三 “设计得当”的产业政策与更具建设性的产业政策研究
虽然产业政策无用论和功能性产业政策主导说对中国产业政策批判值得引起产业管理部门的深刻反思，并必将对未来结构性产业政策的使用范围和力度保持高度的谨慎，但是，产业政策无用论和功能性产业政策主导说否定产业政策、否定结构性产业政策的政策主张同样是缺乏理论依据和事实支撑的。在中国整体上仍然处于赶超阶段、相当数量的产业仍处于较低发展水平的时期，我们主张学术界坚持更具“建设性”的产业政策研究。我们认为，由 Aghion教授提出、在国内“张林产业政策论战”背景下被吴敬琏先生再次强调的“设计得当”的产业政策思维[15]，既体现了国外产业政策研究的最新发展，也反映了发达工业国家产业政策实践的基本趋势，是未来深化中国产业政策研究和优化产业政策实践的正确方向。中国的产业政策研究应当超越产业政策是否有效的形而上讨论，在吸收和拓展近年来由Aghion、Stiglitz、Rodrik等经济学家基于新增长理论、信息经济学等分析工具发展起来的最新产业政策研究成果，针对中国产业发展和产业政策制定、实施中存在的重大现实问题，就创新激励不足、新兴产业的创新主体协调、共性技术供给不足等特定的问题开展深入的理论和实证分析。根据我们对产业政策最新研究成果的掌握，以及对中国产业政策实践的理解，我们认为，未来“设计得当”的产业政策应当针对中国产业政策设计、实施方面存在的现实问题，从以下四个方面推进改革和优化。
（一）产业政策指向由特定产业转向创新
产业政策资源配置的指向由特定的产业转向技术创新，对于优先发展的战略性产业，政府的作用更多是倡导和协调，而不是过多动用财政补贴、税收优惠等财政性的产业政策直接干预资源配置。产业政策资源配置的标准指向新“技术”而不是新“产业”，将财政补贴、税收优惠等财政性的政策资源导向通用技术和共性技术，引导市场向创新性而不是生产性领域投资，是提高中国产业政策精准度的关键。促进传统的产业增长政策让位于产业创新政策，以创新政策为核心，统领中国的产业政策体系。自2013年中国第三产业比重超过第二产业以后，制造业对中国国民经济的主要意义正逐渐由国民经济“增长”的主要动力向国民经济“发展”的核心动力转变。相对于第三产业，制造业的独特性和重要性主要体现在其相对于第一产业和第三产业的活动和产品的复杂性方面。[16]学者的实证研究表明，是制造业的复杂性而不是制造业的规模决定了一国的长期经济增长。因此，对于中国制造业和三次产业结构变动的理解，应当超越长期的二、三产业孰重孰轻之争，以推进制造业创新发展为根本目标，加快中国由制造大国向制造强国的转变，是未来中国产业政策的主基调，产业政策的基本取向应当适时从过去以促进制造业做大规模转向切实提升制造业的创新能力，特别是原始创新能力方面。目前我国几乎所有的产业发展规划都会提出要发展若干重点产业领域。而反观美、日、德等国家的产业政策，其税收、财政等结构性措施，都是指向这些产业或领域的特定的技术研发环节。产业政策与产业挂钩还是与这些产业的特定技术挂钩，会产生完全不同的效果。如果是与产业挂钩，就会诱导企业扩大生产性的投资，而这也正是近年来中国光伏甚至工业机器人等新兴产业产能过剩的重要原因。林毅夫教授[17]虽然也主张实施结构性的产业政策，但他提出的政策指向仍然是产业而不是技术和产品，这也正是我们的研究区别于他的观点的地方。随着中国产业结构的日益完备，随着国家间产业竞争形态由产业间竞争向产品内竞争和价值链竞争转变，只要我们仍然沿用传统的产业结构思维，无论是与处于技术前沿的美国对标还是与林毅夫教授主张的人均收入两倍于中国的领先国家对标，都不能为中国的产业结构调整或者新兴产业发展找到方向[18]。