一 广东省的行政委员制（1925.7—1926.11）

广东省是民国时期最早在省与县之间自创临时政府制度的省份。这发生在第一次国共合作初期，经过东征和平定刘杨叛乱，1925年7月1日，广州国民政府成立，7月3日，新的广东省政府成立，实行委员合议制，许崇智任省务委员会主席。随即，广东省政府对行政体制和官制进行改革，按总理遗教将省、道、县三级制改为省、县两级制，但因粤省政府管九十余个县，原有的道尹形同虚设，县的治理亟需加强。11月23日，邓本殷战败后率残部退守雷琼，广东省政府收复广南八属[10]中的六属，因“六属经兵燹之后百政废弛善后诸端皆待举办，月前特任甘乃光为南路各属行政委员，南路行政公署暂设阳江，甘氏接任后即派出各县视察员，分赴各县考察政情”[11]。据《申报》载，创立此制是粤省民政厅长古应芬的建议。古应芬为同盟会会员，长期追随孙中山，原与胡汉民、汪精卫、陈融齐名[12]。11月25日，国民政府先“任命周恩来为广东东江各属行政委员”，东江管辖区域为惠州、潮州、梅州；“甘乃光为广东南路各属行政委员”，南路管辖区域为“恩开、两阳、三罗、新兴暨高雷、钦廉”[13]。据悉，东、南二路行政委员权限是“督率县长整理地方行政，有任免权”[14]。由于任免县长权转归行政委员，意味着“从前民政最高机关之民政厅，巳无形中取销”。后来国民政府委员会议决设立六个区行政委员，又任命财政部长宋子文兼任广州区各属行政委员，古应芬则被任命为兼任西江区行政委员（由此，钱端升说广东“行政委员多由其他官员兼任，其专一设置者，颇属不多”[15]）。古实际“已不啻降为六行政委员之一”，益觉难堪。加之，此前古的民政建议被驳回，于是愤然辞职，并未走任行政委员[16]。12月2日，古宋焮被任命为“西江广州各属行政委员”[17]。

此后设立的几个行政委员已不止前述的组织结构及职权，但“各区行政委员公署之组织法，大略相同”，从12月11日公布的“南路行政委员公署组织”的内容可见一斑。

《南路行政委员公署组织》

（一）行政委员承国民政府命，督率南路各县县长，处理属内地方行政事宜；

（二）行政委员对于所属各县县长，得先行任免，再呈报于国民政府；

（三）本处暂设各科处，（甲）行政科，（乙）交通科，（丙）调查统计科，（丁）宣传科，（戊）秘书处；

（四）各科处之职长如下：（甲）行政科掌理关于所属官吏之任免考成，及民政实业教育公安之行政事项；（乙）交通科掌理关于交通行政事项；（丙）调查统计科掌理关于民政实业交通教育公安，及一般人民状况之调查统计事项；（丁）宣传科掌理关于政治宣传事项；（戊）秘书处掌理关于文书会计庶务监印收发，及一切不属各科之事项；

（五）本署设秘书长1人，协助行政委员，处理一切事务，秘书若干人，秉承行政委员，主理各科处事务，科员若干人，任文书缮写及校对等事务，特务委员若干人，承行政委员之命，分赴各属县办理各种要务，遇工作繁忙，特务委员不敷分配时，委员于各科处职员中指派之；

（六）秘书长秘书，由行政委员呈荐国民政府任用之，科员由行政委员委任之，雇员由行政委员雇任之。

（七）本组织法自奉国民政府核准日施行[18]。

1926年6月国民政府兴师北伐后，“注重军事方面，于是各属警备司令制，代各属行政委员制而兴”[19]。8月19日广东省“民政厅拟仿道制，将全省划分为若干行政监督区”[20]。11月8日，省务会议议决取消各属行政委员[21]。11月10日，广州“国民政府明令裁撤各路行政委员，因之该制遂告消灭”[22]。因此，陈之迈说：“这个行政委员制度完全是临时的，一切组织均无定制，不久亦即随事势之推移而取消。”[23]

此后，因应形势的发展需要，粤省又设置了多个名目不同的管县临时制度，直到1936年两广事变失败。据《广东省志·政权志》载，广东省在省县间还曾设立过行政视察员公署（1926.12—1927.3）；民政视察员公署（1927.3—1928.3）；东、南、西、北区善后委员公署（1928.3—1929.7）。有学者说，这些管县临时制度与行政委员公署，不但在性质和职权上基本相同，在组织机构设置上也类似[24]。

在1932年南京国民政府正式建立行政督察专员制度以前，广东省基本未间断尝试省县间的行政制度。当代学者沈怀玉认为，广东省的行政委员制是国民政府“行政督察专员制度之滥觞”[25]。同论者还有陈明，他提出：“广东行政委员制不仅是1927年10月广西分区设置行政督察员、1928年湖北增设鄂西及鄂北行政委员等仿效的对象，更成为1932年南京国民政府创设行政督察专员制的滥觞。”[26]

笔者认为，就形式而言，南京国民政府时期在省县间建立一个机构这种办法或形式是广东省开创的；但就内容而言，1932年中央设立的行政督察专员制度全非脱胎于此，因为该制是行政权与军事权合一的，而且1936年以前名义上并存着两个截然不同的“专员条例”，实际各有其源。