导言
一 选题依据与意义
法治作为人类进行社会治理、化解社会纠纷的重要模式，已经成为民主国家的共同追求，法治建设水平也已成为衡量一国现代化程度的重要标志。改革开放后，中国经济获得了快速发展，民主法治受到了前所未有的重视，市场经济体制的确立和发展内在地要求法治水平的提升，以规范化的法律制度来实现对社会的治理。然而，受历史传统与现实条件的限制，中国整体法治化水平并不高，在一定程度上成为市场经济和社会发展的掣肘，亟待全面推进。法治政府是依法治国战略的重要组成部分，政府在国家治理体系中的特殊地位决定了政府必须率先垂范，依法行使权力，只有推进法治政府建设才能为依法治国打下良好根基。
当前，中国正处于社会转型期，利益快速分化、重组，社会结构急剧变迁，思想观念在传统与现代间摇摆不定，社会问题更加复杂多样且彼此纠缠。在这个特殊时期，一方面需要政府认真履行职能，发挥维护公共利益和社会稳定的作用，另一方面不断扩张的政府权力愈发得不到有效控制，权力滥用、寻租、腐败、以权谋私、暴力执法、不文明执法等问题较为突出，民众对此反应强烈，严重损害了政府的信誉和形象，影响了公民对政府的信任，侵犯了公民的合法权利，长此以往，必定会危及政府的合法性基础，产生难以挽回的后果。以法律约束政府行为，提升依法行政水平，构建法治政府，无论是对维护经济社会发展秩序，还是巩固政府自身的合法性基础，意义都十分重大。
在认同了法治政府这一建设目标后，建设什么样的法治政府就作为一个现实问题摆在了我们的面前。法治政府没有一种普适性的模式，其建设道路也不是单一的，西方发达国家的法治政府模式及其建设道路建立在西方国家的历史传统与经济社会发展的现实基础之上，它所确定的一些制度规则虽有可资借鉴之处，但更多的只适用于西方社会的土壤。中国建设法治政府的基础与西方发达国家有着实质上的差别，西方国家已有的模式和道路并不适用于中国，因此需要探索一种符合中国国情的法治政府模式，即具有中国特色的社会主义法治政府。由于中国历史上缺乏法治传统，再加上社会转型期各种矛盾和问题凸显，中国特色社会主义法治政府建设必将是一个漫长的过程，会遇到诸多困难和阻力，研究中国特色社会主义法治政府建设路径，分析其现实困境和深层原因，寻找建设实践的突破口，是迫切需要解决的理论与现实问题。
本书研究的理论意义是：（1）系统梳理国内外法治政府建设理论，提炼法治政府建设经典思想观点，为中国法治政府建设提供充实的理论基础。（2）回溯中国法治政府建设历程，概括法治政府建设的基本经验，阐释经济、制度、传统、社会等因素与法治政府建设之间的关联，多角度审视法治政府建设的动力和阻力，深化对法治政府建设的认识。（3）全面考察中国法治政府建设的现实困境，对形成困境的原因做深层剖析，并提出相应的对策建议，为探索有中国特色的法治政府建设道路提供理论支撑。
本书研究的实践意义是：法治政府建设是现代化发展的必然要求，关系着社会稳定的发展秩序及人们对公平、公正的价值追求。针对当前中国法治政府建设所遇到的现实困境，本书试图在总结、概括已有建设经验的基础上，对当前的现实困境进行归因分析，并在建设中国特色社会主义法治政府的目标指引下探索推进法治政府建设的路径，规范行政权力，使其在法律的框架下运行，初步提出从五个维度构建法治政府的构想，为政府制定提升法治化水平的相关政策、措施提供参考。
二 国内外研究现状
法治和法治政府是实现民主的重要保障，也是现代化的必经之路，受到了社会的普遍关注，自20世纪90年代起就成为中国学术界讨论的焦点问题之一，学者从不同视角对这一问题进行了较为深入的探讨，取得了丰硕的研究成果。总的来看，可将这些研究成果归纳为这样几个方面：
