第2章 《条文注释》：总则

条文

第一条 【立法目的】[1]为了预防、遏制和惩治电信网络诈骗活动，加强反电信网络诈骗工作，保护公民和组织的合法权益，维护社会稳定和国家安全，根据宪法，制定本法。

主旨

本条是关于《反电信网络诈骗法》立法目的和根据的规定。

立法目的

我国制定《反电信网络诈骗法》的目的体现在四个方面：一是预防、遏制和惩治电信网络诈骗活动；二是加强反电信网络诈骗工作；三是保护公民和组织的合法权益；四是维护社会稳定和国家安全。

1.预防、遏制和惩治电信网络诈骗活动

近年来，电信网络诈骗案件处于高发态势，数量持续增长，已超过盗窃类犯罪，成为当前刑事犯罪中发案率最高的案件类型。中国司法大数据研究院正式对外发布的《涉信息网络犯罪特点和趋势（2017.1-2021.12）司法大数据专题报告》显示，涉信息网络犯罪案件数量呈逐年上升趋势，其中，近四成涉信息网络犯罪案件涉及诈骗罪，近五年网络诈骗共涉及22万余名被告人，平均每件网络诈骗案件涉及被告人数为2.2人。[2]该数据说明电信网络诈骗活动仍然十分活跃，并呈现团伙、集团作案的方式特征。为有效打击治理电信网络新型违法犯罪，依法清理整治涉诈电话卡、物联网卡以及关联互联网账号的行动，2020年10月，国务院打击治理电信网络新型违法犯罪工作部际联席会议决定在全国范围内开展“断卡”行动；2021年6月，工信部、公安部发布《关于依法清理整治涉诈电话卡、物联网卡以及关联互联网账号的通告》，明确要求停止实施非法办理、出租、出售、购买和囤积电话卡、物联网卡以及关联互联网账号行为。预防电信网络诈骗活动应是当前治理此类活动的首要目的，单纯依靠事后惩治电信网络诈骗无法实现良好的社会效果，因犯罪所得很可能在行为人被抓获前被挥霍，此时被害人的财产利益难以得到最大限度的保障。

2.加强反电信网络诈骗工作

惩治电信网络诈骗活动需要公安机关、金融、电信、网信、市场监管等有关主管部门的联合协作，形成多平台的综合治理、源头治理和全链条治理模式。但目前实际情况说明，联合协作机制仍然存在薄弱环节，需要继续深化合作联动。本法作为一部反电信网络诈骗活动的专门法律，为司法、金融、网络、电信等相关部门打击电信网络诈骗提供了充足的法律保障和法律支撑，对推动规制行为、管控风险、分享数据等发挥着积极的促进作用，并赋予监管部门必要的权利和监管手段，进而推进反电信网络诈骗工作的法治化、机制化。本次立法强调系统观念、法治思维，注重源头治理、综合治理，融合了电信治理、金融治理、互联网治理、综合治理等多种措施，注重发挥反电信网络诈骗的合力，以法律的方式明确不同部门的责任和义务，实现政府、公安机关、各行业主管部门等在反电信网络诈骗工作中齐抓共管的协同联动工作机制。

3.保护公民和组织的合法权益

电信网络诈骗的实施离不开对被害人个人信息的非法利用，非法获取公民个人信息往往是电信网络诈骗的开端，而窃取或者以其他方法非法获取公民个人信息的行为，直接造成对公民人身权利的侵犯。本法对此作出规定，任何单位和个人不得以出售、提供个人信息的方式为他人实施电信网络诈骗提供支持或者帮助，通过严格规范个人信息处理活动，降低侵害公民个人信息犯罪等上游犯罪发生的可能性，从而切断电信网络诈骗犯罪的实施条件。除对公民人身权利的侵犯外，电信网络诈骗也对公民和组织的财产安全造成严重威胁。据统计，行为人在实施电信网络诈骗活动时，多以办理贷款、冒充他人身份、发布虚假招聘、征婚交友信息、诱导参加赌博、捏造网购问题、投放虚假广告等方式或话术来欺骗受害人，其中贷款类信息网络诈骗方式居于首位。贷款类电信网络诈骗方式往往涉及被害人人数较多，并以公民和组织的财产为欺骗对象，严重威胁公民和组织的公私财产安全。

4.维护社会稳定和国家安全

电信网络诈骗活动频繁发生，已经成为当前社会治理中的重要难题，不仅对公民人身、财产安全造成威胁，更严重危害社会稳定与国家安全。[3]尽管国家实施了一系列反电信网络诈骗措施，公民的反诈意识也在逐渐形成，但是电信网络诈骗发案量始终处在高位，危及社会稳定和国家安全。2022年4月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强打击治理电信网络诈骗违法犯罪工作的意见》，要求依法严厉打击电信网络诈骗违法犯罪，进一步强化法律支撑，为实现全链条打击、一体化治理提供法治保障。目前，电信网络诈骗活动全面升级，引发一系列上下游关联犯罪，如侵犯公民个人信息罪、帮助信息网络犯罪活动罪等，传统诈骗的法律治理模式难以对电信网络诈骗起到良好效果，亟须制定一部专门性的法律规范进行制度规制。公民人身安全和公私财产安全是社会稳定、国家安全的重要组成部分，本法制定与施行是贯彻落实党中央决策部署，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措，更是惩治打击电信网络诈骗的迫切需要。

