第二节 清代后期云南封疆大吏群体

一 封疆大吏之界定与职权

封疆大吏，又称“封疆大臣”。从词义演变看，“封疆”一词早期是指地理疆界，《史记·商君列传》:“为田开阡陌封疆，而赋税平。”唐张守节《正义》:“南北曰阡，东西曰陌。……封，聚土也；疆，界也：谓界上封记也。”[32]先秦时代盛行分封制，诸侯接受天子封土，划地为王，据有一方，称为“封疆”。后世其政治分封的含义逐渐褪去，转而成为特定官职的别称。明朝前期将地方官制体系中的布政使、按察使、都指挥使称为“封疆大吏”。《明史·兵志二》记载：“当是时，都指挥使与布、按并称三司，为封疆大吏。”[33]明中叶以后，地方不靖，朝廷因应军政形势需要，在各地临时设置总督、巡抚，集中军政职权，其行政地位当然较布、按、都三司更为尊崇。延至清代，总督、巡抚成为常设官，由皇帝亲自简任，成为总揽一省或数省军政大权、镇守一方的要员，人们习惯上把总督、巡抚合称为督抚，并将之与古代裂土分封的诸侯比拟，称为“封疆大吏”，简称“疆臣”“疆吏”“疆寄之臣”“方面大员”等。[34]《清史稿》记载总督品秩与职权道：“总督，从一品，掌厘治军民，综制文武，察举官吏，修饬封疆。”巡抚的品秩与职权为：“巡抚，从二品，掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考核群吏，会总督以诏废置。”[35]另外，督抚在各省常例三年一次的文、武乡试中分别充任监临官、主试官。比较督抚职权既有分工负责又有交叉制衡，在督抚兼设的省份，总督总揽地方军政，综制文武官吏，保境安民，偏重于军事镇守，巡抚执掌一省民政、财政、司法，并主持官吏考核事宜，职权分工有利于减少行政摩擦，提高行政运行效率；而职权交叉重叠更多出于权力相互牵制的考量，具有很强烈的政治目的。

与督抚位高权重、主政一方相比，同为省级官员的布政使、按察使、学政实际沦为总督、巡抚的僚属，而提督必须受总督节制。

《清史稿》记载：

提督学政，以侍郎、京堂、翰、詹、科、道、部属等官进士出身人员内简用。各带原衔品级。掌学校政令，岁、科两试。巡历所至，察师儒优劣，生员勤惰，升其贤者能者，斥其不帅教者。凡有兴革，会督、抚行之。[36]

布政使，从二品。掌宣化承流，帅府、州、县官，廉其录职能否，上下其考，报督、抚上达吏部。三年宾兴，提调考试事，升贤能，上达礼部。十年会户版，均税役，登民数、田数，上达户部。凡诸政务，会督、抚议行。[37]

按察使，正三品。掌振扬风纪，澄清吏治。所至录囚徒，勘辞状，大者会籓司议，以听于部、院。兼领阖省驿传。三年大比充监试官，大计充考察官，秋审充主稿官。[38]

提督，从一品。掌巩护疆陲，典领甲卒，节制镇、协、营、汛，课第殿最，以听于总督。[39]

综上，有清一代，督抚由朝廷选派到地方，是王朝行政权力的代表，负责镇守一方和治理地方的封疆大吏。督抚的权限划分既相互分工，又互为交叉，蕴含相维相制之意，反映了贯彻中央集权与地方分权理念的治理体系，而布政使、按察使、学政、提督实际上已经不能视作“封疆大吏”。

作为封疆大吏的督抚在地方治理体系中的重要作用，时人的认识很清晰：“疆臣者，郡邑吏之纲也。整其纲，则条目咸理，此治天下之要道也。”[40]点明督抚作为治理主体在地方官僚体系中发挥着提纲挈领的作用。

