来越多，这也是现代思想进步和技术进步对城市基层公共服务供给的全新挑战和巨大冲击。借鉴阿尔蒙德将利益表达划分为合法和强制两种方式，本文将城市基层公共服务领域的呼吁机制划分为合法性呼吁和强制性呼吁。基于以上划分，本文从谁来表达、表达什么和如何表达三个视角来深入分析呼吁机制与城市基层公共服务供给碎片化之间的内在机制和影响逻辑（见图1）。
图1 城市基层公共服务供给碎片化形成的话语逻辑
三 研究方法
本文主要采用混合研究方法，即定量和定性相结合的研究方法。布莱曼认为定量研究在认识论上倾向于自然科学模型，尤其是实证主义，在本体论上倾向于客观主义，而定性研究在认识论上倾向于解释主义，在本体论上倾向于构建主义。[65]在实践中，两种研究方法各有其优劣，因而很多研究者也试图将两种方法有效地结合起来开展研究。吉克认为混合研究方法的重要作用之一是三角互证，三角互证的优点有：使研究者更加确信其结论；促使创造性的数据收集方法的产生；可以产生更多、更丰富的数据；可以产生更具综合性、整体性的理论；可以发现矛盾和冲突；在理解力方面可以用于检验竞争性理论。[66]还有学者指出两者混合研究的优势：有助于三角互证法中相互确证；可以用来确保或发展分析结果，进而有助于提供更为丰富的数据，有助于探索性的思维模式。[67]具体而言，采用的定量分析方法为社会网络分析法，定性分析法为案例分析法。
（一）社会网络分析法
1.测量指标与信度检验
社会网络分析的首要目标是精确测量和展现结构关系，并解释其发生的原因及产生的结果。[68]本文采用社会网络分析法（Social Network Analysis，SNA）分析行动者与服务内容之间的二模关系网络，描绘行动者（公民和政府）在公共服务需求表达和供给回应上的整体结构与行为偏好。社会网络分析适用于分析关系型数据，关系数据是用来描述关系、联络、关联、群体等方面的数据，关系表达了行为主体之间的关联。[69]本文主要采用中心度指标进行测量。
中心度主要用于分析节点在整个网络中的地位和位置，根据不同的算法可以将中心度分为度数中心度（Degree Centrality）、中间中心度（Betweenness Centrality）和接近中心度（Closeness Centrality）。[70]度数中心度是指与点直接相连的其他点的个数，度数中心度越高则说明该点越居于网络中心，越拥有权力。如点X的度数中心度一般表示为CAD（x）。中间中心度是指一个行动者在多大程度上处于其他“点对”的“中间”，中间中心度越大说明行动者对资源的控制越强。其计算公式如公式（1）所示，其中gjk（i）表示点j和点k之间存在的经过第三个点i的捷径条数，bjk（i）表示第三个点i处于点j和点k之间捷径上的概率。接近中心度是指行动者与网络中的其他行动者的“距离”，接近中心度越小则表示其不受其他行动者控制的能力越强，其越大说明其越不是网络的核心。其计算公式如公式（2）所示，dij表示点i和点j之间的捷径距离。
为了保证分析结果的客观性、准确性和可信度，减少主观因素的影响，本次对城市基层公共服务需求网络表达结构的关系数据和城市基层公共服务政府网络回应结构的关系数据的分析由两名公共管理专业的人员共同完成。在正式分析和录入之前，两人首先对服务内容、程度属性和回应方式三个维度的内容划分进行共同讨论，明确判断标准和依据。然后两人分别对同一时段的论坛主题内容进行分析和统计，检验判断结果是否一致。最后两人在比较集中的时段内通过交互分析和录入，完成所有数据的统计和汇总。
2.数据来源与数据处理
本文数据源于H镇官方论坛和微博，截至2017年4月16日，H镇官方论坛共有2364个议题，本文通过以上构建的“程度属性—服务内容”关系框架来统计H镇城市基层公共服务需求表达网络结构的关系数据，剔除与公共服务无关的、重复的议题，共统计了1526个关系数据。同时，截至2017年4月16日，H镇官方微博共有16079条微博，本文通过以上构建的“回应方式—服务内容”关系框架来统计H镇城市基层公共服务政府回应网络结构的关系数据，剔除与公共服务无关的、转发的、重复的微博，共统计了2057个关系数据。研究具体主要包括三个步骤。首先，构建具体的分析框架。城市基层公共服务需求表达网络结构分析框架中构建了24项服务内容和5种话语行为，城市基层公共服务政府回应网络结构分析框架中构建了22项服务内容和5种回应方式（具体统计框架和数据见附录1）。其次，内容判断与归类。根据H镇官网论坛和官方微博的议题和内容判断具体的服务内容、话语行为和回应方式，并根据构建的二维关系框架将数据进行归类统计。最后，数据汇总和关系数据整合。对二维关系框架下的各类数据进行加总和整合，形成一张完整的定距关系数据的二维关系表格。
（二）案例分析法
1.案例选择
本文主要采取个案分析法。罗伯特·K.殷认为任何研究方法都有其长处和不足，案例研究适用于以下三种情形：①需要回答“怎么样”“为什么”的问题时；②研究者几乎无法控制研究对象时；③或者关注的重心是当前现实生活背景下的实际问题时。[71]本文中的个案满足以上三个条件，首先，个案需要回答居民利益表达如何加剧城市社区公共服务供给碎片化；其次，案例中的研究对象都无法控制；最后，案例中的城市社区公共服务供给碎片化是当前生活背景下的实际问题。因而适合采用案例研究法。罗伯特·K.殷认为常用的案例研究设计可以分为四种类型，分别是整体性单案例研究设计、嵌入性单案例研究设计、整体性多案例研究设计和嵌入性多案例研究设计。[72]由于条件限制，本文主要采用了嵌入性单案例研究设计，本案例的主要分析单位是个体，嵌入性分析单位是组织。罗伯特·K.殷还认为在解释性案例研究中，在搜集数据和分析案例之前建立一个有吸引力的逻辑模型可以发挥两方面作用，一是指导计划的实施，二是能在收集数据之前让大家有相关的常识，逻辑模型的目的是阐明解释逻辑的要素，而不是提供细节的证据。[73]在本文中构建了一个逻辑分析框架（如图1），这为我们理解呼吁机制与城市基层公共服务供给碎片化之间的内在关系提供了一个简洁的分析要素框架，一方面，它为我们对问题的认识和具体调研提供了一些指导，另一方面，它有利于我们开展具体的数据收集工作。
