第三节 我国突发事件公共卫生风险评估现状及意义

目前公共卫生事件、自然灾害、事故灾难、社会安全事件等各类突发事件频发、高发，对公共卫生安全构成严重威胁，基于现实的迫切需要以及我国卫生应急体系建设和法律制度的要求，突发事件公共卫生风险评估工作已经成为积极有效应对各类突发公共卫生事件的关键节点。以下分析我国突发事件公共卫生风险评估工作的现状及问题，以期对我国突发事件公共卫生风险评估未来工作进行展望。

一、我国突发事件公共卫生风险评估的现状

（一）理论研究现状

在理论方法研究方面，我国学者针对不同的突发公共卫生事件类型，采用了不同的风险分析方法。

1．急性物理、化学品暴露事件风险评估 多采用定性与定量分析相结合的方式进行风险评估。黄德寅等人采用高斯模型和重气云扩散模型对化工厂制冷装置液氨泄漏急性职业中毒进行定量风险评估；麦海明等人对数据挖掘技术在职业卫生工程分析中的应用进行研究；麦海明等人对模糊神经网络技术在职业危害风险评估中的应用进行了研究。针对大型活动事件，多采用风险矩阵法。

2．大型活动安全风险评估 在国外，特别是发达国家，大型活动安全风险评估是一项非常成熟的工作，对于官方大型活动一般由警方进行，而民间大型活动一般由专业保安公司运作。在国内，此类风险评估主要是识别一定时期、一定区域内可能存在的所有风险。风险矩阵法多应用于此类研究中。学者杨军对青岛奥林匹克帆船比赛期间病媒生物危害与相关疾病发生风险进行预测研究；学者卢慧敏对上海市卢湾区世博会期间公共卫生风险进行了预测分析。

北京市政府于2005年11月出台了《北京市大型社会活动安全管理条例》（以下简称《条例》），同期，北京市公安局也出台了《北京市大型社会活动安全管理条例》，要求千人以上的社会集会活动需提交安全风险评估报告。自《条例》颁布以来，大型活动安全风险评估工作在北京治安总队的领导下，已逐步开展，从事大型活动安全风险评估的单位已经成功进行了许多场大型活动的安全风险评估工作，并总结出适合大型活动的安全风险评估方法与具体操作流程，为加速大型社会活动安全风险评估规范化与市场化创造了条件。

3．食源性突发事件风险评估 多采用流行病学研究、毒理学研究、体外实验等收集充足信息，建立暴露剂量与不良反应的模型，从而对暴露于风险源的人群可能出现的不良影响进行风险分析。

近年来，我国大力推进食品安全保障体系建设，对食品安全的监管力度明显增强，重点开展食品安全风险评估研究、食品安全标准研究、食品安全检测技术研究、食品安全溯源与预警技术研究、食品安全综合技术示范等5个方面的攻关。在奥运会期间由北京奥运食品安全监控中心对食品进行安全风险评估、预警、监管。监控中心具备较高的检测分析食品安全的能力。同时，监控中心为了满足奥运食品安全监控的要求和需要，研究开发了相关的检测项目。另外，我国很多省市也将食品安全风险评估作为一项关系百姓生活的重大工作来抓。

4．重大传染病风险评估 此类风险评估趋向于涵盖生物学、社会学和经济学的综合评价，已有研究基于历史和实地调查的数据，采用如德尔菲法、头脑风暴法等建立风险评估指标体系，确定指标权重，建立传染病风险综合评价模型。

（二）实践现状

在我国，由于突发公共卫生事件最近几年内才真正引起社会重视，因此突发公共卫生事件风险评估工作和研究均处于起步阶段。

2007年2月，卫生部要求各地根据国务院办公厅关于开展突发公共事件风险隐患排查监管工作的统一部署，抓紧制定突发公共卫生事件风险隐患排查工作方案，认真组织开展重大传染病传染源、疫病疫源地等公共卫生隐患的调查，建立公共卫生隐患数据库，编制主要疫病疫情的全国区域风险图，并收入全国各级卫生应急指挥平台系统进行管理。

珠海市2007年组建食品安全风险评估专家组，借鉴国际通行做法，建立科学、规范的食品安全风险评估制度，为食品安全监管提供技术支撑。同时启动食品安全风险评估，开展对全市食品安全总体状况、重点食品质量安全状况、重点污染物的危害水平等进行评价，对食品安全检测与监督结果、突发食品安全事件的危害程度和影响等进行分析评估等。

2011年9～10月，卫生部应急办公室启动了突发事件公共卫生风险评估试点工作，选取上海、浙江、山东、河北和甘肃作为试点省（市），要求试点单位开展日常突发公共卫生事件风险评估和大型活动专题风险评估。

