第三节 自然资源法独立性理论之辨析

由于自然资源的保护对象具有广泛性和多样性的特点，自然资源法与其他法律部门相比即成为极度综合化了的部门，其所调整的社会关系也极为复杂，保护自然资源需要相关的各种法律规范、各种方法，在整体范围内，从各个方面对自然资源法律关系进行综合调整。因此，自然资源法的部门法属性以及是否应当独立的问题，一直是法学界争议的焦点。

一、自然资源法之部门法属性研究之诸说

（一）韩德培的环保部门与经济部门两部门法共同调整说

著名学者韩德培认为，自然资源法应该为自然资源保护法和自然资源管理法两个部分，但这两个部分的部门法属性是不一样的，其中自然资源保护法属于环境保护法的范围，而自然资源管理法则应包含于经济法之中。作出这样的划分，主要是因为自然资源法这两个部分的基本指导思想和任务是不一样的，自然资源保护法主要是为了保护和改善环境，而自然资源管理法则主要是为了合理利用自然资源。[30]

（二）肖乾刚的自然资源“法群说”

学者肖乾刚认为，根据自然资源法的历史发展和我国现行的资源立法、法规汇编情况，在自然资源法的概念下，各种单项资源法集合成法群形态，这是现存的法律事实。对资源整体利用和综合利用进行立法，把现存的各项资源法集合成为法群形态，是自然资源法的发展趋势。[31]

（三）“传统部门法否认说”

学者张璐认为，对自然资源部门法属性的研究必须超越传统的法学思维定式，破除相关部门法的门户之见，因为自然资源法调整对象的广泛性和复杂性，无法运用单一的调整方法解决实际问题，从而也就无法通过传统部门法以调整对象和调整手段来作为依据的此种划分方法，来研究自然资源法的部门法属性。其认为对自然资源法部门法属性问题的研究，应当加强对自然资源法长期以来在发展变化过程中内在规律性问题的研究，总结出其中的支配性因素，在此基础上充分把握自然资源法的发展方向，保证对自然资源法部门法属性的分析和认识与其理论进化趋势一致。[32]

（四）“领域法学”与“边缘法学”

学者吕忠梅认为，关于与“自然资源法”密不可分的“环境法”的学科属性，近年来有两种值得关注的看法。一种观点是认为，环境资源法是“领域法学”。[33]刘剑文教授就提出：“领域法学是以问题为导向，以特定经济社会领域全部与法律有关的现象为研究对象，融经济学、政治学和社会学等多种研究范式于一体的整合性、交叉性、开放性、应用性和协同性的新型法学理论体系、学科体系和话语体系，具有研究目标的综合性、研究对象的特定性以及研究领域的复杂性等特征。”[34]

另一种观点是认为，环境资源法为所谓“边缘法学”，所谓“边缘法学是法学体系中的一类特殊分支学科，它是法学与其他社会科学或自然科学因部分研究对象相关或交叉重叠，以及研究方法的直接移植而产生的一类分支法学学科”。[35]吕忠梅认为“边缘法学”仅仅是表明其具有多学科交叉和渗透的属性。两种学说都探讨了法学中的多学科交叉、多部门融合问题，其之所以会有“领域性”或者“边缘性”，是因为它们对社会关系的“二次调整性”，即在这一类社会关系已有法律进行调整的基础上，通过另一性质的法律对该社会关系再次进行调整的法律。[36]

吕忠梅认为，“领域法学”或者“边缘法学”的观点，可以在事理上说明环境法的学科属性。但也需要澄清一些问题，“领域法学”的核心是如何解决领域法与部门法的关系，涉及法律体系与“领域法”、法学体系与“部门法”、法律制度与“部门法”的关系等二级命题。“边缘法学”也还要进一步回答边缘法是社会科学还是自然科学、是法学学科还是环境或自然学科、是理论学科还是应用学科。这两种观点均是在法理方面所作的努力，但其解释力、证明力都还有待提升。

从法理角度看，其逻辑起点、范畴体系以及其如何形成对社会生活的解释力，都足以支撑几十年甚至上百年研究的内容，其是否需要教义学方法等，事实上目前均尚未达成共识，所以环境法和自然资源法的研究范式尚远未形成。吕忠梅认为，我们必须清醒地意识到，这都是因其不从法理上解释问题才难以被法学认可。

（五）否定“还原思维”的“诸法合体回归”说

学者吕忠梅还谈到，我国物权法没有“资源利用权”的概念，主要以用益权制度来解决国家资源所有权的使用问题，所以她提出：矿业权、林业权、渔业权、海域使用权都是用益权吗？比如，渔业权包括养殖权与捕捞权，捕捞权是用益权吗？对自然资源的使用有消耗性使用和非消耗性使用两种，把消耗性使用定性为用益权在逻辑上不能自洽。[37]所以崔建远教授认为这些应是准物权，可以从民法角度对自然资源的使用进行建构。[38]因此在这一问题上，准物权与用益权究竟是什么样的一种关系值得探讨。有学者进而提出，自然准物权即准用用益物权的有关规定，因此可以称之为“准用益物权”。