本研究选取H镇HS社区主要出于以下几个原因。首先，本文研究对象是话语与城市基层公共服务供给碎片化之间的关系，城市基层公共服务供给主要是指在城市人口聚集区域，街镇及以下各服务主体通过提供公共服务来满足公共服务需求的过程，而H镇HS社区是典型的街镇以下的人口导入和聚集的典型区域，具有一定的代表性；其次，由于话语对公共服务供给碎片化的影响在很大程度上是一个具有过程性的研究对象，更适合采用个案进行描述和分析，也有利于通过个案的以小见大，窥见其中的运作逻辑；最后，“话语”是一个需要长时间、全方位、情境性观察的变量，而作者可以利用地理位置优势对H镇HS社区进行长时段和情境性观察，因而H镇HS社区成为本文的重要选择。在资料搜集的具体方法上，具体采用了座谈、参与观察和问卷调查三种方法。研究的座谈对象主要包括社区党委成员、社区委员会成员、居委会成员等，在2017年2月至4月作者参加了两次座谈会，通过录音聆听三场座谈会。丹尼·L.乔金森认为参与观察法适用于人们知之甚少、局内人和局外人存在严重分歧、在局外人看来模糊不清以及不为公众所知的现象，而且参与观察法适用于个案研究以及可以用质性资料加以说明的问题[74]，因而在此也是比较适应的。总之，通过以上资料收集方法收集了大量录音、图片、座谈记录、政策文件、课题报告、调查数据等资料，而且为体现证据链的完整性，本文还通过调研对象的官方论坛、官方微博、门户网站等收集了大量具有实证意义的网络资料。
2.案例介绍
H镇HS社区位于H镇东北角，属于S市典型的城乡结合地带，也是S市六大保障性住房基地之一，占地5.03平方公里，规划建筑面积480万平方米，房屋属性有经适房、廉租房、市区动迁房、农民回迁房以及商品房。规划户数3.9万户，预计导入15万人。截至2016年9月，已建立13个社区工作站，其中7个小区成立了居委会，已交房31310套，入住24194户，入住居民5.8万人。按照S市中共P区委员会和P区人民政府印发的《关于进一步创新社会治理 加强城市基层建设的实施意见及责任分工》的通知，在大市镇、城乡结合部大镇、大居所在镇等区域因地制宜推进镇管社区建设，提升快速城市化和大镇域条件下服务管理的精细化水平。HS社区属于典型的大型居住区，社区管理面临“三多两少”困境，即外来人口、群众利益诉求和社会管理问题多，社区可控资源和社会公共服务产品少。为此，HS社区从2009年开始逐步探索“镇管社区”和“基本管理单元划分”等改革探索，以满足日益增长的城市基层公共服务需求。
在S市P区政府推动下，近几年来进行了一系列大刀阔斧的改革。2012年12月1日，HS社区建立了“两委一中心”的组织架构，探索“镇管社区”管理模式，即通过在镇和村居层面之间设置社区一级组织机构来满足社区管理面临的“三多两少”问题。社区两委是指社区党委和社区委员会，一中心是指社区中心。社区党委发挥领导核心作用，社区委员会发挥共商共治平台作用，以社区联席会议为纽带，整合各方资源，处理社区公共事务。社区中心设置了社区事务受理、社区生活服务以及社区卫生服务站三大基础功能，具体落实“两委”各项工作。后来又经过进一步深化拓展形成“1+2+X”的组织架构，“1”是指社区党委，“2”是指社区委员会和社区中心，“X”是指政府派出机构、驻区单位代表、小区党支部、居民自治组织、居民代表等。随着镇管社区改革的进一步深化，根据S市1号课题要求和民政局的要求，HS社区2015年纳入P区首批基本管理单元改革，改革后形成了目前的“3+3+2”的城市基层管理架构。“2”是指前面的“两委”，第一个“3”是指社区服务中心、社区文化中心和社区卫生中心，第二个“3”是指城管、公安和市场监管。
基本管理单元是指城市化区域集中连片、边界范围相对清晰、人口达到一定规模、管理服务能相对自成体系的人口集聚区，是城市化区域非行政层级的管理服务资源的承载和配置单位，也是城市管理服务的最基本单位。HS社区只是P区进行城市基层管理机构改革的一个典型代表，实质上P区正在进行类似改革的地方还有很多（见表1）。目前H镇HS社区正在进行机构整合的前期调研和设计，根据实地调查，其预计投入5000万元的经费，最终也将建设成类似于HS社区基本管理单元的“3+3+2”城市基层社区组织结构格局。虽然政府官方文件中将基本管理单元界定为“行政层级的管理服务资源的承载和配置单位”，实质上，其具有很大的行政色彩，根据调研走访，基本管理单元中的人员很多都具有公务员或事业编制，其行政架构也相当于一级新的行政层级，其不仅是“块块”形成规模，“条条”也入驻形成结构，而且该层级的运作很大程度上依赖政府财政支持，需要政府财政拨款来配置人员和维持运转，在某种程度上其是一种政府组织结构再生产。
表1 P区基本管理单元情况
续表
四 城市基层公共服务需求表达与 政府回应的网络话语结构
在运用个案分析法分析话语因素对城市基层公共服务供给碎片化的具体影响机制之前，首先运用社会网络分析方法对H镇官方微博和网络论坛进行网络话语结构分析，以明晰公共服务需求表达和政府网络回应的重点和重心。
（一）城市基层公共服务网络需求表达结构
从程度属性节点来看，需求询问、吐槽抱怨、分享表达和建言献策的度数中心度和中间中心度都比较大，这说明这些节点在网络中居于中心地位，即公民的表达行为主要集中在以上节点上，而点赞支持的度数中心度和中间中心度都比较低，这说明该节点远离网络中心，即公民的该类表达行为出现的概率较小。同时，通过接近中心度的测量也可以印证上述观点，即点赞支持的接近中心度远小于其他四个节点的接近中心度，这说明点赞支持不是网络的核心节点。从服务内容节点来看，各项服务内容的度数中心度和中间中心度较为均匀，且各项服务内容的接近中心度也较为均匀，但度数中心度都较大而接近中心度也较大。这说明各项服务内容在整个网络中既具有较强的中心地位，同时各项服务内容又不是整个网络的核心，即各项服务内容表达之间出现相互分割的状态，公民公共服务需求表达呈现碎片化状态（见表2）。
表2 “程度属性—服务内容”2-模网中心度
利用NetDraw画图工具对“程度属性—服务内容”2-模数据进行可视化分析（见图2），对其进行中间中心度画图可见：需求询问、吐槽抱怨、分享表达和建言献策四个节点居于话语网络的中心，其中需求询问和吐槽抱怨的节点较大，这说明这两种话语行为占总体话语行为比例较大。点赞支持行为则远离网络中心且节点较小，这说明点赞支持的话语行为占总体话语行为比例较小。环境保护方面的吐槽抱怨、交通服务方面的建言献策、信息服务方面的分享表达线条较粗，说明这三种类型的需求表达较多，但总体上而言，服务内容较均匀地分布于网络中心四周，这说明服务内容话语表达没有出现某类话语“独大”的现象，即公民公共服务需求表达较为碎片化。
图2 “程度属性—服务内容”2-模网中心度网络图谱
（二）城市基层公共服务政府网络回应结构
从回应方式节点来看，温馨提示和活动开展的度数中心度和中间中心度都比较大，这说明这两个节点居于网络的中心，即政府回应方式主要集中在温馨提示和活动开展两种形式上。相对这两个节点而言，政策解释、政策推动和执行处置的度数中心度和中间中心度都较低，这说明这些节点离网络中心相对较远，即这些节点的回应方式出现的概率相对较小。同时，通过接近中心度的测量可以看到，温馨提示和活动开展两个节点的接近中心度明显高于政策解释、政策推动和执行处置的接近中心度，这说明温馨提示和活动开展不是整个网络的核心节点。从服务内容节点来看，各项服务内容的度数中心度主要集中在0.6～1，中间中心度主要集中在0.002～0.01，分布相对比较均匀，且各项服务内容节点的接近中心度主要分布在0.8～1。度数中心度较大的服务内容节点一般都具有较大的接近中心度，这说明各项服务内容在整个网络中既具有较强的中心地位，同时又不是整个网络的核心节点，即各项服务内容之间是相互分割的，城市基层公共服务供给呈现较强的碎片化状态（见表3）。
