四 民生财政在改革开放中不断壮大

在社会主义建设初期，我们取得了巨大成就，也走了些弯路，如何实现国家的繁荣富强和人民的共同富裕，还面临着艰难的局面和巨大的压力。在这个关键时刻，邓小平提出：“不坚持社会主义，不改革开放，不发展经济，不改善人民生活，只能死路一条。”[29]在此期间，我国逐步推进经济社会转轨，确立了社会主义市场经济建设目标和公共财政框架模式，财政从带有传统分配色彩的生产建设型逐渐转变为适应公共财政需要的、更多向民生倾斜的公共服务型。

改革的第一阶段（1978—1992年），财政体制改革成为经济体制改革的突破口，为改革开放初期我国的经济社会转轨做出了巨大贡献。1978年，我国经济体制改革就是从改善和提高人民生活水平起步的。财政改革的第一步就是调节国民收入分配。在城市，提高城镇职工的工资水平，从1978年到1984年，共提高了60.6%；在农村，通过大幅度提高农副产品的收购价格来提高农民收入水平。当时农副产品的价格平均提高了24.8%。1979年仅增加工资、补贴价格几项，国家财政就拿出了140亿元。当年国家财政支出也就1200亿元左右。农村的家庭联产承包责任制及国企改革对促进经济发展起了很大的作用，当时增加职工工资、提高农民收入的这些措施对调动人民的积极性也起了相当大的作用。与此同时，国家财政还拿出大量补贴稳定物价。就是农副产品收购价格上涨了，但它的销售价格不能涨。不是让人民来消化这个价格上涨的结果，而是由财政补贴来消解，让人民切实感受到工资上涨的好处。另外，通过企业留成、减税，就是通过国家让利来分担工资福利上涨给企业带来的压力。这些措施在当时都起到了积极的作用。

改革的第二阶段（1993—2002年），党的十四大明确了社会主义市场经济的改革目标，党的十四届三中全会提出了财政改革的要求。1994年分税制财政体制改革的成功，初步搭建起了适应社会主义市场经济体制的财政管理体制，建立了适应社会主义市场经济体制的税收制度，为构建社会主义市场经济体制发挥了重要的作用。

1998年，全国财政工作会议正式提出构建公共财政基本框架的奋斗目标，公共财政开始从概念走向现实。虽然我国经济改革的方向基本朝着市场经济迈进，财政改革与发展的步子也基本踏在了公共化的印迹上，但是由于我们选择了渐进式的增量改革战略，旧的体制的痕迹还很深，用公共财政这把尺子衡量，“越位”和“缺位”的现象还很严重，在“摸着石头过河”的改革探索阶段也留下了很多经验教训，迫切需要我们以公共财政的概念为基础，将以往“摸着石头过河”的探索提升为建设公共财政的自觉行动。当时，由于旧体制的惯性，财政仍然承担着为一些竞争性领域提供资金的职责，而科教文卫社会保障等支出也在不断扩大，由此产生的财政困境并不是简单调整支出结构就能解决的，建立公共财政框架，厘清政府职责，也成了财政解困的迫切需要。

建构公共财政基本框架首先从现代财政支出体制的建设开始，包括政府采购、部门预算、国库集中支付等体制改革都取得了较大进展。1999年9月20日，经国务院批准，财政部在广泛征求部门意见的基础上，提出了《关于改进2000年中央预算编制的意见》，并着手实施部门预算改革。29日，财政部召开了中央部门2000年部门预算编制工作会议，正式向中央各部门布置了2000年预算编制工作，并提出了具体编制要求，拉开了中央部门预算改革的序幕。1999年2月，由中华人民共和国财政部预算司、中国人民银行国库局、国家税务总局联合组成的国库改革工作小组，制订了1999年改革小组工作计划。2001年2月国务院通过的《财政预算国库管理制度改革方案》，正式启动了中央国库集中支付制度改革工作，国库集中支付制度由“点”到“面”逐步展开。部门预算的特点是一个部门一部预算，全面、细致、公开、透明，便于监督。国库集中支付要求所有最终付款都必须从国库单一账户中的总账户或者地区分账户中支付。不经过任何中间环节，直接到达，不仅提高了资金效益，还控制了截留挪用，预防了腐败。同时展开的还有政府集中采购、收支两条线等改革。这一系列的制度改革，在规范财政支出程序、减少资金周转环节、提高资金使用效率、推动政府职能转化等方面发挥了积极作用，构建了我国社会主义公共财政体制框架的基础。

在进行制度建设的同时，进一步按照公共财政的要求，调整和优化支出结构，解决“缺位”和“越位”问题，逐步减少对竞争性领域的直接投资，增加社会公共领域方面的支出，包括增加社会保障支出、提高机关事业单位职工工资水平、增加对教育与科技财政投入、加大生态建设和环境保护投入等。社会保障与福利总支出在1998—2003年，竟以每年34.9%的速度飞速增长。

改革的第三阶段（2003—2012年），中国共产党坚持以科学发展观为统领，围绕社会主义和谐社会建设，更加强调改进民生，财政思想达到了一个新的高度。2003年以来，财政部门陆续出台了一系列以保障人民群众生活需要和提高人民综合福利水平为目标的财税政策措施，不断调整和优化支出结构，持续加大对民生领域的投入力度，向社会事业发展的薄弱环节倾斜，向困难地区、基层和群众倾斜，并着力建立保障和改善民生的长效机制，促进了和谐社会建设。在民生财政方面，不断取得标志性成就。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议审议决定，自2006年1月1日起废止《中华人民共和国农业税条例》，标志着具有2600年历史的农业税正式退出历史舞台。2008年，全国有31个省、自治区、直辖市实现了新型农村合作医疗制度全覆盖。2012年，实现了财政性教育经费占GDP比例达到4%的历史性目标。

2005年10月，党的十六届五中全会提出了公共服务均等化的目标，要求“按照公共服务均等化原则，加大对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展”[30]。2006年10月，党的十六届六中全会提出：“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”，要求“健全公共财政体制，调整财政收支结构，把更多财政资金投向公共服务领域，加大财政在教育、卫生、文化、就业再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施、社会治安等方面的投入”[31]，“尽快使中西部地区基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施得到改善，逐步缩小地区间基本公共服务差距”[32]。2007年10月，党的十七大明确提出：“缩小区域发展差距，必须注重实现基本公共服务均等化”，要求“围绕推进基本公共服务均等化和主体功能区建设，完善公共财政体系”。均等的基本公共服务体系在全国城乡有计划地铺开，公共财政的阳光开始普照中华大地。公共财政的建设，使社会保障体系逐步完善，城乡社会救助体系基本建立，城乡人民生活得到了很大程度的改善。为了增强基层政府提供公共服务的能力，中央不断完善财政体制，增强地方财政实力，按照“存量不动、增量调整”的方针，将增量部分通过转移支付用于协调地区间财力、促进基本公共服务均等化。2012年，中央对地方的税收返还和转移支付达到45361.68亿元，相当于当年中央本级财政收入的80.75%，占地方财政支出的42.32%。