第一，对法治政府内涵的研究。根据自身的研究角度，学者对法治政府做出了不同的解释，至今没有形成统一的界定。段红柳在《构建法治政府论》一书中将法治政府定义为“政府职能的发挥必须依据法律，不得与法律相抵触的政府”[1]。郑方辉和冯健鹏也认为，“法治政府就是政府一切职权的行使，都必须依循法治原则的要求”，并指出行政合理性、信赖保护以及正当程序是法治政府的具体价值体现。[2]何士清分析了法治政府的构成要素，并基于此提出“法治政府是一种与国家的政治架构和法律运作紧密相关的制度理念和制度设计，它以良法为逻辑前提，以法的统治为重要标志，以行政权规制为要义，以公民权利保障为根本目的，具有廉洁、诚信、有限、服务、责任等品格特征”[3]。
第二，对法治政府指标体系的研究。为便于评估法治政府建设成就，学者设想并建构了法治政府指标体系，通常将国家发布的有关法治政府的纲领性文件凝炼成指标体系，尽可能将法治政府建设目标转化为可量化的指标，确保评估的公平、公正。比较有影响力的是由袁曙宏设计的法治政府指标体系，他将2004年国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中对法治政府的七个要求作为一级指标，形成了评估法治政府的七个基本维度：合理配置政府职能与完善行政管理体制、建立健全科学民主决策机制、提高制度建设质量、理顺行政执法体制和规范执法行为、建立防范和化解社会矛盾机制、强化对行政行为的全方位监督、提高公务员依法行政观念和能力。在此基础上，他对七个一级指标进行细化、量化，确定二级、三级指标，并赋以分值和权重，经过综合分析和测算，了解某个地区的法治政府建设水平。中国政法大学法治政府研究院在对法治政府进行年度评估时采用的指标体系是将机构职能及组织领导、制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开、监督与问责、社会矛盾化解与行政争议解决、社会公众满意度调查七个方面作为一级指标，在每个一级指标下设置操作性较强的二级、三级指标，依据此评估指标体系对样本城市的法治政府建设状况进行考察。
第三，对法治政府建设困境的研究。学者从多个方面研究了法治政府的建设困境，有学者将其概括为现实与理想的体制性矛盾，政府公职人员和公民法律信仰与法律意识的缺失，行政立法和行政决策尚未实现科学化、民主化和法治化，行政执法未严格依照法律规定进行，司法机关不能独立行使审判权五个方面。[4]还有学者从意识滞后、知识壁垒、利益失范、财政困窘、体制障碍等方面探讨地方政府依法行政的困境。[5]
第四，对法治政府建设路径的研究。张树义在系统研究了英、美、法、德、日等国法治政府的演进过程后，将研究视域放到中国，详细分析了法治政府在中国建设的背景、可能遇到的阻力以及未来的发展出路，认为“控制行政权力的目的就是建立法治政府，而具体出路就是有限政府、程序政府和责任政府”[6]。王勇从经济制度入手，探讨法治政府存在的经济基础，并着重分析了法治政府建设所需的软法律环境和硬法律环境，提出完善行政程序制度、政府信息公开制度、行政许可制度、行政救济制度等具体行政制度的对策建议。唐皇凤探讨了法治政府与国家治理现代化之间的紧密联系，并重点考察了中国法治政府建设的困境及路径选择问题，认为“全面推进法治政府建设需要进一步深化体制改革，加强科学立法，提高公共决策的科学化、民主化和法治水平，以及提升政府主体守法和用法的水平等”[7]。
可以看出，中国学术界对法治政府进行了较有深度和广度的研究，对何为法治政府、如何建设法治政府有了越来越清晰的认识，但相关研究较为零散，研究的系统性稍显不足，同时对法治政府与中国社会基础的融合、改革深化期法治政府建设道路等问题未做更为细致、深入的探讨，仍待进一步加以研究。