批评结构性产业政策的学者的一个重要论据是，代表全球技术前沿的新经济的产业形态具有高度的不确定性，产业专家、技术专家和政府官员都不能事先准确判断新兴技术的发展方向。然而，虽然具体领域的新兴技术是不确定的，但通用技术和共性技术是相对清晰的。正因此，美国的产业政策不是人为选择所谓的新兴产业，而是大力发展以信息网络、新材料和生物医药为代表的通用技术和共性技术。其政策思路是，不管新兴产业如何发展和演进，其技术的源头都在通用技术，制约新兴技术产业化的障碍主要在于具有竞争前性质的共性技术供给不足。同样，德国和日本的产业政策资源也大量导向通用技术和共性技术研发[19]。理论分析和实践经验都告诉我们，只有将结构性产业政策及其引导的政策资源转向通用技术和共性技术，才能使中国产业发展走出“重复引进和产能过剩”的怪圈。
（二）产业政策工具由财政性工具转向服务性工具
在产业政策工具的选择方面，弱化财政性的结构性产业政策，强化服务性的结构性产业政策。由于没有看到发达工业国家产业政策实践由财政性政策向服务性政策转变的趋势，林毅夫和张维迎教授有关产业政策的争论仅仅停留于传统财政性结构性政策的有效性问题上。而观察发达国家的工业化历程可以发现，产业政策实际上是一个动态相机调整的过程。总体上看，由于资本和技术的制约，德国、日本、韩国等国家在工业化的早期较为广泛地运用补贴、贸易保护等结构性的产业政策积极地干预市场，以促进幼稚产业的培育发展。进入工业化后期，补贴等财政性的产业政策虽然仍然在政府功能中发挥独特的、不可替代的作用，但产业政策资源更多地导向了科技服务体系建设。与结构性产业政策主要通过财政性政策激励企业进入新兴产业和开展研发活动不同，科技服务体系的经济功能主要是通过促进战略性技术、通用技术、共性技术的供给、扩散和应用，切实提升企业的技术创新能力。积极借鉴发达国家工业化过程中产业政策制定、实施的成熟经验，在更加灵活、科学地运用和构建结构性政策组合的同时，逐步将产业政策资源导向帮扶企业提升技术创新能力和市场竞争能力的科技服务体系建设方面，是未来中国产业政策调整优化的另一个重要内容。虽然各国科技服务体系的构成和结构不尽相同，但从美国、日本、德国、韩国等发达工业国家的成熟经验看，一国的科技服务体系主要包括科技基础设施、共性技术研发服务和技术扩散服务三个组成部分。其中，科技基础设施主要是国家实验室，其主要功能是围绕国家重大科技和产业发展使命，依靠跨学科、大协作和高强度资金支持开展战略性研究，这方面的典型代表是美国劳伦斯伯克利国家实验室、布鲁克海文国家实验室、阿贡国家实验室以及德国的亥姆霍兹研究中心等。共性技术由于既不属于典型的科学，也不属于典型的技术，因此常常成为科学向技术转化的“死亡之谷”，共性技术研发机构的功能正是解决竞争前技术，即共性技术的供给不足问题。共性技术研发机构的成功案例有德国的弗劳恩霍夫应用研究促进协会、韩国的科学技术研究院和中国台湾的台湾工业技术研究院。如果说国家实验室和共性技术研发机构的主要作用是向产业提供战略性技术和共性技术，技术扩散服务体系的作用则主要是促进已经形成的先进适用技术（主要是工艺技术）向广大企业的扩散和应用。日本政府认证的技术咨询师则是促进先进适用工艺技术向广大中小微企业扩散的专门机制，而美国则主要依托由大学、协会、科研院所共同组成的“制造业扩展合作”计划网络来促进先进适用技术的采用。与发达工业国家相比，中国在科技服务体系建设方面存在的不足主要表现在科技服务体系的特定主体和功能缺失。例如，美国国家实验室在人事、财务和管理等方面相对独立于大学，而中国的国家实验室则完全依托于大学和院系，导致大学和院系教授主导的国家实验室实际上成为学科建设和基础研究发展的平台，任务导向型、战略性的前沿技术研究主体在中国的创新体系中有名无实。在共性技术研发方面，2002年前后开始实施的科研院所改制使得中国国家层面的共性技术研发机构从有到无。