二 与“功能性产业政策主导说”的商榷
与产业政策无用论基于基本相同的理论基础但政策主张却相对温和的一种学术观点认为，产业政策虽然可以保留，但产业政策应当以所谓的具有普惠性质的功能性产业政策为主，而不应当以选择性产业政策为主[8]。我们称这种观点为“功能性产业政策主导说”。功能性产业政策主导说除了像产业政策无用论那样将奥地利学派的基本教义作为主要的理论依据外，还常常引用芝加哥学派对政府干预的批判作为理论佐证。但我们认为，这些学者在运用政府失败理论否定结构性产业政策合理性时，存在片面夸大和过度引申的倾向。芝加哥学派有关产业政策的基本主张是，政府在矫正市场失败的同时自身也存在政府失败，最终从社会福利最大化的角度看是否需要产业政策的干预取决于政府成本和市场成本的权衡。政府失败不是否定产业政策的充分条件，改革和完善产业政策的主要目的是要降低政策制定和实施的交易成本。除了将奥地利学派和芝加哥学派作为理论基础外，功能性产业政策主导说在分析中国产业政策的具体问题时，还常常基于以下论据：一是中国既往的选择性产业政策基本是无效的；二是影响中国产业发展绩效的主要因素是市场经济基本制度的建设，而不是选择性的产业政策。我们仍然不能接受由这些论据就推演出功能性产业政策主导的原因在于以下几点。
首先，不应以中国过去产业政策的效果不显著、无效或负效应而否定产业政策本身的合理性，以及未来通过调整优化产业政策增强产业政策对产业发展积极影响的空间和可能性。诚然，中国产业政策确实在政策设计、政策工具选择、政策制定、实施和评估机制等方面都存在诸多不足。例如，科技政策和产业化政策交叉重叠，政策资源没能有效促进科学研究、技术创新和产业化、商业化的有效衔接；产业政策的制定和设计、实施缺乏社会化的参与和监督，产业政策治理体系缺乏效率；政策工具过度依赖税收优惠、财政补贴和土地价格补贴等补贴性政策，产业基金、全生命周期管理等更加市场化的、组合式的产业政策工具运用少；产业政策资源更多导向技术开发和生产性投资，对于基础研究、原始创新和新技术扩散应用的投入太少；政府过度使用补贴性的产业政策，有利于企业能力提升的公共服务体系建设严重滞后；等等。所有这些问题最终表现为产业政策对产业发展的支撑促进作用微弱，甚至形成了负面影响。造成以往中国产业政策科学性和有效性低的原因，一是传统计划经济体制的惯性，政府在本该市场发挥作用的领域继续干预甚至主导资源配置，降低了市场经济本身的资源配置效率，政府审批和扭曲要素价格导致的过度进入和产能过剩是这方面因素的典型表现；二是由于政策制定和实施者存在利益扭曲，出现设租和寻租行为，诱使企业进行大量的非生产性投资，政企合谋和企业机会主义行为严重；三是任何一国的产业政策都是在不断试错过程中的“干中学”和“用中学”，中国的经济环境、产业规模、市场结构和企业竞争行为变化快、问题多，政府不可避免的有限理性和有限能力都会制约产业政策的科学性和有效性，因而现实中不少产业政策从政策框架设计到产业政策工具选择都存在违背经济学和公共管理基本规律的现象。虽然中国产业政策在制定和实施的科学性和有效性方面确实存在问题，在中国制造业发展方式亟待转变的情况下，中国的产业政策也确实需要根据变化了的情况及时进行调整和改革，然而，且不论事实上仍然存在不少高质量的研究发现中国过去部分产业政策起到了促进生产效率和竞争力提升的效果[9]，即便承认中国既往的结构性产业政策确实存在严重的问题，也不能得出结构性产业政策本身不合理的结论，中国以往的选择性产业政策存在问题引申的政策推论应当是，通过制度建设提高政府制定“好”的产业政策的激励相容性，同时在总结经验教训和加强产业政策研究的基础上，提高政府制定“好”的产业政策的能力，而不是否定结构性产业政策本身。
其次，不应混淆基本制度与产业政策的差别，强调制度建设的重要性，不应否定结构性产业政策存在的合理性和必要性，制度建设与结构性产业政策的应用并不冲突。主张功能性产业政策主导的学者认为，选择性的产业政策是造成中国工业生产率下滑、产能过剩等一系列问题的主要原因，应当放弃选择性产业政策思路，转而通过减少行政干预、完善竞争秩序、推进国有企业改革等功能性产业政策为产业发展创造良好的环境。我们并不否认，建立公平竞争的市场秩序、利率市场化、金融自由化、国有企业产权改革、建立非禁即入的治理机制等改革性的措施对于促进中国经济和产业发展具有决定性意义。