表3 “回应方式—服务内容”2-模网中心度
利用NetDraw画图工具对“回应方式—服务内容”2-模数据进行可视化操作，对其进行中间中心度画图（见图3），从图中可以观察到：温馨提示和活动开展两种回应方式居于网络的中心，政策推动和政策解释居于次中心，执行处置处在最外缘。其中温馨提示和活动开展的节点较大，这说明这两种回应方式占总体回应方式的比例较大，其他三种回应方式则占总体回应方式的比例较小。生活知识和文化服务中的温馨提示以及社工建设、文化服务和党建服务中的活动开展线条较粗，说明这几类政府回应较多，但总体上而言，服务内容均匀地分布于网络中心四周，且各个服务内容节点大小差异不大，服务内容上的政府回应没有出现某类话语“独大”的现象，即政府公共服务回应较为碎片化。
图3 “回应方式—服务内容”2-模网中心度网络图谱
（三）分析结果
从网络需求表达视角而言，各项服务内容的度数中心度和中间中心度较为均匀，且接近中心度也较大。这说明网络需求表达比较分散和零碎，呈现碎片化状态。但需求询问和吐槽抱怨两类表达占网络需求表达比例较大。公民公共服务话语表达在大部分公共服务项目上是比较分散的。虽然交通服务、城市管理和环境保护等是公民话语表达的重点，但从整体上而言公民表达还是比较均衡的。从政府网络回应视角而言，各项回应内容的度数中心度和中间中心度都比较大，且接近中心度也较大。这说明各项回应内容在整体网络中既具有较强的中心地位，同时又不是整个网络的核心节点，即各项回应内容是相互分割和碎片化的。温馨提示和活动开展是政府回应的两种主要方式，但政府在服务内容上的网络回应并没有出现某类话语“独大”的现象。政府网络回应以养老、文化和党建等为重点，但兼顾其他各项服务，回应相对比较分散。虽然政府回应方式有重点，但在各项服务内容上的分布相对比较均衡。
从研究的不足来看，首先，网络话语只是显示空间话语网络的一个侧面，其虽然在一定程度上是现实空间话语的折射，但网络空间话语存在一定的选择性和限制性，可能导致分析对象存在一定的客观偏向。其次，虽然本文中采取了一些方法来提高分析结果的客观性和可信度，但由于数据收集实际上仍不可避免地受个人主观因素的影响，如服务内容项目的划分等。最后，该研究主要以H镇为个案进行研究，其分析结果不能推广至其他区域，具有一定的地方性知识局限，但能够为我们理解城市基层公共服务需求表达和政府网络回应的现状与特征提供一些参考。总之，虽然上述研究存在一些不足，但从以上分析来看，公民网络表达和政府网络回应虽然各有重心，但大致呈现碎片化的网络结构，并没有出现“两极化”的话语结构，即在话语表达中没有分化为观点对立的两派。那么话语因素与城市基层公共服务供给碎片化之间的影响机制和运行逻辑是怎么样的，本文将继续以H镇为个案进行深入分析。
五 大众与精英：谁来说算数？
随着大量人口导入和城镇化的不断推进，HS社区面临着日益增长的公共服务需求和公共服务质量与数量停滞不前等问题，谁来呼吁、发声和表达值得研究。传统上认为那些与其利益密切相关或者具有公共精神和责任意识的人会站出来呼吁和表达。一类是以分散化的形式来直接表达其需求，另一类是以代理的形式来间接表达其需求。前者没有中间环节，后者多了一个民意聚集的中间环节，如果将前者视为直接民主表达，后者则为间接民主表达，那么这两种主体形式哪种表达更为有效呢？
（一）原子化利益表达及其尴尬
当个体对城市基层公共服务供给质量不满时，个体一般会通过各种形式将这种不满表达出来，无论这种表达是社区邻里间的喃喃细语，还是个体向政府部门的不断投诉，原子化的需求表达是城市基层公共服务供给改革的重要指向标。然而原子化的利益表达是进入政府议程最低效的表达方式。首先这与原子化表达的人口特征具有紧密联系。从表4中可以看到HS社区入住居民中，退休人数多、中老年人口多、低学历人口多、弱势群体多、无户籍人士多等，这些人口结构特征在一定程度上限制了个体表达的有效性。在政府注意力有限的情况下，老弱病残等群体自下而上的个体表达往往难以受到政府部门或上级组织的重视，个体表达的效果也不明显。
表4 HS社区入住居民基本信息
在YLJY小区门口随机调查了一位50多岁带小孩的大妈，询问：“您对当地的公共服务满意吗？是否有向社区或当地政府部门反映过这些问题？”大妈其中的一段回答如下：
反映嘛，我们也会去反映的，但我们反映没用啊！你看我们16号线（地铁）每天早晚高峰多拥挤啊，人流量非常大，长期得不到解决，我们也打过12345反映过，但结果没用啊。（JBDY-20170323）
在该小区门口随机采访的另一位50多岁的大叔，他认为：
当地人不去反映，我们外来户去反映也没那个分量啊。再说了，我们去反映也不会受重视，还不如不去呢。（JBDY-20170323）
从以上材料可知，原子化的利益表达很难奏效，归纳起来有以下几个方面的原因。一是不能说。老弱病残的人口特征结构使其在表达中难以清晰地将问题呈现，难以受到上级部门的重视。二是不敢说。由于个体心理的复杂性和身份的差异性，很多居民不敢提出自己的服务需求，害怕被拒绝。三是不愿说。当有问题的时候居民应该积极表达和反映，但当地居民却显得比较冷漠，尤其是面临公共问题时，虽然大家都感受到了公共问题的存在，但大家都不愿意站出来说话，因为觉得说了也没用。原子化个体表达困境的形成既有人口结构等客观方面的原因，也有居民心理想象和被拒经历等主观方面的原因。正是在这样的背景下，原子化的个体利益表达面临亟须化解的尴尬，即在存在公共服务需求的情况下却又不能表达、不敢表达和不愿表达。
（二）代理型利益表达及其忠诚
虽然分散化的个体利益表达很多，包括电话投诉、网络留言、居委反映等途径，但分散化的个体表达效果欠佳。一方面，受到居民不能表达、不敢表达和不愿表达等行为的影响，另一方面，政府在繁杂的、琐碎的、庞大的个体化利益表达中无所适从，难以对这些信息进行有效整合，政府部门在精力有限的情况下往往选择一些具有代表性的问题予以处置。因而，很多居民感觉自身的问题没有受到重视，迟迟得不到解决。在这种情况下，很多居民倾向于选择社区能人或社区代表来反映他们的问题，这些社区能人或代表主要分为两类，一类是在社区中拥有比较强的社会关系或社会认同，社区利益与其个人利益息息相关，且大家也愿意相信和推举的人；另一类是在社区中拥有一定职务的人员，如楼组长、社区居委会主任、业委会成员等。尤其是在HS社区这类外来人口较多的社区，社会资本还不成熟，后一类社区代表作用更明显。社区代表的出现，一方面，符合居民群众的需求，因为其能够有效聚合居民的各种需求，并通过各种制度化和非制度化渠道反馈至城市基层政府部门；另一方面，符合城市基层政府部门的需求，因为其能够将群众的呼声进行转化和整合，有利于政府节省信息收集成本。例如H镇举办的“大型居住社区居民代表恳谈会”中，居民代表的很多发言都受到了领导重视，并解决了一大批问题。