吕忠梅认为，虽然民法和环境法都以自然资源为研究对象，但因不同的人性预设而建构了不同的制度体系：[39]环境法为了当代人和后代人的共同利益，保护自然资源所承载的生态价值、公共安全价值，要通过对所有权的限制和公法措施来实现；而民法为了个体利益，保护自然资源的经济价值，要通过物权制度及其流转制度来实现，两者之间存在巨大差异。[40]如果将几者结合而综合运用，岂不又回归到中国古代“诸法合体，民刑不分”的思路上去了吗？

（六）部门法学方法论难以解读环境法与自然资源法等现象

众多学者都同意，由于传统法理学是建立在民法基础理论上的，以个人主义为圭臬，采取所谓“还原主义方法论”来构建了法学范畴和概念体系。所谓“还原论”作为西方现代科学之源，认为万物均可通过分割成部分的途径了解其本质。[41]因为人类主体思维具有割离本性，如果不把不间断的东西割断，不使活生生的东西简单化、粗糙化，不加以割碎，不使之僵化，那么我们就不能去想象、表达、测量、描述运动。[42]实际上，法学研究的“还原”思维就是将法律分为民法、刑法、行政法、诉讼法等法律部门，完全以是否有独立的调整对象来作为划分法律部门的标准；从而将司法案件区分为民事案件、行政案件、刑事案件等。

综上所述可见，自然资源法与环境法由于两者立法目标以及调整要素的高度融合，二者之间的关系往往处于交叉重叠或者彼此包含的状态。而要想解决自然资源法和环境法的交叉重叠问题，就需要改变既有的部门法划分模式，创新法律规范系统理论，建立自然资源法律规范系统思维理论。

二、新中国自然资源法与环境法的“分分合合”理论

（一）自然资源法作为环境法的一部分而存在的学说

承认自然资源法独立性最大的障碍就在于须厘清其与环境法的关系，由于自然资源法与环境法之间的密切联系，使得理论研究和立法实践都倾向于将二者融合，1997年法学二级学科的调整方案将环境法与自然资源法合二为一，统称为“环境与资源保护法学”，更是使得自然资源法作为环境法的部分存在。

例如，学者戚道孟就认为，自然资源法与环境保护法是部分与整体的关系，其认为自然资源保护是指通过对环境的合理利用，最大限度地和持久地提高人类的生活质量，采取适当的措施以永续使用和维护良好的生态环境。这种认识上的变化使自然资源的保护越来越具有环境保护的性质。其实任何自然资源都是环境要素，它作为环境保护的对象也是应该的。由此可见，自然资源保护成为环境保护的组成部分是必然的。[43]

（二）与环境法融合形成一个独立的环境与资源法说

学者杜群认为，可持续发展观指导下的自然资源立法，必须首先是满足自然资源生态系统不受破坏，其次是自然资源的经济利用。在这个意义上，自然资源法从传统的经济法阵营走出来，与环境法融合形成一个独立的法律部门——环境与资源法，是顺应了可持续发展的客观要求的。[44]

（三）环境法与资源法共同融合发展为完整意义上的环境法说

学者张璐认为，环境问题包括环境污染和环境破坏，其中环境破坏是与自然资源的开发利用和保护管理有着直接的因果关系的，关于自然资源的开发利用及其养护的法律规定当然应该成为完整意义上环境法的组成部分。而且从另外一个角度来说，自然资源法的缺乏将从根本上造成环境法的功能残缺，从而导致环境法作用目的均无法实现，因为环境污染与环境破坏并非截然分开的，它们是彼此联系、互为因果的，但任何一方面规则涉及的欠缺都不利于环境问题的根本解决。环境保护不可能与社会经济活动完全割裂开，而自然资源以及狭义上的环境法（污染防治法）共同融合发展，为完整意义上的环境法奠定了坚固的现实基础。[45]

（四）环境法与自然资源法间不同的独立价值取向说

学者张湘莹认为，环境法与自然资源法在法律关系上是相互独立的，有着不同的法律调整对象，此谓环境法调整的是人与环境的关系，而自然资源法调整的是人与自然资源的关系，两部法律在中心内容与核心问题上也有所不同。但由于自然环境与自然资源在实际生活中的较强连接性，自然资源法与环境法在整体上又具有统一性。[46]

学者邓海峰认为，除了考虑学科属性以外，还需要尊重两法所栖生的社会环境和人类利用环境与资源要素的不同特点。环境法侧重于环境法益的整体性维护，以环境公共利益或社会利益的实现为制度之落脚点，在范围上囊括了资源性和非资源性环境要素的全部领域；而自然资源法则更关注独立的、具有特定经济属性的自然要素在用益价值上的实践。[47]