而专业的技术扩散机构或机制在中国的产业政策体系中始终是缺失的，目前的产业政策主要聚焦于鼓励和促进前沿技术的突破，而忽视了先进适用技术在广大企业特别是中小企业中的应用，而这正是近年来中国工业生产效率下降的重要原因。建议在技改政策方面，借鉴日本“技术咨询师”和澳大利亚“管理顾问”的做法，培育、认证专门的具备丰富的生产管理经验和现代工艺知识的专家队伍，为企业提供质量管理、现场管理、流程优化等方面的咨询与培训，从生产工艺而不是生产装备的层面切实提高企业制造水平。综上，独立的国家实验室建设、国家层面的共性技术研发机构、技术扩散机构和机制建设，是未来中国政府以提供服务的方式弥补市场失败和系统失败的重要内容，是产业政策资源投入的重点领域。
（三）财政政策由补贴转向多元政策组合
在财政性政策工具的设计方面，应根据不同的财政性政策措施的优缺点进行灵活组合，而不是过度依赖财政补贴或税收优惠等少数政策工具。GaUini等[20]的研究表明，任何产业政策工具都不能完全解决信息不对称问题，也根本不存在按照社会福利标准判断绝对占优的产业政策工具。即便是功能性产业政策主导论或产业政策无用论所极力推崇的专利制度，也存在“浪费性模仿”、专利丛林和可能的滥用知识产权垄断等社会福利损失问题，而且从政治经济学的视角出发，专利审批部门的机会主义行为同样会导致“过度专利”现象。正因此，即便在法制建设较完善的美国，自专利局实行了自负盈亏的改革以来，其专利批准数量也出现了异常的快速增长[21]。因而，最优的鼓励创新的产业政策工具一定是环境特定的。例如，税收优惠可以降低政府对企业创新活动的信息要求，但税收优惠通常是与企业的研发支出挂钩的，所以税收优惠会激励企业更多地把资源投向可测度的研发支出方面，从而扭曲企业的研发投资结构。补贴直接针对企业的创新价值而不是研发支出，因此可以解决税收优惠的激励扭曲问题，但补贴政策也存在自身的不足：首先，被补贴的企业存在把补贴资金挪作他用的道德风险；其次，补贴的分配通常要借助专家评审，而即便不考虑评审专家的寻租行为，仅仅通过专家或同行评议等选择机制也不能保证遴选出最有效的创新者。可见，税收优惠和补贴都对政府的计算能力和道德水平有较高的要求，相对而言，市场化程度更高的产业基金可以一定程度上提高资金的使用效率，但产业基金的不足恰恰也在于其市场化的运营——由于参与产业基金的私人资本要求最高的投资回报，因此产业基金不能有效促进投资周期长、投资风险大的通用技术和共性技术的投资和发展。可见，每一项政策工具都有自身的优势和局限。因此，根据不同的结构性产业政策工具适用的具体情境，灵活地选择政策工具组合，有效发挥不同政策工具的互补性，而不是过度依赖财政补贴等个别政策工具，是完善中国产业政策工具体系、提高政策科学性和有效性的重要内容。财政性的结构性产业政策重在“通过适度干预价格”提升企业创新驱动发展的动力，而科技服务体系建设则旨在通过促进技术扩散和提供共性技术提升企业创新发展的能力，两者相互补充。
（四）政策实施由行政指令转向“政企合作”
在产业政策的制定和实施机制方面，超越传统的“政府或企业二分法”，突出政府和企业的紧密合作，强化全社会的充分参与和监督。充分调动政策利益相关方的积极性，明确政策责任主体，制定科学的总体目标和阶段性目标，细化政策的措施和工具，提升政策制定、实施和评估的精细化，实现产业政策的精准化。在政策制定过程中，通过优势企业、典型企业、科研院所、社会性组织和各级政府广泛参与，自然科学、工程科学和社会科学（甚至人文科学）等各领域知识的广泛吸收，提高政策制定的社会化参与程度，以“政策项目”的形式提高政策实施的精细化程度，通过制定、实施和评估各个环节的科学管理来提高结构性产业政策的政策效率。