2012年2月9～10日，全国突发事件公共卫生风险评估启动会在福建省厦门市召开，在全国范围内启动了省一级突发事件公共卫生风险评估的活动，突发事件公共卫生风险评估分为日常风险评估和专题风险评估。会议要求自当年3月开始，各地要启动日常风险评估，至少应每月开展一次，及时对监测发现的重大公共卫生风险进行快速评估和判断。

2012年7月30～31日，卫生部应急办在南京召开了全国市县级突发事件公共卫生风险评估工作启动会，来自河北、辽宁、江苏、浙江、安徽、湖北、云南、陕西、甘肃等9个省份的卫生厅应急办、省疾控中心应急办的负责人，20个试点地市、40个试点县（市、区）卫生局和疾控中心的应急工作负责人员参加了会议。浙江省宁波市、绍兴市、慈溪市、北仑区、绍兴县、诸暨市为这项工作的试点市、县。会议决定自2012年9月至2013年6月开展试点工作，期间卫生部将对试点工作进行督导评估，根据试点经验，起草了市县级突发事件公共卫生风险评估工作的指导意见，并由中国疾控中心研发风险评估操作工具包。

2013年1月25日，卫生部公布了《2013年卫生工作要点》，提出要推进突发公共卫生事件监测预警工作，规范国家和省级风险评估工作，在全国1/4以上的市县级地区推广风险评估工作。如2013年，辽宁省全面启动了市、县（市、区）级突发事件公共卫生风险评估工作，评估制度和机制正逐步建立和完善；2013年7月湖北省所有市、州、县全面启动了突发事件公共卫生风险评估工作。

（三）法律法规建设现状

我国先后出台了《中华人民共和国突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发公共卫生事件应急预案》和《国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案》等突发事件应急相关法律法规。

依照上述法律法规，卫生部制定了《突发事件公共卫生风险评估管理办法》，中国疾控中心制定了《突发事件公共卫生风险评估技术方案（试行）》，全国各省市印发了《突发公共卫生事件风险排查和评估工作方案》，深圳市制定实施了《深圳市突发事件公共卫生风险评估工作规范（2013版）》，具体内容见表1-6。

通过上述研究与实践现状分析发现，我国政府正在积极探索和开发突发事件公共卫生风险分析的技术和方法。但是，我国突发事件公共卫生风险分析技术的研究处于刚刚起步阶段，还没有形成系统、完善的风险分析技术流程与方法。在理论研究方面，研究工作开展较多，但是这些研究大多是针对具体事件情景下的风险评估研究，缺乏针对卫生领域风险分析技术的系统研究。所以，明确突发事件公共卫生风险评估的意义及重要性，对于开展系统性的风险分析和评估工作极为重要。

二、突发事件公共卫生风险评估的意义及重要性

目前，突发事件越来越复杂难料，政府、社会的责任越来越大，个人的经验、判断力越来越不可靠，信息的来源也越来越多而广。而风险评估是突发公共卫生事件监测预警的重要环节，是早期发现、识别和评估事件风险的重要手段。世界卫生组织和许多国家卫生部门均把风险评估作为突发公共卫生事件应对和处置的一项重要措施。《突发事件应对法》等法律法规要求建立健全国家突发事件监测预警制度和重大突发事件风险评估体系，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估。

1．突发事件公共卫生风险评估是突发事件公共卫生风险管理的基础，是监测和预警之间的桥梁，是早期发现、识别和评估事件风险的重要手段，也是获得事件准确信息的重要途径和对事件防范应对作出决策的重要依据。规范开展突发事件公共卫生风险评估工作，对有效避免和减少突发公共卫生事件的发生，最大限度地降低突发事件造成的危害和影响，会起到非常重要的作用。

2．风险评估可以帮助决策者在不确定性和信息不充分的情况下作出应对决策，使决策过程更透明，实现信息共享，并对各种公共卫生风险保持戒备，使决策更加“站得住脚”。

3．风险评估还能保证风险沟通更加有效，通过有效的风险沟通，使参与应急各方建立共识，使应对措施更加及时和恰当，同时还有助于帮助公众消除恐慌。

三、突发事件公共卫生风险评估未来的工作与展望

在整个社会深入贯彻落实科学发展观的同时，如何有效地利用风险评估，并将其与政府决策有机结合，为政府层面的决策提供强有力的支持，是摆在各地政府部门面前的主要问题。同时我们应该清醒地认识到，虽然伴随着改革开放和社会主义市场经济的不断发展，但是公众对于突发事件公共风险评估的认知还处于较低的阶段，而整个风险评估方法与过程（包括理论、标准等）正在趋于统一，服务采购（包括安全服务的采购）的理念正在逐步形成。