立法根据

我国制定《反电信网络诈骗法》的根据是宪法。宪法是所有法律的立法依据，在法律体系中具有最高的法律地位。[4]我国《宪法》第十三条第一款规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯”；第二十八条规定：“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子”；第三十七条第一款规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯”；等等。《宪法》中关于保护公共财产、公民私人所有财产的规定，关于保护人身权利的规定，关于维护社会秩序、保障国家安全的规定均是制定《反电信网络诈骗法》的根据。

条文

第二条 【基本含义】本法所称电信网络诈骗，是指以非法占有为目的，利用电信网络技术手段，通过远程、非接触等方式，诈骗公私财物的行为。

主旨

本条是关于电信网络诈骗概念和特征的规定。

电信网络诈骗是传统诈骗与信息网络技术相结合而产生的新型违法犯罪类型，既具有传统诈骗的一般性特点，也呈现出新的行为特征。具体有以下四个方面：

以非法占有为目的

非法占有目的是电信网络诈骗活动的主观要素。我国学界的通说观点认为，非法占有目的是指“排除权利人，将他人的财物作为自己的所有物进行支配，并遵行财物的用途进行利用、处分的意思”[5]，即非法占有目的是由排除意思与利用意思两部分组成，前者是指行为人将诈骗活动所得财物视为自己所有；后者是指行为人将诈骗所得财物进行利用、处分。在司法实践中，认定是否具有非法占有目的，应当坚持主客观相一致的原则，既要避免以客观的诈骗方法替代主观目的的认定，又要避免单纯依靠财产损失的“唯结果论”，而是应当根据案件事实综合判断、具体分析。最高人民法院《关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第七条第二款规定了“以非法占有为目的”的具体情形：（1）集资后不用于生产经营活动或者用于生产经营活动与筹集资金规模明显不成比例，致使集资款不能返还的；（2）肆意挥霍集资款，致使集资款不能返还的；（3）携带集资款逃匿的；（4）将集资款用于违法犯罪活动的；（5）抽逃、转移资金、隐匿财产，逃避返还资金的；（6）隐匿、销毁账目，或者搞假破产、假倒闭，逃避返还资金的；（7）拒不交代资金去向，逃避返还资金的；（8）其他可以认定非法占有目的的情形。电信网络诈骗的主观目的可以参照上述情形，结合案件事实情况进行综合判定。

利用电信网络技术手段

利用电信网络技术手段是电信网络诈骗活动的手段因素。电信网络技术手段的运用使诈骗活动更加隐蔽、精准，涉及范围广泛却难以被侦破。随着电信网络技术手段的迭代更新，诈骗活动的手段也在不断翻新升级，电信网络技术手段帮助诈骗行为人获取大量个人信息数据，并通过整理和智能化分析数据，以锁定被害人，利用所获取的信息资料对被害人进行画像，提高诈骗成功概率。目前，比较常见的电信网络技术手段包括：利用虚假链接或网页、交易显示不成功让多次汇钱的网购诈骗；利用“钓鱼网站”链接、“木马”程序链接进行银行卡诈骗；利用社交软件虚构身份并骗取他人信任，诱导被害人充值方式连续骗取被害人财物；等等。因电信网络技术手段的出现，电信网络诈骗呈现“以点对面”“以一对多”的局面，并形成组织化、链条化的活动方式，利用信息、网络黑灰产业交易等实施诈骗，社会危险性较传统诈骗行为更加严重。

通过远程、非接触方式

通过远程、非接触方式是电信网络诈骗活动的形式因素。远程、非接触方式是指电信网络诈骗活动的行为人利用电信通讯和网络技术对被害人进行诈骗，行为人与被害人自始至终都未有过直接接触，被害人对行为人的身份以及真实所在地均不掌握，呈现远程操控性、身份匿名性等特征。电信网络诈骗活动的全部或者主要环节均表现为远程、非接触方式，从公民个人信息的非法收集、获取，到依靠个人信息数据锁定被害人，从诈骗行为的开始实施到逐步取得被害人信任，从被害人基于错误认识转账交款到行为人收取、转移赃款，电信网络诈骗活动均以远程、非接触的方式完成。远程、非接触方式需要以电信网络技术为媒介，通常使用发短信、打电话、微信、QQ等通讯方式与被害人建立联系，经过多次沟通以取得对方信任。远程、非接触方式使电信诈骗活动不受时间、空间外在条件的限制，更无须与被害人在现实社会接触，因此为了提高犯罪所得、躲避公安侦查，电信网络诈骗行为人常常跨地区、跨省份作案，甚至跨国、跨境作案，将电信网络诈骗的不同分工程序分布在不同地区和国家，不断延展犯罪链条。