但是这并不意味着产业政策要以功能性的产业政策为主，产业政策本质上是要在市场不能有效发挥作用的时候，通过人为干预税收、资金、土地、劳动等要素的价格来引导资源的配置。因此，产业政策的实质是结构性的和歧视性的。功能性产业政策主导说提出的所谓功能性产业政策实际上是市场制度建设，而不是纯粹意义上的产业政策。市场制度建设的本质是构建一个有效的市场，而产业政策的本质是由于市场本身必然是不完美的，因此需要政府适度地、恰当地、谨慎地干预。也正因此，张维迎[10]将产业政策定义为出于经济发展或者其他目的，政府对私人产品领域所进行的选择性干预和歧视性对待，并特别指出：“政府公共产品投资不属于产业政策，普遍性的政策也不属于产业政策。”我们完全同意当前中国无论是传统产业调整遇到的困难还是新兴产业发展面临的挑战，首先都是要素和产品市场的市场化程度不高导致的。但是，仅仅在制度建设方面做文章还是不够的。只要存在由外部性或协调性问题导致的市场失败，只要存在系统失败，就存在通过产业政策干预要素市场价格、弥补市场失灵和系统失灵的空间；而只要干预要素市场价格，产业政策就一定是“结构性”的，而不可能是普惠性的、功能性的。如果企业行为存在正的或负的外部性而导致企业投资不足或投资过度，如研发或污染，政府就需要运用税收或财政政策工具（补贴或罚款）来激励企业投资水平向社会最优水平收敛。如果产业发展路径存在多重均衡，如同样是技术引进，中国的轿车行业被锁定在重复引进的低水平，而高铁行业则由技术引进走向了消化吸收再创新并最终掌握了正向设计和原始创新能力，一个重要的原因是高铁行业管理部门（原铁道部和后来的铁路总公司）通过积极的产业政策引导高铁部门的各类市场主体采取一致的自主创新战略；而对于轿车行业，政府不仅没有采取协调性的措施，反而通过各种补贴加剧了重复建设和恶性竞争。激励和协调构成了产业政策最重要的经济功能，即通过结构性的政策引导产业中的企业向持续学习和创新的方向演进[11]。以上新古典经济学意义上的外部性问题和协调问题都假设了市场上已经存在创新主体，产业政策的作用只是提供激励或协调这些主体的活动。基于演化经济学传统的系统失败理论则认为，创新主体并不总是给定存在的[12]。例如，从各国的经济发展实践看，共性技术研发机构都不可能是市场内生形成的，而必须依靠政府来组织或协调建设[13]，产业政策的第三个经济功能正是补充国家和部门创新体系中的结构性缺陷。因此，只要市场不能解决外部性、多主体的协调和特定情境下的创新主体缺失问题，结构性的产业政策就可以发挥作用。
而由于外部性、多重均衡和系统失败问题在新兴技术和新兴产业领域表现得尤为突出，因此，在实践中，结构性产业政策业已成为迄今发达工业国家促进新兴产业发展的通行做法。即便在被公认为市场化程度最高的美国，在促进新经济发展方面政府也不是无所作为，而是积极采取一系列结构性的措施来催化和加速新经济的发展。例如， 2008年国际金融危机以后，美国的《先进制造业国家战略计划》确定了柔性电子制造、生物制造和生物信息学、增材制造等作为美国着力推进的先进制造技术，美国政府提出建立国家制造业创新网络计划，由联邦政府出资10亿美元在10年内创建15个制造业创新研究所。德国《2020高技术战略》提出要确立德国在生物技术、纳米技术等技术领域的领先地位，并确定了五大重点需求领域作为新兴产业培育的重点。德国为了推进“工业4.0”、日本为了弥补3D 打印领域的短板，政府都采取了积极的补贴和税收优惠政策。德国的《2020高技术战略》提出，政府将投资2亿欧元，在10—15年的时间里建成数字信息物理系统。2014年，日本经济产业省把3D打印机列为优先政策扶持对象，计划当年就投资45亿日元，实施名为“以3D造型技术为核心的产品制造革命”的大规模研究开发项目。而韩国颁布的《2016年度工作推进计划》也明确政府将加大对生物、低碳、无人驾驶等战略性新兴产业的支持力度[14]。
总之，强调制度性改革对中国经济的重要性，强调既往中国产业政策存在的缺陷和不足，不能否定产业政策本身的合理性。产业政策的本质就是要通过结构性的措施适度干预市场价格来解决市场本身不能有效解决的外部性问题、多主体协调问题和系统失败问题。结构性产业政策无用论同计划经济思维一样，会对中国产业转型发展造成严重危害。在对中国目前的产业政策进行客观反思和批判的基础上，我们提出的政策建议不是废止结构性产业政策，而是优化和调整产业政策，使之能够更加有效地支撑中国的产业转型发展。