三、新中国自然资源法理念的演进

经济基础决定上层建筑，随着社会生产力的提高，人类开发利用自然资源的能力迅速增强，经济发展的规模和速度都在不断加大，与此同时，伴随着自然资源的大量消耗和生态的破坏，人们对自然资源的利用和保护的态度也就随之改变，由此导致自然资源法内在蕴含的法律精神与理念发生变化，这主要包括以下两个方面，即私法保护向国家干预的转变以及经济功能向生态功能的转变。

（一）自然资源的私法保护转向国家干预的私法公法化

人类社会诞生以来，人类的活动始终围绕着开发、利用自然资源而展开，这是因为人类的生存和发展都离不开自然资源。奴隶社会、封建社会、资本主义社会早期，无论是农牧业，还是工业的发展，很大程度上都直接依赖自然资源的开发、利用的规模和程度。早期有关自然资源的立法，其主要目的是促进自然资源的开发利用，以满足人们的基本生活需求。

然而早期的这些社会形态皆为私有制社会，对自然资源的开发利用属于私人经济的组成部分。而自然资源作为自然物，又有别于其他财产的特殊性，它作为主要的生产资料就必然有对其分配和保护的特别需要，伴随着私有制社会的发展，加强对私有权的法律保护，资源物权就必然是自然资源保护的主要法律内容。总之，早期的自然资源法的特点是以促进自然资源开发为立法目的，以资源物权为主要内容，以特别条款的形式存在于民法当中。因此，有的学者称这个时期为特别物权法时期。[48]后来，随着严重环境污染的发生，生态环境与资源的保护开始得到了重视，各国才开始陆续颁布保护和管理各种自然资源的单行法。

在自然资源法的发展过程中，从最初的特别物权法到后来的以行业管理和特定类型自然资源管理为主要内容的单行法的法律形态演变，是自然资源法法律理念社会化变迁的典型体现。因为，传统的物权法作为私法属性表现最为强烈和集中的法律领域，其对自然资源的制度设计完全是在把自然资源当作纯粹的私有财产这一基本前提下进行的，而后来产生的以行业管理和特定类型自然资源管理为主要内容的各种自然资源单行法，则是有史以来首次将自然资源开发利用的纯粹私人经济行为有效地介入了国家的干预，这使得真正近代意义上的自然资源法从其产生起，就具有了强烈的私法公法化的社会法倾向。

就本质而言，自然资源法的社会化实质上反映了随着社会的发展与进步，自然资源法的基本理念由个人本位向社会本位的转变，其主要关怀目标也从个体利益转向了社会公共利益。[49]

（二）自然资源的单纯经济功能逐渐向兼具生态功能转变

传统经济形态中的实用主义对法律的影响根深蒂固，在这样的指导思想下，最初的自然资源法对社会关系的调整和规范的基本落脚点都在于自然资源的实用性。这种实用性主要体现在自然资源的经济价值或经济效能上，因此，自然资源法一切法律规范和制度的设计，都应是以实用主义为中心的，其基本目标在于促进自然资源经济价值在最大限度上的实现。但随着社会的发展变化和人们对自然资源认识的逐渐深入，对于自然资源法上述单一的价值取向不得不进行逐渐的调整与改变。这主要基于两方面的原因[50]：

首先，经过长期的积累，单一强调对自然资源经济性开发利用所导致的社会问题日益显露，主要表现为对自然资源的严重破坏、浪费，自然资源在整体上呈现退化的趋势，在很多领域已经无法满足人类社会经济性开发的需求。

其次，自然资源的退化在影响到经济发展的同时，也对人们的日常生活环境产生了明显的影响，如森林砍伐所导致的水土流失和泥石流，植被退化所形成的沙尘性气候，过度引水灌溉造成的土壤盐碱化和江河断流等，这些问题已经在某种程度上对人类生存的基本需要形成了威胁。因此，以实用主义为中心的自然资源法的基本价值观念受到了社会的普遍质疑，产生了法律理念变迁的必要与可能。[51]

在近代自然资源法的发展过程中，生态化的基本理念在自然资源法中得以逐步形成和确立。自然资源法生态化的法律理念，主要是指以自然资源赋存与演变的自然规律为前提，在自然资源法的法律规范与制度设计上充分考虑自然资源的生态承载能力，以维持和保证自然资源生态功能完整性的基本法律精神与观念。宏观而言，生态化的法律理念是可持续发展战略在自然资源法中的实际贯彻与体现，因为只有维持和保证自然资源自身生态功能的完整性，才有可能提供可持续利用的自然资源基础，这是社会得以发展与进步的基本物质保障。

而且，自然资源功能的复合性也决定了其生态功能与经济功能是彼此联系、相互影响的，对生态功能的维持与保护是其经济功能得以最大限度实现的基本前提，那么同时，对自然资源生态功能的破坏将使其社会经济功能的存在失去基本的依托。

因此，生态化的法律理念也在实际上保证了满足社会经济可持续发展对自然资源的长远需求。[52]