目前中国产业政策在制定、实施中存在的主要问题包括以下几点。一是产业规划和政策的社会化参与度不高，政策制定要么完全由技术专家主导，政策内容缺乏对微观激励的考虑和制度性分析的支撑；要么完全由产业专家牵头，对技术和产业内在发展规律把握不准。更重要的是，在规划和政策的制定过程中，缺乏来自不同专业、不同身份的社会群体的广泛争论和讨论，最后出台的政策缺乏共识基础。二是政策资源分配缺乏透明性，政策制定、政策实施和政策评估通常三位一体，缺乏独立第三方的监督、评估和约束。三是政策执行精细化程度不够，一个突出的表现是一个产业规划常常涉及大量的财政、税收、产业基金、服务体系建设等产业政策措施，而不同的产业政策措施不仅实施主体不同，实施周期也千差万别，因而很难对规划或行动计划实施管理和后期评估。而发达国家提高产业政策实施效果的通行做法是，在产业发展战略之下设置不同的配套政策项目，每个政策项目有明确的项目负责人、项目绩效目标以及分阶段实施的里程碑。以政策项目制的方式实施产业政策，有助于一定程度上打破部门分割和扯皮，有助于明确每项政策措施的负责人和项目的具体权利、义务，可以大大提高项目的管理效率和实施效果。
中国要与发达工业国家和其他后发国家在国际制造业舞台上同场竞技，就不应当放弃产业政策这个设计得当、应用恰当就可以发挥积极作用的竞争“武器”。根据经济学理论和发达国家的普遍经验，推进建设性的、问题特定的产业政策研究，在政府、企业界和学界的共同努力下不断优化中国的产业政策实践，是加快实现产业转型和民族复兴的必然选择。
[1]伍晓鹰：《“新常态”下中国经济的生产率问题》，社会科学文献出版社2015年版。
[2]江飞涛、李晓萍：《当前中国产业政策转型的基本逻辑》,《南京大学学报》2015年第3期。
[3]张维迎：《为什么产业政策注定会失败？》,“亚布力中国企业家论坛西安峰会演讲”, 2016年8月25日。
[4]张维迎：《为什么产业政策注定会失败？》,“亚布力中国企业家论坛西安峰会演讲”, 2016年8月25日。
[6]贺俊、吕铁：《从产业结构到现代产业体系：继承、批判与拓展》, 《中国人民大学学报》2015年第5期。
[8]江飞涛、武鹏、李晓萍：《中国工业经济增长动力机制转换》,《中国工业经济》2014年第5期；江飞涛、李晓萍：《当前中国产业政策转型的基本逻辑》,《南京大学学报》2015年第3期。
[9] Aghion, P., et al., Industry Policy and Competition, NBER Working Paper 18048,2012.
[10]张维迎：《为什么产业政策注定会失败？》,“亚布力中国企业家论坛西安峰会演讲”, 2016年8月25日。
[13] Tassey, G., The Economics of R&D Policy, Westport, Connecticut: Quorum Books,1997.
[14]贺俊：《调整新经济结构性产业政策指向》,《中国社会科学报》2016年9月23日。
[15]吴敬琏：《设计得当的产业政策能催生创新，强化竞争》,“第3届大梅沙中国创新论坛演讲”, 2016年11月4日。
[17]林毅夫：《新结构经济学与中国产业政策》,《决策探索》2014年第10期。
[18]贺俊、吕铁：《从产业结构到现代产业体系：继承、批判与拓展》,《中国人民大学学报》2015年第5期。
[19]贺俊：《调整新经济结构性产业政策指向》,《中国社会科学报》2016年9月23日。
[21] Jaffe, A.,&Lerner,J.,Innovation and Its Discontents,Princeton:Princeton University Press,2004.