清代总督、巡抚之设置与行政区划密切相关。周振鹤先生借用《周礼》的话将二者概括为“体国经野”与“分官设职”的关系，精辟地指出，唐代以前一般先“体国经野”后“分官设职”，而宋代以降，出现逆转性变化，在高层政区演变为先“分官设职”后“体国经野”[41]。清朝承袭前朝将督、抚作为一般高层政区（直省）的行政主官，并将督抚辖区调整到与布政司、按察司辖区一致，大致与明代省界相仿，极大地优化、便利军政和民政管理。经过康熙、雍正、乾隆三朝不断因应时势做出调整，全国逐渐形成了8总督15巡抚的定制，分别是：直隶总督、四川总督、两江总督（辖江苏、安徽、江西），湖广总督（辖湖南、湖北），陕甘总督（辖陕西、甘肃、新疆）、闽浙总督（辖福建、浙江、台湾），两广总督（辖广东、广西），云贵总督（辖云南、贵州）；江苏巡抚、安徽巡抚、山东巡抚、陕西巡抚、河南巡抚、陕西巡抚、浙江巡抚、江西巡抚、湖南巡抚、湖北巡抚、广东巡抚、广西巡抚、云南巡抚、贵州巡抚、福建巡抚。其中直隶、四川两总督兼管巡抚事。[42]上述体制维持到19世纪末期出现变化，光绪朝先后在西北增设新疆巡抚，在东南增设台湾巡抚，在东北增设东三省总督和奉天、吉林、黑龙江三省巡抚。据上可知，总督一般兼制二三省，其建置具有军事镇守的特征，巡抚一般专管一省，驻省而治，方便行政管理。周振鹤先生总结清代地方行政制度时说：“从行政区划看，清代是省、府、县三级，而从官员设置看，却有督抚、布按、道员、知府、知县五级。……官僚机构如此层次重叠，行政效率自然很低，但中央政府却收集权之效。清代以前地方官员层次必与政区层级相对应，至清则相脱离。”[43]

清后期，云贵总督兼管云南、贵州两省，云南巡抚专治云南，云贵总督与云南巡抚同驻云南府（昆明），督抚同城而治。光绪二十四年（1898）维新变法期间裁云南巡抚，其政务由云贵总督兼管，旋复设。光绪三十年（1904），清廷下令改革官制，对京官、外官各项差缺裁汰、归并冗滥。八月，时任云南巡抚林绍年上《请裁云南巡抚折》，自请裁缺，理由是：第一，“各省幅员之广阔，政务之殷繁，无过直隶、四川，而二省皆只以总督管巡抚事，措理裕如，似云南必无独须督抚并设之理。”[44]通过横向比较，云南一省幅员和行政事务单设总督即足以处置，遇到繁难问题，可以咨商司道，不必复设云南巡抚，造成行政权力叠床架屋的局面。第二，督抚同城，相互争权夺利，于行政实践而言，有损无益，流弊很大。清后期督抚同城之弊暴露，两广总督与广东巡抚、湖广总督与湖北巡抚之间都发生过扞格冲突，朝廷内外对此项制度安排历来颇多置议，建议调整的声音不绝。第三，节约行政成本，“裁此一缺，已可抵各项差缺数十，俸糈、养廉、文案、巡捕、戈什、吏胥、杂役、亲兵以及标营、官弁、兵丁等项，综而计之，数更不少。”[45]第四，事权归一，权责更为明确，提高治理效率。林绍年分析说：“裁此一缺，就属员论则禀承专一，而不至或有纷歧，就巡抚论，亦无庸多此骈枝，以徒糜库帑；就总督论，更不至有所牵掣而易于施为。……若并而为一，以总督兼管巡抚，则责成愈专，事权归一，必于一切公事尤有裨益。”[46]林绍年的提议被清廷采纳。同年十一月初六日（1904年12月12日），清廷发布上谕：“政务处、吏部会议林绍年奏督抚同城，事权不一，请裁巡抚一折。云南、湖北巡抚两缺着即裁撤。湖广总督、云贵总督均着兼管巡抚事。”[47]

就位处祖国西南边疆的云南而言，中央政府委派总督、巡抚专司镇守、管理和开发，他们是清中央政府政令在西南边疆地区的具体贯彻者，抵御外来侵略、固守国家疆土的地方最高行政责任人，边省对外交往和处理与邻国关系的具体执行者，边省社情民意的搜集者和提供者，中央王朝边疆民族政策制定的咨询者和参与者，某些具体边疆事务的决策者，构成云南边省治理的关键因素之一，直接关系西南一隅的兴衰治乱。他们的治理成效是云南社会经济变迁、民族关系和边省稳定的“晴雨表”。对封疆大吏治理云南的研究涉及中央与地方关系、内地与边疆交流、边疆治理思想和实践、边疆开发、民族宗教政策、军事活动等重大课题。研究清后期云南封疆大吏队伍，分析这一时期发生的重大历史事件、封疆大吏对省情民情认识、治理思想与治理实践，有助于明晰清后期云南的社会经济状况、中央与地方关系、民族、宗教、军事、外务等重大问题，推动区域历史地理研究走向深入。我们对清后期云南封疆大吏的研究，既要充分重视其在治理体系中的作用，又要注意不能脱离时代背景刻意夸大，应该根据具体情况作具体的恰如其分的分析，这是题中应有之义。