诈骗公私财物

诈骗公私财物是电信网络诈骗的结果要素。按照学界的主流观点，诈骗行为的一般结构表现为：行为人实施隐瞒事实、虚构真相的欺骗行为→被害人陷入错误认识→被害人基于错误认识处分财产→行为人或第三人取得财产→被害人遭受财产损失。被害人遭受财产损失即诈骗行为的犯罪结果，表现为诈骗公私财物的相应数额。在电信网络诈骗中，涉案数额的认定是对行为人进行归责的重要依据。2016年“两高一部”发布的《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》第二条规定，利用电信网络技术手段实施诈骗，诈骗公私财物价值3000元以上、3万元以上、50万元以上的，应当分别认定为《刑法》第266条规定的“数额较大”“数额巨大”“数额特别巨大”。但是，因为电信网络诈骗犯罪涉及的被害人人数众多、涉案财物较大，不能仅依据已经查实的被害人人数及相应的数额进行简单认定，需要结合案件的书证、电子证据以及被害人陈述、被告人供述等多重证据综合认定。

条文

第三条 【适用范围】打击治理在中华人民共和国境内实施的电信网络诈骗活动或者中华人民共和国公民在境外实施的电信网络诈骗活动，适用本法。

境外的组织、个人针对中华人民共和国境内实施电信网络诈骗活动的，或者为他人针对境内实施电信网络诈骗活动提供产品、服务等帮助的，依照本法有关规定处理和追究责任。

主旨

本条是关于《反电信网络诈骗法》适用范围的规定。

本法适用范围

法律效力是法学中的一项基本范畴，《中国大百科全书·法学卷》将法律效力定义为法律规范的生效范围，是指法律规范在什么时间、什么空间和对什么人发生效力，即时间效力、空间效力和对人效力三类。[6]

本条分为两款。第一款规定本法既适用于在我国境内实施的电信网络诈骗活动，也适用于我国公民在境外实施的电信网络诈骗活动。

本款前半部分是对本法空间效力的规定，即通常所说的地域管辖原则。地域管辖原则的理论基础之一就是要求犯罪的行为地或者结果地之一应处于某一管辖区域内，即与某一物理空间具有稳定的联系。[7]地域管辖原则是一项基本的管辖原则，各国法律一般都规定了地域管辖原则作为不同法律最主要的、基本的管辖原则。这里所说的“中华人民共和国境内”，是指除中华人民共和国拥有主权的香港特别行政区、澳门特别行政区以及中国台湾地区之外的中华人民共和国领土。《出境入境管理法》第八十九条规定：“本法下列用词的含义：出境，是指由中国内地前往其他国家或者地区，由中国内地前往香港特别行政区、澳门特别行政区，由中国大陆前往中国台湾地区。入境，是指由其他国家或者地区进入中国内地，由香港特别行政区、澳门特别行政区进入中国内地，由中国台湾地区进入中国大陆。外国人，是指不具有中国国籍的人。”注意区分“中华人民共和国境内”和“中华人民共和国领域内”是两个不同概念，“中华人民共和国领域内”是指我国国境以内的全部领域，具体包括领陆、领水和领空三部分，后者范围大于前者。本部分以特定行为的发生地为标准，确定是否能够适用本法。无论实施电信网络诈骗活动的行为人是否在境内，也无论行为人是否为我国公民，只要实施的电信网络诈骗活动发生在中华人民共和国境内，就适用本法。本款后半部分是对人效力的规定，即通常所说的属人管辖原则。属人管辖原则体现了公民与国家的关系，以及公民遵守本国法律的义务。属人管辖原则的行使是以“行为人国籍”为连接点。[8]这里所说的“中华人民共和国公民”，是指具有中华人民共和国国籍的人，包括定居在国外而没有外国国籍的华侨和临时出国的人员，以及已经取得我国国籍的外国血统的人。根据《国籍法》第四条至第六条的规定，因出生而获得中国国籍包括三种情况：（1）父母双方或一方为中国公民，本人出生在中国，具有中国国籍；（2）父母双方或一方为中国公民，本人出生在外国，具有中国国籍；（3）父母无国籍或国籍不明，定居在中国，本人出生在中国，具有中国国籍。除上述因出生而获得中国公民资格的情况外，《国籍法》第七条还规定，外国人或无国籍人，愿意遵守中国宪法和法律，并具有下列条件之一的，可以经申请批准加入中国国籍：（1）中国人的近亲属；（2）定居在中国的；（3）有其他正当理由。根据《国籍法》第九条的规定，定居外国的中国公民，自愿加入或取得外国国籍的，即自动丧失中国国籍。本部分以实施电信网络诈骗活动行为人的国籍为标准，只要具备中国国籍即为中华人民共和国公民，即使在境外实施的电信网络诈骗活动，也适用本法。

本条第二款是关于境外的组织、个人针对中华人民共和国境内实施电信网络诈骗活动的，或者为他人针对境内实施电信网络诈骗活动提供产品、服务等帮助的，依照本法有关规定处理和追究责任的规定。