国外对法治的探讨早已有之。继承古希腊思想家对善、自由、平等、正义等价值理念的追寻，国外学者十分重视法治，将其视为现代国家必须完成的一项事业，是可以使人类追求的价值得以彰显的一种秩序。对于法治的概念，国外学者也未能达成统一的认识，哈耶克从规制权力的角度理解法治，他认为：“由于法治意味着政府除非实施众所周知的规则以外不得对人实施强制，所以它构成了对政府机构的一切权力的限制。”[8]博登海默则注意到了社会秩序中的正义，认为法律应是“秩序和正义的综合体，秩序的维持在某种程度上是以存在着一个合理的、健全的法律制度为条件的，而正义需要秩序的帮助来发挥它的一些基本作用”[9]。尽管对法治的理解各异，但在对各国法治进程综合考量后，学者大都认识到法治的实现需要具备一定的条件，且过程充满曲折，甚至会不断反复。罗伯特·S.苏默斯（Robert S.Summers）强调：“法治在世界上的进程并不确定，而且即使是在普遍实行法治的地区也发生倒退，一个主要的解释是人们并未完全了解实行法治的先决条件以及其所促进的价值观念。”[10]国外学者思考问题的角度十分多元，不再片面地拘泥于一种角度。他们尤为关注行政法律制度的不断完善，探讨行政法律应遵循的基本原则及未来的发展趋势，同时非常注重权力的分立与制衡结构，通过权力的制衡来保证行政权力不被滥用。国外学者的研究极大地开拓了我们的研究视野，尽管存在国情差异，但他们先进的研究方法和研究框架、缜密的逻辑分析，以及具有前瞻性的研究结论都是值得借鉴的，丰富了研究中国法治政府建设的理论储备。
三 研究思路与方法
（一）研究思路
本书拟解决三个基本问题：一是中国选择中国特色社会主义法治政府模式的必然性和这一模式的应然状态；二是建设中国特色社会主义法治政府将会面临哪些阻力？三是如何突破困境并持续推进中国特色社会主义法治政府建设？为此，在系统梳理国内外关于法治政府基本理论和回顾中国法治政府建设历程的基础上，阐释中国特色社会主义法治政府建设的目标、价值取向和评估体系，同时实证考察、研究当前中国法治政府的建设困境，分析法治政府建设的现状及趋势，深入剖析产生困境的原因，进而提出符合中国国情背景下的法治政府建设的路径和对策。
（二）研究方法
本书主要采用了文献分析法、实证研究法、比较研究法等多种研究方法，对中国特色社会主义法治政府的应然和实然状态进行较为全面的考察与研究。
1.文献分析法。通过学校图书馆和CNKI、万方数据库等期刊数据库，查阅、整理了与本书有关的大量法规文件、国内外著作、期刊论文，系统把握国内外法治政府思想的发展脉络，厘清中国法治政府建设历程，了解该领域的研究现状，为后续研究提供理论积淀。
2.数据分析法。运用国家及相关部门统计数据，分析中国法治政府建设的状况及存在的问题，剖析影响法治政府建设的因素及其内在联系，探索法治政府建设的发展趋势。
3.比较研究法。以纵向的、历史的比较研究对中国法治政府建设历程进行阶段性分析，明晰中国法治政府建设的前期基础，合理定位当前中国法治政府的建设阶段。以横向的比较研究对西方发达国家法治政府建设的理论与实践进行分析，总结成功经验，拓宽理论视野。
四 主要框架
本书主体部分分为六章：
第一章阐释法治政府的基本理论，解析中国特色社会主义法治政府的独特内涵，系统梳理西方法治政府理论以及马克思主义法治政府理论，从中提炼法治政府建设的经典观点，深化对社会主义法治政府建设和发展的认识。
