第一章 导论

第一节 问题提出

“中国的决策体制是中国政治体制的中枢系统，也是决定中国发展的关键因素。”^[1]毋庸讳言，决策是政府管理活动的核心环节，也是最容易出问题但却难以追究责任的环节。大量证据表明，决策失误在中国各级政府的公共决策中屡见不鲜，近年来重大决策失误的典型案例（如三门峡水利工程项目、广东珠海机场项目、宜昌三峡集锦项目、合肥垃圾处理厂项目、江苏铁本钢铁公司项目、内蒙古新丰电厂项目、郑州龙子湖高校园区项目、厦门PX项目）所造成的损失往往以数亿乃至数十亿元计，因重大决策失误而上马的“政绩工程”“形象工程”等损失浪费让人触目惊心。^[2]对此，新华社记者组织了专题调研，受访的基层干部和专家认为，“乱拍脑袋带来的决策失误不仅给国家和地区造成巨大经济损失，还贻误了宝贵发展机遇，损害了党和政府在人民群众中的形象，甚至影响了社会可持续发展”；“‘政绩工程’‘面子工程’‘首长工程’等决策失误频频出现，不仅与科学的领导干部政绩考核机制缺位有关，也与决策前的评估论证走形式、决策中‘一把手’权力过大缺乏有效监督和决策失误后问责不力等有关”^[3]。

国家审计署历年的审计工作报告明确指出，在重大经济决策方面，部分决策存在决策程序违规、决策失误、决策执行不力、决策未能实现预期目标，造成重大经济损失浪费、国有资产流失等问题。例如，《国务院关于2018年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》就指出，“9户央企15项重大决策事项存在违反程序、论证不充分、盲目决策等问题，造成损失30.14亿元；4家金融机构56项重大决策违反程序或违规决策。”正如国家审计署原审计长李金华所感慨，“有些决策失误比贪污腐败更可怕”，这些“不落腰包的腐败”比贪污腐败更严重。党的十八大以来，虽然中央大力推进党风廉政建设和反腐败斗争，着力构建不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，但是新时代反腐败形势依然严峻复杂。因此，如何构建符合中国国情的重大决策责任追究体系，提高决策的科学化、民主化和法治化水平，成为当前全面从严治党的核心议题之一。

然而，由于重大决策失误具有间接性、隐蔽性和长期性等特点，其影响一般在很长时间后才会显现，这给责任追究造成很大困难，加上中国长期缺乏依法决策和追责传统，决策责任追究在理念和操作上都存在争议。因此，中国长期以来对决策失误问题都缺乏有效的责任追究制度，致使决策失误无人承担责任成为普遍现象。为此，党和政府高度重视决策责任追究制度建设，在党的十八届四中全会上明确提出“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，并将重大决策责任追究的重点放在“终身追责”问题上，习近平总书记更是在多种场合强调“终身追责”的必要性。在此精神的指导下，各级地方政府纷纷探索制定重大决策终身责任追究办法，积累了丰富的地方经验。同时，国务院为了健全科学民主依法决策机制，规范重大行政决策行为，提高决策质量、保证决策效率、明确决策责任，制定了《重大行政决策程序暂行条例》，从程序层面为重大决策责任追究提供了依据。党的十九届四中全会进一步明确提出坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，重大决策责任追究制度无疑是中国特色社会主义制度的重要组成部分。

终身负责制原本是建筑工程领域里确保工程质量、履行合同承诺的有效追责制度，由于其追责效果明显而逐渐被责任政治研究所吸纳。将“终身负责制”理念引入公共决策领域，探讨建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，无论是理论上还是实践上都具有重要的意义和价值。一是从理论层面来讲，从追责时效视角探讨重大决策责任追究问题，弥补了当前责任追究多数停留在执行和结果层面而缺乏决策责任追究的不足，在理论上阐释了重大决策责任追究中的“多只手难题”，拓宽了理论视野，具有理论创新的潜力；从责任本位视角分析重大决策责任追究制度的建构，是政府从权力本位向责任本位转变的要求，丰富了责任政府的理论内涵。二是从实践层面来讲，面对决策失误普遍与决策问责缺乏的现实，探讨重大决策责任终身负责制，更加注重决策问责的全面性、根本性和长远性，是把决策权关进制度笼子里的有益探索，有利于推进政府决策科学化、民主化、法治化；面对依然严峻复杂的反腐败形势，聚焦重大决策责任追究难题，尤其是“一把手”的责任追究，是全面从严治党向纵深推进的重要抓手，为实现全面依法治国提供有力支撑。