这里所指的“对境内”实施电信网络诈骗活动，既包括对我国境内的自然人也包括对我国境内的法人组织；我国境内的自然人，不限于我国公民，也包括在我国境内居住的外国人和无国籍人。这里所指的“为他人针对境内实施电信网络诈骗活动提供产品、服务等帮助”，是指为实施电信网络诈骗活动出售各种产品或提供相应的服务的行为，至于所提供的商品或者服务是否存在对价，在所不问。具体的帮助行为方式可以参照最高人民法院、最高人民检察院、公安部《关于办理电信网络诈骗等刑事案件适用法律若干问题的意见》第四条第三款规定，包括：（1）提供信用卡、资金支付结算账户、手机卡、通讯工具的；（2）非法获取、出售、提供公民个人信息的；（3）制作、销售、提供“木马”程序和“钓鱼软件”等恶意程序的；（4）提供“伪基站”设备或相关服务的；（5）提供互联网接入、服务器托管、网络存储、通讯传输等技术支持，或者提供支付结算等帮助的；（6）在提供改号软件、通话线路等技术服务时，发现主叫号码被修改为国内党政机关、司法机关、公共服务部门号码，或者境外用户改为境内号码，仍提供服务的；（7）提供资金、场所、交通、生活保障等帮助的；（8）帮助转移诈骗犯罪所得及其产生的收益，套现、取现的。上述所列举的行为都可以认定为为实施电信网络诈骗活动提供产品、服务等帮助行为，但为了充分保护我国境内的自然人、法人权益，这里应当对“产品、服务等帮助”进行广义的解释。遵循体系解释方法，本款所称的“依照本法有关规定处理和追究责任”，主要是指依照本法第三十八条、第四十六条的规定，对电信网络诈骗活动的行为人和帮助者依法追究刑事责任、行政责任和民事责任。

条文

第四条 【基本原则】反电信网络诈骗工作坚持以人民为中心，统筹发展和安全；坚持系统观念、法治思维，注重源头治理、综合治理；坚持齐抓共管、群防群治，全面落实打防管控各项措施，加强社会宣传教育防范；坚持精准防治，保障正常生产经营活动和群众生活便利。

主旨

本条是关于反电信网络诈骗工作指导方针的规定。

坚持以人民为中心，统筹发展和安全

电信网络诈骗最直接的损害后果是对公民财产和人身权利的侵害，间接造成社会秩序的混乱，甚至危害国家安全。因此，反电信网络诈骗工作的展开必须以人民为中心，坚持以维护和保障公民的人身和财产安全为核心。值得注意的是，在信息网络快速发展的背景下，电信网络诈骗已成为当前发展最快、严重影响人民群众安全感的刑事犯罪，呈现出诈骗犯罪手段不断变化、智能化程度不断提高等特点。[9]以人民为中心开展反电信网络诈骗工作即要求：在电信网络诈骗活动发生前，做宣传教育、提醒警示、监测预警措施，对涉诈信息、活动及早发现、尽早打击；在电信网络诈骗活动发生后，尽快追赃挽损，为受害人最大程度挽回经济损失，恢复人民群众的财产与人身法益。

坚持系统观念、法治思维，注重源头治理、综合治理

电信网络诈骗活动诱发的原因多元化，又涉及金融、电信、网信、市场监管等多种行业，与传统诈骗罪相比，社会危害性更加严重、侦破案件的难度更大，因此应当采取与传统犯罪不同的治理路径和思路。首先，坚持系统治理。需要明确的是，电信网络诈骗不是诈骗与网络、电信等新业态的简单相加，而是在电信网络诈骗活动内部的升级与整合，因此应当树立系统治理的观念，注重提升反电信网络诈骗工作的整体性和系统性。其次，坚持法治思维。无论是保障受害人的财产权利还是限制或剥夺电信网络诈骗行为人的人身、财产自由，都应当依法依规进行，遵守相应的法定程序和流程，不应当给当事人造成非法的权利侵害；再次，注重源头治理。例如，公民个人信息是电信网络诈骗活动的重要原料，为提高电信网络诈骗活动的打击力度和效力，必须从源头上切断公民个人信息对诈骗犯罪的供应。最后，注重综合治理。综合治理即要求跨行业、跨地区形成打击治理电信网络诈骗活动的合力，由公安机关牵头，电信、金融、网信、市场监管等有关部门和单位协同配合，融合刑事、行政、民事等多种治理手段的一体化格局。

坚持齐抓共管、群防群治，全面落实打防管控各项措施，加强社会宣传教育防范

社会宣传和教育是提高人民群众反诈意识和识骗能力的必然路径，通过反诈宣传和教育，人民群众可知悉和了解当前主要的电信网络诈骗行为方式以及防范手段，不仅为自身防范电信网络诈骗活动培养意识，同时也为发现诈骗行为、主动向公安机关等部门举报奠定基础。为鼓励人民群众举报与电信网络诈骗有关的活动线索和信息，本法第三十条第三款还明确，对提供有效信息的举报人依照规定给予奖励和保护。因此，反诈宣传教育活动不仅为人民群众的生产生活起到提示、警醒作用，也是群防群治的必要举措。但在宣传教育过程中，要注意范围的全面性，尽量对社会面全覆盖，包括学校、企业、社区、农村和家庭等不同地区和单位，坚持齐抓共管，全面落实打防管控各项措施。