去年居民代表提出了4类问题，增设阅报栏，社区开设图书室以及银行、公共事业费代收点，增加公交路线等问题已经解决，开展“助业手牵手”行动，为大型居住社区居民增强就业技能，拓宽就业渠道，累计提供就业岗位2500多个。安装路面监控等问题也正在与区相关部门积极协调中。（《H镇探索实践“镇管社区”模式的启示》）
在社区发展规划课题座谈会中一位社区领导还对社会组织的积极带头作用表示了肯定。
老年人（服务）问题一直有，居民的反应也比较强烈，因为我们社区老年人口相对比较多。虽然我们都知道养老问题亟须解决，也向上面领导反映了情况，但就是一直没有（采取）措施。直到LQ社工服务社XY女士（XY女士是HS社区的居民）的积极推动，后来才搞了老年人日间照护中心，问题才得到解决。（JBDY-20170223）
因此，相比普通群众的分散化表达，居民代表或社区能人在公共服务需求表达上具有更强的话语权。这其中主要有三点原因。一是社区能人或代表拥有更强的社会资源。如XY女士是LQ社工服务社的主要负责人之一，能够较好地利用其现有资源促成HS社区与LQ社工服务社之间的合作。二是社区能人或代表善于利用制度化平台。社区能人或代表能及时关注政府需求，能从政府需求角度把握和利用好政府的制度平台。三是具有较强的代表性和相应的投入成本。社区代表一般都是公认的在某一方面具有较强能力的人，能利用对问题的熟悉度更好地呈现和表达问题。社区能人或代表一般是社区的忠诚者，对社区具有较强的情感依赖。一方面，为什么在没有报酬的情况下，社区能人或代表愿意去代表居民表达公共服务需求，另一方面，为什么居民相信社区代表能够代理其表达公共服务需求，因为在他们眼中社区代表或能人是社区的忠诚者。这里所说的代理型利益表达并不是对原子化利益表达的否定，实际上原子化利益表达也具有重要作用，由于其分散性和零碎性等特征，不能收到很好的表达效果，而以居民代表和社区能人为主体的代理型利益表达，由于其具有较强的社会资源和制度平台，能收到更好的效果。在这个意义上代理型利益表达更具有优势。
在调研中一位社区居委书记还提道：
由于我们人手和资源有限，我们也知道我们社区的老年托管和社区卫生等问题都很急迫，我们对应该先解决哪些问题比较头疼，为此我们也讨论过多次，老百姓也向我们反映过多次，我们不得不在这其中做出选择，最终我们迫于压力不得不在建设社区卫生中心的同时搞了一个养老托管机构。（JBDY-20170223）
由此可见，在众多代理人的话语表达压力下，社区两委不得不在有限的资源范围内做出最优排序和最优选择。这些决策压力的外在表现就是社区公共服务供给的隔离、断裂、冲突和失衡的状态。
（三）多元代理下的利益诉求及其隐含矛盾
从整体性政府角度来看，代理型利益表达虽然能够较好地反映民声、民情和民意，但众多社区代理对政府部门提出需求，不可避免地会使城市基层政府陷入碎片化回应的困境。具体而言，主要体现在以下三个方面。一是何者优先问题。在众多的公共服务需求中，政府的优先资源应该配置在何处，在有限的时间范围内，政府应该按照什么标准来排列优先顺序。这是摆在城市基层政府面前的现实问题，如面对养老、环境、体育、娱乐、商场、交通、就业、治安、邮局、停车、物业、文化等一系列服务需求时，城市基层政府应该做出怎样的抉择。二是内容冲突性问题。社区是社会管理的重要抓手，涉及居民生活和工作的方方面面。面对社区内的公共服务需求，由于社区公共服务边界的模糊性，社区内的政府、企业与社会组织等在职责上也难免产生交叉与重叠，进而产生矛盾和冲突。如社区内的房管办、规划办、派出所、城管、物业、业委会、工商部门、质检部门、税务部门等在模糊的职能边界上如何进行回应和处置。三是非制度化问题。社区内的公共事务依赖能人或精英暂时得以解决，但这些问题的解决实质上依赖的是一种非制度化的关系和资源，很难进行制度化复制和推广，因而可能给社区带来片段性治理困境。总之，以上三方面的问题内在地推动着城市基层公共服务供给碎片化。
六 名义与实质：说什么更真？
信息的真实性也是城市基层公共服务供给有效性的重要影响因素，其主要体现在谁表达了什么。表达的内容可以根据表达主体分为两类，一类是居民直接表达的内容，另一类是居民间接表达的内容。居民直接表达主要是指分散的居民个体将生活中遇到的与其自身利益密切相关的问题直接反馈至相关城市基层政府部门或机构，而居民间接表达则主要是通过居民个体让渡部分个人表达权给社区代表或社区能人等关键人群，让其代理居民将问题反馈至相关城市基层政府部门或机构。从实质上而言，无论是直接表达还是间接表达，两者在表达内容上应该是一致的，但由于表达程序上的杂音，异化了原有的表达内容，导致间接表达呈现与原有表达意识不符的内容信息。
（一）反应性、利益维护与规则遵从
居民的直接反应往往是反应性、利益性和遵守规则的。反应性是指居民在公共服务需求上是一种被动反应行为，只有当其面临需要解决的问题和需求时，他们才会做出反应，他们一般很少具有前瞻性、预见性的规划思维和行为。利益性是指居民在反应需求过程中，所反映的内容大都是与其利益切身相关的问题，只有当现实环境违背或侵犯了其个人利益时，其才会站出来进行呼吁和表达。遵守规则是指居民反映问题和表达需求过程一般都遵循法律程序，很少做出违背法律的极端行为。这些行为是一个理性公民最直观的反映和表达，虽然这些表达和反映以分散化和原子化的方式呈现，但这真真实实代表了底层的声音。底层的表达是琐碎的、细致的、繁杂的、连续的、多样的，但其反映了底层居民最真实的需求，他们需要的就是切切实实解决好他们吃穿住行、生老病死等方面的琐碎问题。在HS社区调研座谈会中，一位社区委员会成员举了一个例子。
我们这里很多都是动迁房和经适房，居民刚搬到这里来的时候就感觉很不适应，比如居民们感觉没地方晒被子、晾衣服，感觉很不方便，后来有代表向居委反映，居委又反映到上级政府，政府部门通过开会，找专门的设计规划部门进行了重新设计，在每个楼下专门安装了一排晾衣服的杆子。（JBDY-20170223）
居民反映的晾衣服问题，看似是居民个人问题，实质上是关系社会民生的实际问题，很多老百姓并不关心国家顶层设计和长远规划，他们看到的只是自己的问题有没有解决，因而他们反映的也是那些看似很小的真实问题，小问题能够窥见大服务，如果居民的小问题能够得到有效解决，那么说明政府的公共服务做出了大成绩。座谈会上，另一位居委主任举了另外一个例子。