第二章回顾改革开放后中国法治政府建设的发展历程，将其分为四个阶段，即依法行政的起步阶段、依法行政的全面推进阶段、走向法治政府阶段、法治政府攻坚阶段，分析各阶段的发展特点，把握中国特色社会主义法治政府建设的发展规律，合理定位当前中国法治政府建设的发展阶段。
第三章分析中国特色社会主义法治政府的建设目标、价值取向以及指标体系。依据中国的现实国情、政治框架、已有法治水平和社会发展需求，明确中国特色社会主义法治政府应是有限政府、服务政府、诚信政府、透明政府、责任政府。通过确立法治政府评价指标体系，科学合理地评价中国法治政府建设水平。
第四章实证考察中国法治政府建设的现实困境，对观念、制度、体制等层面所存在的诸多矛盾和冲突进行深入分析，了解传统观念与法治观念、外来法治观念与本土法治观念的冲突，认识制度的滞后与实效性不强给法治政府建设所带来的影响，把握行政主体、行政职能、行政机制的不完善对法治政府建设的制约。
第五章对法治政府的现实困境进行归因分析。深入理解政府推进型建设道路、社会结构的深刻变革以及法治文化的缺失对中国特色社会主义法治政府建设产生的多方面影响，对现阶段法治政府建设的动力和阻力进行再认识。
第六章提出中国特色社会主义法治政府的建设路径。围绕中国特色社会主义法治政府建设目标，提出法治政府建设的五个维度，即历史逻辑、建设道路、制度、文化、权力结构，通过促进社会的发育与成熟、行政法律制度的完善、权利文化的塑造、行政权力机制的相对平衡，突破法治政府建设困境。
五 创新之处
本书的创新之处有：
1.历史性地梳理改革开放后中国法治政府的建设历程，将其分为四个阶段，即依法行政的起步阶段、依法行政的全面推进阶段、走向法治政府阶段、法治政府攻坚阶段，分析各阶段的发展特点与规律，概括总结中国法治政府建设的基本经验和教训。
2.考察中国法治政府建设的现实困境，深入理解在观念、制度、体制等层面存在的诸多矛盾和冲突，并对其进行归因分析，重点剖析政府推进型建设道路、社会结构的深刻变革以及法治文化的缺失对中国特色社会主义法治政府建设所产生的多方面影响，重新审视法治政府建设的动力和阻力。
3.提出建构中国特色社会主义法治政府的基本路径。以控制行政权力、维护公民权利为出发点，从历史逻辑、建设道路、制度、文化、权力结构五个维度着手，通过促进社会的发育与成熟、行政法律制度的完善、权利文化的塑造、行政权力机制的相对平衡，不断调适传统与现代、政府与社会、权力与权利之间的关系，形成中国特色社会主义法治政府的内在生长动力，推动法治政府建设的稳步发展。
[1] 段红柳：《构建法治政府论》，湖南人民出版社2007年版，第4页。
[2] 郑方辉、冯健鹏：《法治政府绩效评价》，新华出版社2013年版，第1—32页。
[3] 何士清：《以人为本与法治政府建设》，中国社会科学出版社2006年版，第28页。
[4] 何赛强：《我国法治政府建设的困境与可行性路径探析》，《邵阳学院学报》2015年第4期。
[5] 周玉蓉：《浅析地方政府依法行政的困境》，《新疆社科论坛》2005年第2期。
[6] 张树义：《法治政府的基本原理》，北京大学出版社2006年版，第241页。
[7] 唐皇凤：《中国法治政府建设的历程、困境与路径选择》，《中共福建省委党校学报》2015年第2期。
[8] [英]哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，上海三联书店1997年版，第231页。
[9] 转引自李龙《西方法学名著提要》，江西人民出版社2005年版，第515—516页。
[10] 转引自[美]巴里·海格《法治：决策者概念指南》，曼斯菲尔德太平洋事务中心译，中国政法大学出版社2005年版，第2—3页。