坚持精准防治，保障正常生产经营活动和群众生活便利

坚持精准防治需要配备完善的沟通协调机制。各地应当推动建设以反电信网络诈骗为核心的专项活动，并借此形成专项打击工作机制和部门，如由公安机关牵头，各地的金融、电信、网信、市场监管等有关部门紧密配合，建立打击电信网络诈骗活动的工作信息互通机制和沟通协调机制；各方主体要及时互通电信网络诈骗活动的办案数据、办理进度以及情况等信息，提高电信网络诈骗防治的精准度和准确度，避免出现行为认定和性质判断上的偏差，给人民群众正常的生产生活秩序造成影响。

条文

第五条 【保密义务】反电信网络诈骗工作应当依法进行，维护公民和组织的合法权益。

有关部门和单位、个人应当对在反电信网络诈骗工作过程中知悉的国家秘密、商业秘密和个人隐私、个人信息予以保密。

主旨

本条是关于反电信网络诈骗工作中的依法原则和保密义务的规定。

反电信网络诈骗工作中的依法原则

本条第一款是对反电信网络诈骗工作坚持依法原则的规定。依法是我国反电信网络诈骗工作中所应遵循的基本原则之一，其目的在于维护公民和组织的合法权益。所谓依法原则，是指反电信网络诈骗工作应当严格遵守有关法律法规的规定，不得非法进行，需要建立在合法性的基础上，各个环节应当符合有关的法律规范要求，保障公民和组织的合法权益。这里所指的“法”应当作广义理解，既包括实体法也包括程序法，包括与反电信网络诈骗工作有关的法律、行政法规、部门规章、地方性法规、规范性文件、司法解释以及具有约束力的行为规范等。如在搜集相关证据时，应当严格依照《刑事诉讼法》第五十二条的规定，即“审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序，收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法方法收集证据，不得强迫任何人证实自己有罪。必须保证一切与案件有关或者了解案情的公民，有客观地充分地提供证据的条件，除特殊情况外，可以吸收他们协助调查。”在进行反电信网络诈骗工作时，应当坚持依法原则，不得对公民和组织的合法权益造成不当侵害。

反电信网络诈骗工作中的保密义务

本条第二款是对反电信网络诈骗工作保密义务的规定。反电信网络诈骗有关部门和单位、个人在执法过程中，很可能知悉国家秘密、商业秘密和个人隐私、个人信息，对所涉及的以上内容予以保密是有关部门和单位、个人从事反电信网络诈骗工作的基本要求和义务。

《保守国家秘密法》第二条规定：“国家秘密是关系国家安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”第三条规定：“国家秘密受法律保护。一切国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业单位和公民都有保守国家秘密的义务。任何危害国家秘密安全的行为，都必须受到法律追究。”《反不正当竞争法》第九条第四款规定：“本法所称的商业秘密，是指不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息、经营信息等商业信息。”第三十条规定：“监督检查部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊或者泄露调查过程中知悉的商业秘密的，依法给予处分”。《民法典》第一千零三十二条规定：“自然人享有隐私权。任何组织或者个人不得以刺探、侵扰、泄露、公开等方式侵害他人的隐私权。隐私是自然人的私人生活安宁和不愿为他人知晓的私密空间、私密活动、私密信息。”《个人信息保护法》第四条第一款规定：“个人信息是以电子或者其他方式记录的与已识别或者可识别的自然人有关的各种信息，不包括匿名化处理后的信息。”第十条规定：“任何组织、个人不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息，不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息；不得从事危害国家安全、公共利益的个人信息处理活动。”

在反电信网络诈骗工作中，有关部门和单位、个人很容易接触到国家秘密、商业秘密和个人隐私、个人信息，其应当严格遵守法律规定、坚持职业操守，对执法工作中知悉和获取的上述信息予以保密，否则将依照本法第六章“法律责任”和相关法律的规定追究法律责任。

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第六条 【反电信网络诈骗工作机制】国务院建立反电信网络诈骗工作机制，统筹协调打击治理工作。

地方各级人民政府组织领导本行政区域内反电信网络诈骗工作，确定反电信网络诈骗目标任务和工作机制，开展综合治理。

公安机关牵头负责反电信网络诈骗工作，金融、电信、网信、市场监管等有关部门依照职责履行监管主体责任，负责本行业领域反电信网络诈骗工作。

人民法院、人民检察院发挥审判、检察职能作用，依法防范、惩治电信网络诈骗活动。

电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者承担风险防控责任，建立反电信网络诈骗内部控制机制和安全责任制度，加强新业务涉诈风险安全评估。

