4.6　国家构建与国家能力

关于国家的理论思考由来已久，但启蒙运动以来的思想传统倾向于把国家视为一种“必要的恶”，这是一种自由主义的视角。正因为如此，关于国家本身的理论并没有得到很好的发展。

到了20世纪80年代，国家理论研究迎来了它的春天。1985年，彼得·埃文斯等学者主编的《找回国家》（Bring the State Back in）一书的出版，通常被视为政治学研究中国家主义理论复兴的标志性事件。这部著作认为，社会科学研究中以社会为中心的理论视角应该被摒弃，而国家与社会互动的视角或者以国家为中心的视角是值得倡导的。

国家主义理论常用的三个概念分别是国家自主性、国家构建和国家能力。美国哈佛大学教授西达·斯考切波认为其他理论——

都没有将国家看成一套具有自主性的结构——这一结构具有自身的逻辑和利益，而不必与社会支配阶级的利益和政体中全体成员群体的利益等同或融合。[111]

为什么存在国家自主性呢？有学者认为，这种理论视角最有效的解释力来自于这样一个事实，即现代国家总是处在一个国家构成的全球体系中，处在国际体系和国内社会临界点上。这样，国家只能根据国家竞争和地缘政治需要来采取政治行动。因此，国家不一定会受国内社会力量的直接约束，而是从适应国际体系中国家间竞争的需要出发自主地行动。这被视为国家自主性的重要来源。[112]国家自主性意味着国家或政府可以不受社会力量、阶级力量、甚至是官僚集团力量的左右，它有自己的特定意愿和诉求。所以，国家自主性也是指国家独立于社会进行自我决策的程度。

尽管如此，国家自主性的概念至今充满争议，这些争议主要来自于两个方面。首先是理性选择学派提出的问题：国家自主性的概念背后有没有微观基础？国家自主性的微观基础是什么？是官僚集团的利益吗？如果不是，那又是什么呢？如果是官僚集团的利益，那么就不是国家本身的利益，也就谈不上国家自主性的概念。这还与另一个重要问题有关，即“几乎没有一个国家是统一的运作者”。比如，对于“国家按照自己的利益行事”这种说法，基欧汉和奈等学者就追问过：“是什么样的自己，是什么利益？”国家主义理论和国家自主性的概念对这些质疑总体上较难有效回应。其次是几乎没有哪个国家拥有执行其国家目标和意志所需的全部资源。为了实现国家目标和意志，国家统治精英几乎都需要以某种方式与社会中的强势集团进行结盟或协商。一旦国家与社会的互动贯穿其中，国家自主性就可能成为一个问题。这是另一种质疑的视角。[113]

另一个常用概念是国家构建。国家构建是指一个现代国家或一个有效的现代国家塑造的过程，这个过程可以从三个维度来理解。

第一，政治共同体的形成。比如，19世纪末期的德意志有那么多不同的政治实体，能不能成为一个统一的国家就是一个巨大的挑战。1960年，尼日利亚独立时的一个重大挑战就是该国能否真正成为一个完整统一的政治共同体。在一些国家的内部，始终存在部分地区要统一还是要分裂的问题。比如，最近发生在乌克兰克里米亚地区的政治危机，就是一场事关政治共同体完整性的危机。总的来看，一个国家内部的族群、宗教及语言的多样性程度较高时，要建立统一的政治共同体的难度就更大。

第二，国家机构与制度建设的问题。政治制度的建设、官僚系统的建设、军队的组建与集中控制以及税收系统的建设，都是国家构建的重要方面。对很多非洲国家来说，20世纪60年代欧洲殖民者离开非洲时留下了一整套国家机构与制度，但这套系统并不完善。在一些国家，欧洲殖民者还把部分政府机构撤走了。所以，很多非洲国家就需要从头建设这样一套国家机构与制度，但这方面的挑战很大。在当时的非洲，有的国家只有数十名大学生，不少国家城市化率不到10%，工业化程度非常低，绝大多数人口都不识字。这种情况下，要建立一整套官僚机构和政治制度就非常困难。要知道，现代官僚制很大程度上是以书写系统为基础，公共治理是依靠一整套公文和书写系统来实施的。

第三，国家能力塑造和增强的过程。上文曾经提及，汉密尔顿在《联邦党人文集》中说：

政府的力量是保证自由不可缺少的东西。……

软弱无力的行政部门必然造成软弱无力的行政管理，而软弱无力无非是管理不善的另一种说法而已；管理不善的政府，不论理论上有何种说辞，在实践上就是个坏政府。[114]

对很多发展中国家来说，国家能力的塑造和增强非常重要。如果国家能力低下，很多发展中国家无力应付各种基本的政治、经济与社会挑战，那么建设现代政治文明就无从谈起。对落后国家来说，国家构建的首要困难来自于经济社会条件的约束。对于经济落后、教育尚未普及、城市化和工业化程度很低的国家来说，经济与社会发展构成其国家构建的基础条件，其次才谈得上政治共同体的建设，官僚制、军队系统和税收体系的完善，以及政府能力和效能的建设。实际上，这些国家面临着国家构建与社会发展的悖论。这个悖论是：没有一个有效的国家，社会经济很难发展起来；但同时，如果没有起码的经济与社会发展，就不能形成一个有效的国家。这就使得不少国家陷入“国家构建—社会发展”的恶性循环。

那么，什么是国家能力呢？不同学者对此有不同的定义。总的来说有两种视角：一种是从国家与社会的关系视角来定义，一种是从国家本身来定义。斯考切波认为，国家能力是指“面对力量强大的社会组织实际的或潜在的反对时，国家执行其正式目标的能力”。这里强调的是国家独立于社会，国家自主地执行其目标的能力。米格代尔认为，国家能力是指国家领导层“通过国家的计划、政策和行动来实现其改造社会的目标的能力”。他强调的是国家对社会的改造。上述两种定义都强调了国家与社会之间的关系。[115]

但是，蒂利对国家能力的定义更多着眼于国家本身。简洁地说，国家能力是“国家执行其政治决策的能力”。更具体地说，“国家能力是指国家机关对现有的非国家资源、活动和人际关系的干预，改变那些资源的现行分配状态，改变那些活动、人际关系以及在分配中的关系的程度。”[116]这一定义并没有强调国家与社会之间的互动。

香港中文大学教授王绍光认为，国家能力是“国家将自己的意志、目标转化为现实的能力”。在他看来，国家能力的构成可以分解为六个具体的维度：“第一，对暴力合法使用的垄断；第二，提取资源；第三，塑造民族统一性和动员群众；第四，调控经济和社会；第五，维持政府机构的内部凝聚力；第六，重新分配资源。”[117]当然，王绍光对国家能力的界定具有强烈的国家干预倾向，因而也充满争议。