目前世界各国均已意识到社会公共安全风险评估不能作为一项孤立的工作开展，而应将其制度化。为此，西方发达国家正在开展并加强风险评估制度化建设工作，这不仅为风险评估提供了强大的法律保障，而且将单一的风险评估标准扩展为风险评估系列标准和指南。

（一）存在的问题

1．风险评估技术的科学性有待提高 风险评估技术目前在社会公共安全风险评估应用中还存在不少争论及有待改善的问题，其中最重要的是风险评估技术的科学性有待提高。基于存在的问题，应在基础研究、方法和模型的建立、可信度等方面加强风险评估技术的研究，这些技术包括技术规范、评价体系、管理标准。我国在相关的法律法规的建设等方面也还有待加快进程，使用、研究风险评估技术的人员应该了解、追踪乃至推动这个领域的技术进步。

2．监测网络以及基于该网络的工具系统不健全 目前中国包括风险评估在内的监测预警能力建设仍处于起步阶段，加强风险评估、强化预防更是当前卫生应急工作的重点。

3．信息的共享和利用不及时 疾病分布有一定的关联性，因此应及时关注相邻国家、地区或省市突发公共卫生事件的情况，密切跟踪和分析其可能的发展态势，开展必要的评估。同时应参考相邻地区或省市的风险评估工作，推进风险评估和防范工作联防联控目标的实现。目前WHO正在积极推进国家和地区间的风险事件信息的及时沟通和交流工作。但在国内，目前各个省市的风险评估工作情况并不能及时共享，仅能参考中国疾控中心发布的《全国突发公共卫生事件及需关注的传染病风险评估月度报告》，对于那些可能会造成快速播散的风险事件的及时通报和信息共享工作有待进一步加强。

4．评估机构职能交叉，分工不明晰，管理体制不顺 突发事件公共卫生风险评估各执行机构分工混乱，尚未形成统一体系，有些部门职能交叉，又有些评估工作没有相关的部门负责。

5．风险评估专项经费不足，评估质量可能受到制约 开展突发事件公共卫生风险评估工作需要经费的支持，如聘请本部门以外的专家咨询费用和订阅杂志查阅资料、交通费用等开支，但目前该项工作没有经费来源，严重影响了风险评估工作的开展，制约了风险评估工作的质量。

6．风险评估后续活动落实不佳，与风险管理工作结合不密切 风险评估不等同于风险管理，只有风险评估转化成风险管理工作，才有可能真正消除风险。但是目前，由于风险管理程序不完善，财政专项经费支持不足，预算体制改革不到位，跨部门协作不力等原因，不能及时对已识别的风险进行矫正，递交的风险评估报告往往并没有真正转化为风险管理工作而实施，所以风险隐患在评估后可能依然存在。

（二）展望

我国的突发事件公共卫生风险评估工作还有待提高，可以从如下几个方面作出努力：

1．中央和地方突发公共卫生事件管理相关部门首先应充分认识到风险评估工作的重要性，对于评估机构职能交叉，不能形成统一体制的问题，应整合、协调、明确职责，理顺交叉职责，合理设置内设机构，对于职能相近的机构建议由一个部门统一管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高效率降低成本。

2．应以国家标准化委员会提出的风险评估标准流程为基础，充分考虑并结合各地的实际情况，尽快开展或规范适合各地的风险评估工作。

3．中央政府机构应结合世界各国突发公共卫生事件的发展趋势和考虑我国的实际国情，开展和完善各种重大事件的风险评估工作，将风险评估与突发公共卫生事件的日常管理工作和应急工作紧密结合起来；进一步完善突发公共卫生事件的监测体系，同时还要建立健全媒体监测系统，及早发现、核实并报告突发公共卫生事件苗头。

4．建立信息共享平台，平台可以实时更新国内外突发公共事件相关信息，发布中国及各省日常风险评估报告，为各省进行日常风险评估提供参考，提高风险评估的时效性，同时促进风险评估信息交流共享。建议国家设立风险评估专项经费，为风险评估提供经费保障，确保风险评估的质量。

5．真正地将风险评估后续的活动落实与风险管理工作相结合，真正做到“有备无患、高效应对”。成立后续管理工作领导小组，根据突发事件公共卫生风险评估报告，识别现存风险点；根据风险点进行实地调查核实，确认风险点是否存在；根据存在的风险点，管理小组提出突发事件公共卫生风险管理建议，督促相关部门认真整改验证测试和风险调查中发现的问题，特别是对于存在重大风险和可能导致重大问题的风险的整改；做好总结回顾工作。