主旨

本条是关于反电信网络诈骗工作部门地位及其职能的规定。

国务院在反电信网络诈骗工作中的职能和地位

第一款是关于国务院在反电信网络诈骗工作中的职能和地位的规定。本款规定了国家层面反电信网络诈骗工作的部门，确立了由国务院统筹协调反电信网络诈骗工作的地位和职能。《宪法》第八十五条规定：“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。”2022年4月8日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强打击治理电信网络诈骗违法犯罪工作的意见》对加强打击治理电信网络诈骗违法犯罪工作作出安排部署。该意见中强调，各级党委和政府要加强对打击治理电信网络诈骗违法犯罪工作的组织领导，统筹力量资源，建立职责清晰、协同联动、衔接紧密、运转高效的打击治理体系。金融、电信、互联网等行业主管部门要全面落实行业监管主体责任，各地要强化落实属地责任，全面提升打击治理电信网络诈骗违法犯罪的能力水平。国务院是最高国家行政机关，行使行政权，领导全国的行政机关，[10]在反电信网络诈骗活动中，应充分发挥宏观指导、统筹协调的作用。

地方各级人民政府在反电信网络诈骗工作中的职能和地位

第二款是关于地方各级人民政府在反电信网络诈骗工作中的职能和地位的规定。本款规定了地方各级人民政府在本行政区域内的反电信网络诈骗工作中应发挥组织领导作用。《宪法》第一百零五条第一款规定：“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。”《宪法》赋予地方各级人民政府管理本行政区域内社会事务的权力。在开展反电信网络诈骗工作时，地方各级人民政府应当充分结合本行政区域内的电信网络诈骗活动的具体情况，确定工作目标、任务和工作机制。本款所指的“综合治理”，是指地方各级人民政府组织应当综合运用法律、政治、经济、行政、教育、文化等各种手段打击电信网络诈骗活动，寻找和确立多元化的解决路径。“综合治理是我国社会治理的重要方式和成功经验，也是中国特色社会主义制度显著优势的具体体现。在打击电信网络诈骗的过程中，坚持和完善综合治理，能够更好地实现标本兼治的社会治理目标。”[11]

反电信网络诈骗工作具体实施部门和单位的职能

第三款是关于反电信网络诈骗工作具体实施部门和单位的职能的规定。其中，由公安机关牵头负责反电信网络诈骗工作。根据《人民警察法》第六条的规定，公安机关依法履行预防、制止和侦查违法犯罪活动；维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为等职责。在反电信网络诈骗的具体执法过程中，公安机关需要发挥牵头作用，统一部署金融、电信、网信、市场监管等有关主管部门工作。同时，考虑到电信网络诈骗活动涉及多个领域，并具有较强的专业性，故需要金融、电信、网信、市场监管等有关部门和行业的密切配合，依照法律规范和本行业内部规范，在各自职权范围内履行反电信网络诈骗的工作职能。由此，按照本款规定，各地区应当形成由公安机关牵头，由金融、电信、网信、市场监管等有关部门参加的反电信网络诈骗工作格局，建立反电信网络诈骗案件侦办平台，不断提高和完善防范打击效能。

人民法院、人民检察院在反电信网络诈骗工作中的职能

第四款是关于人民法院、人民检察院在反电信网络诈骗工作中的职能规定。人民法院、人民检察院作为我国的司法机关，是实现国家职能的重要部门，通过发挥人民法院、人民检察院的审判和检察职能，化解社会矛盾、解决社会纠纷。反电信网络诈骗工作的目的在于维护社会关系、保障公民权益，司法工作是党领导人民管理国家与社会事务的重要方式，人民法院和人民检察院是我国专职解决矛盾纠纷的机构。因此，人民法院、人民检察院在依法履行审判、检察职能时，应当正确严把案件事实关、证据关、适用法律关和审判程序关，确保案件定性准确、量刑适当、程序合法，为有效打击电信网络犯罪、营造良好社会和谐环境提供有力的司法保障。[12]

相关行业机构的具体职责

第五款是关于相关行业机构的具体职责的规定。电信网络诈骗活动涉及电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者等多家机构和单位，在其各自的职责范围内，需要建立反电信网络诈骗内部控制机制和安全责任制度，完善电信网络诈骗活动、信息风险安全评估机制。这里所指的“内部控制机制和安全责任制度”，是指各行业机构根据自身特点设置的内部控制机制，常见的控制机制有审核批准机制、内部报告机制、信息技术控制机制等。如《非银行支付机构重大事项报告管理办法》第七条第五项规定：“客户、特约商户或者外包服务机构涉嫌利用本机构渠道从事欺诈、洗钱、非法集资、网络赌博等违法犯罪活动，造成重大影响的”属于一类事项，应当按照中国人民银行相关规定和办法的要求及时报告，并制定安全责任制度，颁布本机构安全责任落实方案以及具体的操作规程，各机构和行业应当承担防范电信网络诈骗活动的社会责任。

这里所指的“涉诈风险安全评估”与《个人信息保护法》第三十八条第一款第一项、第四十条以及《网络安全法》第三十七条所规定的通过国家网信部门组织的安全评估明显不同。第一，两者的评估内容不同。本款所指的“涉诈风险安全评估”对象是各自行业内所涉业务，尤其是新业务是否存在涉嫌电信网络诈骗活动的风险；而《个人信息保护法》《网络安全法》各条的安全评估内容为个人信息出境是否影响国家安全、损害国家利益以及是否会影响个人信息安全。第二，两者的评估主体不同。本款所指的“涉诈风险安全评估”对评估主体未作明确规定，说明其可以自行组织评估或者委托第三方评估机构进行评估；但《个人信息保护法》《网络安全法》各条的安全评估必须是通过国家网信部门组织的。

