第一节 法治政府的内涵解析

一 法治政府的概念及构成要素

对法治政府这一概念，目前学术界并没有一个统一的界定，学者基于自己的研究视角对法治政府做过很多种阐释，但归结起来都脱离不开这两个核心词汇，即“法治”和“政府”。只有把握了这两个词汇的内涵，何为法治政府才能逐步明朗，也才能进一步理解中国特色社会主义法治政府的内涵。

法治，经常与法制、人治放在一起讨论，实际上这是三个有着本质区别的概念。关于法制与法治，争论已久，改革开放后学术界还专门对这一问题展开过激烈的讨论，虽然至今仍存在一些争议，但基本上已达成共识，认为法制是由法律制度构成的规范体系，它只作为一种统治工具存在，权力的所有者和行使者并不受其限制，而法治则是一种治理模式，在这种模式下任何人和机构都要受到法律的制约，不过，前提是它必须具备一套完善的、良好的法律体系。从这个意义上说，法制是法治的前提。但一个法制的国家却未必是一个法治的国家，只有法制，却没有使所有人都受其约束的机制，便不是法治。因此法制与法治既紧密联系，又有着本质上的不同。人治与法治则是一对相对立的概念，从字面上理解，人治意指由人而治，但人治社会并非无法，只不过法律充当了为人的统治服务的工具而已，法律对统治者毫无约束力，统治者完全依凭个人意志管理国家，因此人治往往被等同于专制、独裁。与人治相反，法治是指人依法而治，虽然法治也离不开人，但人的行为必须受法律的约束，不能肆意妄为，法律不会因个人的意愿而随意改变，它保障每个人享有平等的权利。可见，法治从根本上区别于法制与人治，它是与现代文明相适应的一种治理理念和治理模式，法治包含着较丰富的内涵，笔者比较赞同张文显的阐释，他认为：“第一，法治是一种宏观的治国方略，第二，法治是理性的办事原则，第三，法治是一种民主的法治模式，第四，法治是一种文明的法律精神，第五，法治是一种理想的社会状态。”[1]

“政府”一词在学术界一般有广义和狭义两种界定，广义的政府涵盖所有的国家政权机关，不仅包括行政机关，还包括立法机关、司法机关等权力机关；狭义的政府则特指行政机关，是指从中央到地方的各级行政机关。中国宪法明确规定：中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家行政机关，地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。因此笔者认为，法治政府中的“政府”指的是狭义上的政府，即指专门行使行政权力的行政机关，建设法治政府就是要使行政机关的一切活动都受到法律的制约。

因此，法治政府指的是在法律体系内依法运作的政府，具体包含静态和动态两个层面：在静态层面，政府的机构设置、职责范围等都必须按照法律规范严格设定；在动态层面，政府的一切行政管理活动，包括组织活动和权力运行都受到法律的约束。由此，树立法律在行政机关中的最高权威地位，任何机关和个人都不得违反。法治政府的核心是约束和规范行政权力，最终目的是维护公民权利。要实现控权和维权，法治政府至少应具备这样几个要素：一是完善的法律制度，这是行政机关及其工作人员的行为规范，它不仅应是全面的，使各项行政活动都有法可依，而且应是良善的，充分体现法治所内含的自由、平等、权利、秩序等价值要求。二是合法的运行机制，法治政府最终要靠一系列机制的运作来实现，这些运行机制既要按照法律的规定设置，也要按照法律的要求运行，将法治原则贯穿于行政活动的始终。三是崇高的法治精神，缺乏精神支撑的法治政府只是徒有其表而已，法治政府必须内在地确立起以平等、公正、正义为核心的法治精神体系，引导政府自觉遵守法律法规。

二 中国特色社会主义法治政府的独特内涵

法治政府作为人类社会发展到现代社会的必然要求，已成为各国普遍追求的建设目标。法治政府虽具有一些内在的共性，但并不是统一的、僵化的，与不同的历史传统、现实国情相结合，会形成各不相同的法治政府模式。只有将法治政府建筑在本国的国情基础、社会土壤之上，才能稳固法治政府的根基，推动其建设和发展。

中国特色社会主义法治政府是中国探寻的法治政府模式，它融法治政府的一般特性与中国国情于一体，是基于中国的历史传统和现实的政治架构所形成的一种独特的法治政府模式。笔者较为赞同马凯对中国特色社会主义法治政府所作的界定，即法治政府是“在中国共产党依法执政领导下，以人民民主为根基，以法律为准绳，以权力制约为条件，以依法行政为核心的人民政府”[2]。中国特色社会主义法治政府作为依法治国战略的重要组成部分，其独特内涵可以从以下几方面来理解：首先，它是中国共产党领导下的法治政府。中国有着漫长的专制统治历史，在这段历史时期形成了根深蒂固的专制主义思想传统，崇尚权力至上，强调宗族观念、等级观念，漠视法律和个人权利，而民主法治的传统却很少，这就需要有一个先进的力量来打破传统专制、落后观念的束缚，引导人们解放思想，转变传统观念。中国共产党正是这样一种力量，它具有先进的指导思想，坚定的革命意志，带领中国人民取得了反帝反封建革命的胜利，建立了中华人民共和国，并开始了社会主义建设事业。尽管经历过挫折，但事实已经证明，中国共产党是一个具有先进性的党，中国的建设和发展离不开党的领导，中国特色社会主义法治政府也必须在中国共产党的领导下才能实现。其次，它是权力属于人民的法治政府。中国是人民民主专政的社会主义国家，宪法明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，政府经人民的权力委托后才获得行使行政权力的资格，但政府只拥有使用权，行政权力的所有权还在人民手中。如果政府没有按照人民的意愿行使权力，而是滥用权力，人民有权将权力收回。“权力属于人民”这一宪法原则贯穿于中国特色社会主义法治政府建设的整个进程，正因如此，人民享有合法的监督政府权力、参与政府决策、申请行政救济的权利，任何行政机关和行政人员都不能剥夺、无视这些权利。最后，它是与法治国家、法治社会紧密相连的法治政府。中国在对经济社会发展水平和法治建设状况进行综合考察后，对全面推进依法治国做了战略部署，提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，三者紧密联系、相互促进，缺一不可。“建设法治国家是建设法治政府的前提，建设法治政府是建设法治国家的关键；建设法治国家是建设法治社会的基础，建设法治社会是建设法治国家的条件；建设法治政府是建设法治社会的保障，建设法治社会是建设法治政府的目标。”[3]单独建设其中的任何一个都不可能完成中国依法治国的目标，必须协同推进、一体建设。