由于我们这里的小区很多都是新建的，许多基础设施还没完善，搬到这里的居民就向我们反映，这里没有公厕和垃圾箱，很不方便，但这些事情需要上级政府部门来规划和拨款，来与当地居委、规划、环保等部门协商，因而解决起来比较麻烦。（JBDY-20170223）
没有公厕和垃圾箱看似是一个小问题，但解决起来并不简单。首先，公厕和垃圾箱的设置需要与居民的习惯和出行路径相符，这就需要调研居民的出行习惯等；其次，公厕和垃圾箱的设置需要规划部门进行协调，为保障整体美观和社区功能有效发挥，规划部门需要进行相关设计；再次，公厕和垃圾箱关系到社区环境和社会治安等问题，这就需要与环保部门进行协调；最后，还要符合当地居民的利益，防止环境邻避抗争维权发生，因为公厕和垃圾箱可能影响部分距离太近的居民的生活质量。小问题折射出大智慧，小问题也反映出底层居民的真实需求。
（二）间接性、以偏概全与名义有效
间接性的表达与直接性表达相比容易出现以偏概全和名义有效等问题。以偏概全是指将少部分人的意见和想法作为全部人的想法，或者将多数人的意见作为整体意见，导致出现“多数暴政”或“少数剥削多数”的现象。名义有效是指从表面上看符合居民的利益，但从实质上看却违背了居民的利益，即通过名义上的合法性获取居民支持和拥护。由于信息不对称，中间层的代理者又没有将问题的实质反映至政府部门，导致政府部门误认为很好，结果却招致失败，甚至引发一系列意外后果。名义有效实质上是通过暂时地掩盖事物的真相，试图制造出繁荣、高效和有序的景象，但等事物完全发展起来后，问题便接踵而至。以偏概全和名义有效都是信息不对称结构下导致的信息失真问题，即信息的范围发生缩减或信息的真实性发生扭曲。在规划课题座谈会上，一位来自居委会的工作人员表示：
我们社区文化需求不断增多，由于平常娱乐设施少，读书、看报、上网是大部分人的业余生活，我们小区就搞了一个习俗讲座项目，该项目由社区代表将居民的需求反馈到居委或社区。刚开始人还蛮多，后来问题就来了，很多居民表示讲座的内容都不是他们想了解的，居民代表没有把他们想听的讲座反映上去，老搞一些他们不太感兴趣的讲座，后来去的人也就少了。（JBDY-20170223）
由上述材料可知，居民代表反馈的信息在某些情况下并不能很好地代表城市基层居民的服务需求，其在某些情况下反馈的是自身的服务需求或服务偏好，这在名义上体现出政府部门关注居民文化需求，但实质上却没有服务到点上，也没有得到居民的肯定。城市基层的需求精准服务也正如上述情况，只是在名义上达到了精准，而实质并未精准对接。而且，根据调查，该社区模仿S市搞了许多城市基层自治项目，这些自治项目统称为“微项目”，各个小区根据实际情况申报自治项目，但这些项目的实施是否能在实质上代表社区居民的服务需求值得思考。另一位社区居委会工作人员在谈到老年人助餐问题时说道：
还有就是助餐问题，我们寻求了社会组织的力量，他们搞了一个送餐服务项目，但是老人啊，有的牙口不好，喜欢吃一些软的、糯一点的，有的嫌菜太甜，有些说太酥、太烂了，众口难调，很难实施下去，所以他们一直在跟我们反映能否建一个大型的像日托所一样的就餐机构，目前呢我们还是送上门的助餐服务。（JBDY-20170223）
自治项目是城市基层社区开展工作较好的抓手，它要求城市基层居委或城市基层代表将居民的服务需求通过整合，转化成一个个的项目来完成，由居委或社区根据实际需求向上级政府部门提出申请，上级负责部门再进行审批和拨款。项目治理作为一种治理手段和工具，也有其弊端和不足。首先，自治项目需要居委或社区整合社区服务需求并提出项目申请，而在这一过程中居委或社区代表并不能有效地整合城市基层服务需求，在某种程度上甚至歪曲城市基层的现实需求，即服务需求的识别机制无法较好地运作。其次，项目治理本身难以将复杂的城市基层服务需求转化为明确的目标和标准，城市基层服务需求往往是模糊的、冲突的、区隔的，通过项目来进行整合往往导致以偏概全或者名义有效，实质上并不能满足居民所需。最后，城市基层越来越倾向于通过政府购买的形式来提供社区公共服务，政府向社会组织购买社区公共服务一般采用项目制的形式，这从名义上而言有利于社区服务的专业化，然而社会组织在承接城市基层政府的部分社会服务功能的同时，也在一定程度上转移了部分社会责任，其中就包括收集居民服务需求的责任。
（三）信息失真下的表达偏差及其内在冲突
从表达内容上而言，直接表达更为真实可靠，但其也更加琐碎、分散、细致、连续和多样；间接表达则在名义上虽具有合法性，却在实质上缺乏有效性。城市基层社区治理中，直接表达是一种弱表达，而间接表达是一种强表达。现实生活中往往是直接表达和间接表达的交替使用，但作为强表达的间接程序在城市基层治理中不断拓展和运用，容易带来利益表达的信息失真问题，进而给城市基层治理带来一些风险和挑战。首先，作为一种间接程序的信息收集机制可能面临信息扭曲的风险，在间接程序中人为地夸大或缩小某些信息、夹杂个人私人偏好、渗入个人利益等行为可能导致表达信息失真。其次，作为一种间接程序的项目治理，容易出现项目内容覆盖不全、对接不精准、责任转移等问题，项目治理取得成功的重要前提是信息的精准和对称，如果信息本身比较模糊、目标本身不确定，则项目治理可能面临失败的风险。再次，作为一种间接程序的社会组织容易带来碎片化的治理格局，由于很多社会组织的承接能力十分有限，只能承接较小范围内的某类服务，这就可能导致原本整体性的信息和服务被分割为碎片化的小块，进而加剧社区整体治理的内在冲突。最后，作为一种间接程序的社区代表或社区能人，容易受各种社会关系的影响，进而产生某些偏好或寻租行为，最终扭曲原有的民意和呼声。总之，作为间接程序的话语表达虽然在名义上更具有合法性和可靠性，但由于各种因素引发的信息失真，进而加剧城市基层公共服务供给碎片化。
七 情感与理性：如何说有效？
退出与呼吁的有效结合是恢复经济绩效的对策选择，同样，在城市基层公共服务需求表达中，退出与呼吁两者的有效结合也有利于促进城市基层公共服务的有效供给。维权抗争既是一种强烈的呼吁形式，也是一种退出的重要表现。本文将维权抗争视为一种退出与呼吁相结合的话语表达方式，认为维权抗争既是一种激烈的呼吁方式，也是一种无异于退出的表达形式。维权抗争有两种典型的表达形式，一种是情绪化特征较为明显的情感表达，另一种是理性特征较为明显的法权表达，前者更接近于非法性表达，后者则更接近于合法性表达，前者包括自残伤害、泄愤暴动、打砸抢烧等，后者主要包括法律诉讼、理性退出、信访投诉、游行示威等。两种表达方式并不是相互排斥的，两者在很多情况下是相互切换、相互交织的，这也在更大程度上展现了维权表达的明显效果。
（一）情绪化表达中的政府反应