反电信网络诈骗工作是一项系统性工作，需要国家公权力机关的协调配合保障法律的实施。本条的意义在于确定不同部门所承担的职责以及在反电信网络诈骗工作中的定位。

条文

第七条 【部门协同配合】有关部门、单位在反电信网络诈骗工作中应当密切协作，实现跨行业、跨地域协同配合、快速联动，加强专业队伍建设，有效打击治理电信网络诈骗活动。

主旨

本条是关于反电信网络诈骗工作方式的规定。

反电信网络诈骗工作方式

本条是关于反电信网络诈骗工作方式的规定，要求有关部门、单位应当建立综合治理、协同配合的高效打击电信网络诈骗活动的工作格局，并不断加强专业队伍建设，提升治理电信网络诈骗活动的效能。

从非法买卖、获取公民个人信息原料的行为到提供改号、虚假链接、木马病毒等技术支持的帮助行为，再到事后将犯罪所得合法化的洗钱行为，以电信网络诈骗活动为核心，已形成涉及电信、金融、互联网等多个领域的犯罪生态圈。电信网络诈骗犯罪发生的多环节、多层次、跨区域、跨行业特点决定了综合治理、协同配合的重要性。[13]随着电信网络诈骗活动分工越来越细化，黑灰化产业链迅速发展并有泛滥趋势，规模庞大的地下黑灰产业彼此交织相互配合，为以电信网络诈骗犯罪为代表的网络犯罪持续输血供粮，这对打击电信网络诈骗的综合治理提出了更高的要求。[14]

根据本法第六条反电信网络诈骗工作部门的地位及其职能的规定，综合治理是指由国务院建立反电信网络诈骗工作机制统筹协调，地方各级人民政府组织领导，公安机关牵头负责，电信业务经营者、银行业金融机构、非银行支付机构、互联网服务提供者等有关部门协同配合的一体化打击格局，即在治理主体上实现多元性、多领域性，以保证打击治理工作具有针对性和精准性。与主体多元性相对应，综合治理还体现在打击措施的多角度性，除运用金融、电信、网信、市场监管等有关部门专业性的打击治理路径外，本法第六章明确规定了电信网络诈骗行为人和帮助者应当承担的刑事责任、行政责任和民事责任，如在行政责任中，可采取的具体措施包括责令改正、警告、通报批评、罚款、没收违法所得、行政拘留等多项行政处罚。

面对电信网络诈骗从简到繁、从单一到多元、从国内到境外的发展趋势和规律，以综合治理方式打击电信网络诈骗十分必要，唯有进行综合治理，才能保证对电信网络诈骗的高压态势，才能不断提高反电信网络诈骗的工作实效，更好地保障和维护公民的合法权利。为此，推进电信网络诈骗的综合治理首先需要加强跨行业配合。电信网络诈骗的场域、手段、路径涉及电信、网络、金融、网信多个领域和单位，打击诈骗行为需要发挥各行业、各领域的合力，运用各自的专业手段和处置措施监测和识别具有涉诈风险的信息和活动，并及时进行处置和反映，起到预防、惩治电信网络诈骗活动的效果。其次需要加强跨地区配合。各地公安机关需要牵头各地金融、电信、网信、市场监管等有关部门联合展开电信网络诈骗治理工作，各地区之间应当建立电信网络诈骗沟通平台，及时共享反诈信息，形成跨区域、跨省份的快速反应机制。最后需要加强专业队伍建设。有关部门、单位的工作人员是反电信网络诈骗工作主体，充分发挥其主观能动性有助于提高反诈工作效率，因此应当加强对工作人员的专业培训，提高专业队伍的反诈水平和能力。

条文

第八条 【宣传教育】各级人民政府和有关部门应当加强反电信网络诈骗宣传，普及相关法律和知识，提高公众对各类电信网络诈骗方式的防骗意识和识骗能力。

教育行政、市场监管、民政等有关部门和村民委员会、居民委员会，应当结合电信网络诈骗受害群体的分布等特征，加强对老年人、青少年等群体的宣传教育，增强反电信网络诈骗宣传教育的针对性、精准性，开展反电信网络诈骗宣传教育进学校、进企业、进社区、进农村、进家庭等活动。

各单位应当加强内部防范电信网络诈骗工作，对工作人员开展防范电信网络诈骗教育；个人应当加强电信网络诈骗防范意识。单位、个人应当协助、配合有关部门依照本法规定开展反电信网络诈骗工作。

主旨

本条是关于反电信网络诈骗宣传教育工作的规定。

各级人民政府和有关部门在反电信网络诈骗宣传教育工作中的职责

按照本法第六条的规定，各级人民政府和有关部门是反电信网络诈骗工作的中坚力量。各级人民政府包括国务院、省级人民政府、市级人民政府、县级人民政府和乡镇级人民政府；有关部门包括公安机关、人民法院、人民检察院、金融、电信、网信、市场监管等。各级人民政府和有关部门进行反电信网络诈骗宣传的主要内容包括电信网络诈骗活动的方式、手段、危害、特征和法律后果，以及当前我国电信网络诈骗活动的发展趋势、相关的法律法规和国家政策等。各级人民政府和有关部门开展反电信网络诈骗宣传的目的在于增强人民群众对各类电信网络诈骗方式的识别和判断能力、提高防骗意识和思想。

教育行政、市场监管、民政等有关部门和村民委员会、居民委员会在反电信网络诈骗宣传教育工作中的职责

教育行政、市场监管、民政等有关部门是反电信网络诈骗宣传教育中的重要力量。不同部门可以按照各自职责采用不同方式进行宣传教育工作，如教育行政部门，可以在正常教育教学过程中开展反电信网络诈骗宣传教育；市场监管部门，可以在日常的市场监管活动中向人民群众普及与电信网络诈骗相关的法律和知识；民政部门，可以通过播放相关题材的影视作品、张贴反诈标语等方式进行宣传教育。村民委员会和居民委员会是与人民群众联系最为密切的基础组织，具有开展反电信网络诈骗宣传工作的良好基础，是普及相关法律知识和传达国家反诈政策的最前沿阵地。根据《村民委员会组织法》第二条第一款的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会承担办理本村的公共事务和公益事业，宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务，维护村民的合法权益的各项职责，也应当承担反电信网络诈骗宣传工作的义务。与村民委员会类似，根据《城市居民委员会组织法》第二条第一款的规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。居民委员会具有宣传宪法、法律、法规和国家的政策，维护居民的合法权益，教育居民履行依法应尽的义务等任务，也应当承担反电信网络诈骗宣传工作的义务。

上述主体在进行反电信网络诈骗宣传工作时，要注意以下两点：一是针对特定群体应当加强宣传。据统计，目前残疾人、老年人、在校学生等弱势群体是电信网络诈骗活动的主要受骗对象，这类群体往往缺乏警惕性和防范意识，识骗能力和反诈意识也较为薄弱。因此，在进行社会性反电信网络诈骗宣传时，应当加强对该类主体的宣传教育，增强反电信网络诈骗宣传教育的针对性、精准性。二是宣传范围上应当全面。在开展反电信网络诈骗宣传教育工作时，尽量保证宣传范围的广泛性和全面性，学校、企业、社区、农村、家庭等多个地区和场域都应当全面开展反电信网络诈骗宣传教育活动。

单位和个人在反电信网络诈骗宣传教育工作中的职责

单位是其内部工作人员防范电信网络诈骗的主要责任者，应当负有对其工作人员开展防范电信网络诈骗教育工作的义务。各单位可以将反电信网络诈骗宣传教育作为入职培训的科目，在日常工作中，也可以安排反电信网络诈骗宣传活动，定时、定期对内部工作人员进行反诈宣传和教育。公民个人是自身防范电信网络诈骗的第一责任人，在日常生活中，公民个人应当注重提升自身的电信网络诈骗防范意识，了解知悉当前电信网络诈骗趋势和特征，熟悉相关的法律规范和知识。单位、个人除具有对内部员工和自身加强电信网络诈骗防范意识的责任义务外，还应当协助、配合有关部门依照本法规定开展反电信网络诈骗工作，如积极参加反诈宣传和教育活动、发现电信网络诈骗信息及时向有关部门举报等。

注释

[1]本书条文主旨是为方便读者检索使用而增加，仅供参考，下同。

[2]载最高人民法院网，

[3]参见刘仁文、邹玉祥：“完善立法惩治电信网络诈骗”，载《检察日报》2021年11月19日第003版。

[4]参见张震：“‘根据宪法，制定本法’的规范蕴涵与立法表达”，载《政治与法律》2022年第3期，第112～114页。

[5]参见张明楷：“论财产罪的非法占有目的”，载《法商研究》2005年第5期，第76页。

[6]参见《中国大百科全书·法学卷》，中国大百科全书出版社1984年版，第85页。

[7]参见陈结淼：“关于我国网络犯罪刑事管辖权立法的思考”，载《现代法学》2008年第3期，第93页。

[8]参见颜宏辉、曹贤信：“刑法中属人原则的立法与司法反思及重构”，载《北京人民警察学院学报》2007年第6期，第15页。

[9]参见“坚决遏制电信网络诈骗犯罪多发高发态势”，载《中国防伪报道》2021年第5期，第19页。

[10]参见王贵松：“国务院的宪法地位”，载《中外法学》2021年第1期，第203～222页。

[11]参见秦平：“打击电信网络诈骗需要综合治理”，载《法制日报》2019年11月20日。

[12]参见吴成杰、陈雯：“电信网络诈骗案件中的疑难问题探讨”，载《法律适用》2017年第21期，第40～50页。

[13]参见靳高风、杨皓翔、何天娇：“疫情防控常态化背景下中国犯罪形势变化与趋势——2020—2021年中国犯罪形势分析与预测”，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2021年第3期，第1～14页。

[14]参见张扬、邓志源：《电信网络诈骗犯罪态势分析与体系化应对》，载《湖北警官学院学报》2021年第6期，第80～88页。