情绪化表达一般比较激进、不计后果、情绪驱动、难以自控，政府部门在处理此类事件时也比较谨慎，但这一般需要现场快速及时地做出决策，决策失误很可能造成严重影响，因而，情绪化的维权表达一直是政府部门比较头痛的问题。在情绪化表达中，政府部门一般会高度重视，并快速做出反应，相比理性维权而言，政府部门对其把控能力相对较弱。社区居委会的一名工作人员在座谈会上谈及一起菜场管理的情绪化维权事件。
上次我们有居民在马路边上摆菜摊，这我们可以理解，一方面居民赚钱不容易，另一方面我们的菜场规划确实不能很好地满足居民的需求，但这严重影响了我们的环境。我们的城管部门接到了几个群众的举报，于是过去清理撤摊，但几个摊贩认为他们这是合理合法的，情绪激动、不愿撤摊，于是双方发生争执对抗，由于我们只去了两个城管，应付不过来，打电话向镇里求支援，但镇里说（其他人员）都派到X村搞拆迁维稳去了，最后不了了之了，后来那个路段还是经常有人摆摊，城管也不太去管了。（JBDY-20170223）
从以上材料中可以看到，居民的情绪化表达往往有其自身的合法性，即其在与执法人员发生冲突之前，有一套自身的、自认为的、合法合理的话语体系，这套话语体系也是支撑其情绪化表达的重要依据。而城管执法人员在力量对比不均衡和话语体系不占绝对优势的情况下选择了妥协，因为其明白居民的情绪化表达容易造成双方伤害，甚至极端恶劣事件，留下极坏的社会影响。由此，座谈会的话题转移至公安、城管和市场监管的人员编制方面，其将政府不能有效进行乱摆摊设点管理的原因归咎于执法力量不够。社区委员会主任说：
我们面临一个人员编制增加的问题，实际上上面没有给编制下来，还是以前那些编制，只是挪动了一下。公安、城管、市场监督按照“3+3+2”文件要求，这个编制应该配置到这个地方，但编制没有增加，等于把那里的人撤到这里，他的工作量是增加的。人员也不是一下子到位的，每年给一两个，但是按照我们派出所的编制，规划是4万人，现在是6万人，是8个人管6.6万人，还有我们城管也是，只有五六个，这个是个很大的矛盾，我们“两委一中心”通过事业编制和公务员编制下来了，但是这个（城管等“条条”机构）没有。（JBDY-20170223）
由此，讨论从群众情绪化维权问题转到城市基层社区机构改革中“条条”力量不够的问题，这一方面说明居民的情绪化维权引起了政府部门高度重视，另一方面居民的情绪化维权也促使政府管理力量不断下沉，城市基层管理结构也更加碎片化。
（二）理性维权中的政府回应
与情绪化表达相比，理性维权表达则是一种比较温和的表达方式，其在合法性维权思维引导下，一般通过制度化形式将本身容易激起群众情绪化反应的行为引入体制内予以化解。理性维权的形式也非常多，包括信访、上诉、协商等。不同的理性维权方式依赖不同的体制系统来完成表达，如信访维权主要通过政府信访体制反馈问题，上诉维权主要通过司法系统完成表达行为，协商维权主要通过社区的制度化协商平台来表达问题。理性维权背后的重要支撑是合法性，也就是说，居民采取合法手段维权表达。合法“退出”则是一种比较特殊的理性维权表达，其在一定程度上能促进城市基层公共服务水平的提升。在SJ小区门口随机采访的一位30多岁的王女士，表示将选择“退出”策略。
我准备把HS的这套房子卖掉，到靠近市中心的地方再买一套，我和我老公都不在这边上班，每天要往城里跑，这边的交通太不方便了（指地铁），每天早晚高峰太挤了，而且这边很多基本配套（服务）还没跟上来，出行也不太方便。前段时间我们一直在观望（房价），现在想通了，不等了，还是下定决心撤走啦！（JBDY-20170328）
从该女士的表达来看，由于HS社区的交通服务和基础配套设施服务不能满足其需求，其无奈地选择了退出。这种“退出”对社区发展具有极大的负面影响，但选择直接“退出”的毕竟只是少数。尤其是在房价高企的现代大都市，选择退出需要付出巨大的成本和代价。理性维权表达更多的是通过制度化渠道来进行的，如一位居委会负责人谈道：
前几年因为高压线问题，有买了高压线下房子的居民开始上访，到政府部门维权，担心高压线辐射，影响他们的健康，而且周边小区的房价都涨了些，他们的房子连买都没人敢买。（JBDY-20170223）
据笔者后续观察，该小区附近的高压线仍然没有拆除，居民们的维权表达迟迟没有得到政府部门的有效回应。由于该问题涉及电力、规划等多个部门，需要上级政府与电力部门进行协调，而且高压电线拆除或者高压线下的房屋拆除均需要巨大的拆迁成本，因而该问题在短时间内难以解决。这从另一个侧面说明，居民的理性维权往往容易通过制度化渠道予以融通和化解。该问题涉及的群体和组织较多，但一直没有发生较大的群体性事件或暴力事件，居民的理性维权起到了很大作用。通过制度化渠道，一方面平息了居民的怒气，另一方面也为该问题的解决提供了缓冲时间。因而，制度对话语表达具有较强的吸纳和整合能力，但其也是要付出代价的，即制度性回应可能引发整体性政府的碎片化行为。
（三）维权倒逼下的组织再生产及其潜在风险
情感与理性两种维权方式在更多情况下是相互切换、相互交织的，面对以情绪化维权为主的情形时，城市基层政府反应一般更为迅速和谨慎，而在处理理性维权为主的利益表达时，城市基层政府更多的是利用制度吸纳来平息怨气和平衡利益。无论是情绪化维权还是理性维权，两者都非目的性地促进了城市基层公共服务供给碎片化，具体而言，其主要表现在以下几方面。一是城市基层社区产生的诸多维权行为需要大量的行政力量来进行处理和协调，这就倒逼行政力量下沉，引发城市基层社区组织再生产，而城市基层管理组织和自治组织的增加势必增大组织之间的协调成本；二是在“一票否决”的维稳逻辑支配下，维权行为容易让城市基层政府“开口子”，即政府对一些特殊情形或无力处置的情形放开政策的口子，进行特殊处理，这可能导致整体性的公共政策执行出现“特区”或“盲区”，进而形成漏洞式的政策空间网络，造成城市基层公共服务供给碎片化；三是维权抗争可能增加城市基层政府部门之间的冲突和矛盾，因为维权抗争一般需要政府部门做出快速反应，需要调动和借用大量跨部门的行政资源，而在城市基层服务力量本来就捉襟见肘的情况下，抽调时间和精力处理常规任务之外的事务将给城市基层工作带来更大的压力，这就可能出现各个部门之间相互推诿、相互排斥的现象。总之，城市基层维权抗争不仅直接倒逼公共服务下沉，迫使政府部门“开口子”，而且还无形中激发了城市基层政府内部的潜在矛盾和冲突，给城市基层治理带来巨大风险和挑战。
八 结论与讨论
本文主要采用混合研究方法对H镇的公共服务供给碎片化问题进行了深入分析。首先运用社会网络分析法对H镇网络论坛和政务微博中的公共话语表达进行分析。对城市居民的公共服务需求表达和城市基层政府回应状况进行匹配分析，有利于在最大程度上改善和优化供需结构，提高和改善民生水平。现有的话语表达方式包括选举投票、政协提案、人大提案、信访投诉、邮箱举报、热线电话、座谈听证、咨询调查等正式渠道，也包括网络留言、网络传播和私人关系等非正式渠道。网络空间中的公共话语表达是城市基层公共服务需求表达的一种重要形式，在一定程度上能够反映现实城市基层空间中的公共服务需求。分析表明，公民网络表达和政府网络回应虽然各有重心，但大致呈现碎片化的网络结构，并没有出现“两极化”的话语结构，即在话语表达中没有分化为观点对立的两派。这其中的原因可能有两个。一是在政治类话语表达中由于价值观、利益集团等因素影响明显，更容易呈现相互对立的“两极化”网络结构，如在美国选举中可以明显观察到共和党和民主党两个党派的“两极化”网络表达结构。在公共服务话语表达中，意识形态和价值取向的因素影响并不明显，公民更多的只是直接表达个人的服务需求和反馈服务供给的质量。二是在一个基数较大、人口密集、结构多元的服务需求群体背景下，不同的人在公共服务供给上存在不同的感知和需求，公共服务网络需求表达和政府网络回应呈现碎片化是不可避免的。紧接着，本文运用个案分析法对话语因素与城市基层公共服务供给碎片化之间的影响机制和内在逻辑进行了深度分析。尽管还存在诸多缺陷，但本文试图运用混合研究方法来充分发挥定量研究方法与定性研究方法在该议题上的各自优势，让数据和资料更加充实，理论理解上更为生动现实，分析结论更加可靠。
城市基层公共服务供给碎片化形成的话语逻辑实际上是“呼吁”“退出”“忠诚”有效结合所产生的综合效应。“呼吁”是一种一般意义上的话语表达，“退出”则是一种比较激进的表达方式，而“忠诚”则是调节“呼吁”与“退出”的一个重要中介变量，“忠诚”在一定程度上有利于延缓“退出”，提高“呼吁”的质量。也就是说“忠诚”在一定程度上能够抑制激进性表达，并提高一般性表达的质量。“呼吁”主要体现在谁来表达和表达什么两个方面，这也是合法性表达的主要内容。在谁来表达上而言，普通个体的表达是一种弱表达，而基于关键人群的表达是一种相对有效的表达；在表达什么上而言，社区居民被动反应型的表达是一种弱表达，而基于间接程序的表达是一种相对有效的表达。“退出”主要体现在如何表达维度上，这也是强制性表达的主要内容。在公共服务表达上，强制性表达是一种情感模式与理性模式相互切换的形式，即根据自身需求灵活采用表达形式。基于以上概念形成了城市基层公共服务供给碎片化的话语逻辑框架，理解该框架需从三个层次出发。第一层是最高层，即认为话语表达是由一般性表达（“呼吁”或合法性表达）和激进表达（“退出”或强制性表达）构成的，且两种表达是相互混合、相互切换的。第二层是准则层，即认为话语表达具体从谁来表达、表达什么和如何表达三个维度展开，这三个维度隶属于最高层，其中“呼吁”涉及三个维度，而“退出”主要涉及如何表达的维度。第三层是操作层，即在谁来表达维度下有普通个体表达和关键人群表达，两者分属弱表达和强表达；在表达什么维度下有被动反应和间接程序，两者也分属弱表达和强表达；在如何表达维度下有情感模式和理性模式，两者相互切换，共同构成一种强表达。强表达和弱表达都对城市基层公共服务供给碎片化产生影响，但两者之间的效果差别较大。
具体而言，汇聚民意、体现民声、反映民情的城市基层利益表达是城市基层公共服务供给侧改革的重要动力和源泉，公共话语也是影响城市基层公共服务供给碎片化的重要因素之一。日常的、分散的、连续的、多样的、琐碎的、细致的、个体的公共话语表达对城市基层公共服务供给改革产生着持续的冲击和影响，这给城市基层公共服务供给碎片化的形成提供了基础性前提条件。在此基础上，话语表达还通过三个机制加剧了城市基层公共服务供给碎片化。首先是分散化“忠诚”机制，即对社区具有高度“忠诚”的社区能人或社区精英通过代理社区居民部分表达权利，以更加聚合、更加有力、更加强势的形式表达城市基层公共服务需求，但在精英和能人较多的城市基层社区，代理型利益表达面临何者优先、内容性冲突和非制度化实现等问题，正是这些问题反过来又以更加强势的力量加剧了城市基层公共服务供给碎片化。其次是信息失真机制，即在间接程序利益表达中，由于受利益夹杂和工具缺陷等因素影响，城市基层公共服务需求表达容易出现“多数暴政”“少数剥削多数”“以偏概全”等信息失真问题，造成城市基层公共服务需求表达在名义上合法有效，而实质上却受到异化或扭曲，进而在政府错误决策下加剧了城市基层公共服务供给碎片化。最后是“一票否决”倒逼机制，即在维稳摆在第一位的社会治理背景下，居民的维权抗争表达直接倒逼城市基层政府快速做出反应，迫使城市基层政府“开口子”，形成政策执行的“特区”或“盲区”，非意料地加重了城市基层工作任务，加大了城市基层工作难度，加剧了城市基层工作矛盾，进而加剧了城市基层公共服务供给碎片化问题。
由此可见，话语表达看似是一个随意的、普通的动作，但其实质上包含着各种复杂的操控意识和权力痕迹。本文中的城市基层群体的表达，看似与其他地区的公民一样都在表达自身的利益需求，并无特殊之处，但其受地方知识、地方制度、地方文化、地方结构和地方规则等因素影响，其话语的表达实质上已经是一种经过社会环境和社会制度“训化”的权力，已经对地方公共服务供给产生着重要影响，只是这种作为权力的话语常常表现得比较隐蔽，从感性上难以被察觉，或者被大家所忽视，但其本质上已经支配着人们的行为和活动，对既有作用的对象不断施加着压力。本文重拾“作为权力的话语”这一工具，对城市基层公共服务供给问题进行深入剖析。本文中的“呼吁”和“退出”实际上已经深深地嵌入现有的社会制度结构之中，“谁来表达”“表达什么”“如何表达”实际上更是“话语”嵌入社会制度结构之中的典型维度。从上述分析结果来看，“谁来表达”为什么会出现分散化“忠诚”机制？本质上而言，是由于“谁来表达”中的“谁”已经深深地嵌入现有的社会制度结构之中，在既有的社会代理结构之中，民意得到聚合，利益才得到释放。同样，“表达什么”为什么会出现信息失真机制？本质上而言也是由于“表达什么”中的“什么”已经受到既有社会制度规则的深刻影响，继而造成信息失真，加剧城市基层公共服务供给碎片化。“如何表达”为什么更强调“一票否决”的倒逼机制？本质上还是由于“如何表达”中的“如何”已经被既有的社会制度和社会规则所限制和训诫，已经朝着情感与理性相互切换的维权路径迈进。总之，我们通过个案来观察城市基层公共服务供给碎片化的形成逻辑，看到的不仅仅是话语对城市基层公共服务供给碎片化的影响机制，更是一种权力对基层公共服务供给碎片化的塑造机制。也即，透过话语看到的就是权力的影子。
附录
Discourse on the Logic of Fragmentation in Grassroots Public-Service Delivery： A Case Analysis Based on Town H in S City
Li Liwen
Abstract：The purpose of this article is to illustrate the internal relationship between the expression of discourse and the formation of fragmentation in grassroots public-service delivery.A mixed-methods approach is adopted to systematically analyze the issue.First，the research uses a social-network method to visualize and quantitatively analyze the structure of discourse in the expression of public-service demands and the response of government networks at the urban grassroots level.It is found that although the focus of expression by citizen networks and the response of government networks are different，in general they both create a fragmented network structure.Second，based on the theories of“exit-voice”and“legal-coercive”interest expression，this article provides an in-depth analytical framework for systematically understanding the discourse logic behind the fragmentation of grassroots public-service delivery in three respects，including to whom to express，what to express，and how to express.Through an in-depth investigation of H town，it is found that able persons in the community and the community elite，who have high degree of loyalty to the community，will enhance appeal and the decentralized“loyalty”mechanism will aggravate the fragmentation of grassroots public-service delivery；the mechanism to express interests based on indirect procedures will aggravate the fragmentation of grassroots public-service delivery due to the distortion of information under the influence of the inclusion of interests and a deficit of tools；and the residents’rightful resistance will aggravate the fragmentation of urban grassroots public-service delivery due to the“one vote veto”assessment mechanism that facilitates exceptions by the government.This article provides an analytical framework for systematically understanding the logic of the discourse on fragmentation of grassroots public-service delivery and provides useful experiences and local knowledge for holistic governance of the fragmentation of public-services delivery.
Keywords：Grassroots Governance；Public-Service Delivery；Mixed-Methods；Fragmentation；Discourse
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[3]由于“碎片化”在不同语境下有不同含义，目前学界对城市基层公共服务供给碎片化也无明确定义。本文基于已有研究对其进行了定义，并认为其具有三层递进的含义。第一阶段：分散性。完整的事务破碎后分散在各个空间，呈现一种断续的、非连贯的、多中心的、非整体的状态，但这种状态可能是有益的，也可能是有害的。第二阶段：区隔性。在这种情况下，破碎的事务开始通过自我封闭和自我隔离来产生自我保护，分散的各中心之间的沟通、交流、合作等行为开始被打断，该阶段的碎片化不至于产生很大害处，但对整体而言绝无益处。第三阶段：冲突性。前两个阶段的分散和封闭导致内部资源短缺，进而因外部竞争而产生冲突和矛盾，最终造成整体失去平衡。本研究中所强调的“碎片化”主要是这种递进意义上的逻辑，但把三个层次上的“碎片化”都作为分析对象。
[4]根据城市的人口规模、行政关系和地域位置三个维度可以构建起一个城市类型的三维立体结构。人口规模主要是指人口导入程度，行政关系主要是指行政介入程度，地域位置主要是指经济发展程度。由于我国城市数量较多、分布较广、层次较多、差异较大，本研究并没有对城市体系做一个绝对分类，而是根据人口规模、行政关系和地域位置构建起一个三维立体框架，在该框架中，可以根据一个城市的人口导入程度、行政介入程度和经济发展程度定位该城市的具体类型。本研究中的分析主要针对人口导入、行政介入和经济发展“三高”型的城市进行分析。因而本研究的结论具有该类典型案例的典型特征，不能推广至全国所有城市，但对城市基层公共服务供给碎片化成因分析具有地方性知识贡献和重要的参考价值。
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