第三节 中国古代行政监督的特点
随着中央集权统治的建立与发展，中国古代的行政监督制度也日臻完善，既有从中央垂直到地方的专职监督，又有各级行政机构内部层级与同级监督。二者相互结合，形成了以重视分权与制衡、监察内容广泛、手段多样为主要特点的监督体系，在中国古代的国家治理中发挥着重要的作用。
一 分权与制衡
中国古代行政监督的一大突出特点，是各部门之间的相互制衡。在中国古代监督体系的设置中，处处体现着分权与制约的原则，不但专职监督体系内部在御史监察制度之外配置了其他向皇帝直接负责的监察官员与机构，而且各级行政机构中也有意设置了职权交叉的正佐牵制监督机制，使得各种监督系统纵横交错，相互牵制，很难形成某一方独大的局面。
从中央政府垂直覆盖到地方各级行政机构的专职监察系统，是中国古代监督体系的核心。在这一核心监察系统之外，于中央至地方各级行政机构内部设置多重监察机关，除去可为中央垂直地方的专职监察系统查漏补缺外，也是出于对该系统进行反向监督，从而实现制约权力、避免一方独大的目的。例如，汉武帝元狩五年（前118年）在御史系统之外设置“佐丞相，举不法”的丞相司直，不仅有权监督行政官员，而且可以监督诸州刺史，特别是丞相司直“秩比二千石”[155]，地位低于御史大夫，却有权对其进行监督。也就是说，丞相司直可以对整个御史系统进行监督，这显示了中国古代行政系统对御史系统进行反向监督的制度设计。再如，东汉朝会中，在专职监察官员御史中丞和司隶校尉外，还派尚书进行监督，形成所谓“三独坐”局面。尚书的加入，不仅是为了与御史中丞、司隶校尉分工合作，从更高层面上监督朝会，也是为了在原有监察官员相互制约的基础上，形成行政中枢对专职监察官员的制约。隋唐及以后历代，也都赋予了尚书、中书、门下三省对专职监察官员即御史进行反向监督的权力。例如，唐代尚书左右丞的执掌便有“辩六官之仪，纠正省内，劾御史举不当者”；[156]宋代在尚书省设御史房，主管“弹纠御史案察失职”，“弹奏六察御史，纠不当者”；[157]元代中书省左司和右司分别设台院选科和枉勘科，负责核实御史台选官和纠举案件；明代规定都察院、按察司以及各道的监察官员之间可以互相纠举，且禁止科道官挟私报复；[158]明清时期，凡被弹劾官员，有时可以奉诏在廷前对质，有时也另派其他官员对监察官弹劾的情节进行复查核实，且原弹劾人一般不参加审讯。此外，中国古代各级行政机构的官吏对监察官的行为也均有监督作用，可以随时上书弹劾监察官，这些都属于对专职监察人员的反向监督。[159]
各级行政部门横向上的正佐分权监督，则主要体现在中国古代职官制度的设计中。中国古代各级行政部门通常在设立主官时又设佐贰官，在规定权责时，使主官的权责明确具体，而佐贰官的权责规定则含混不清；在升进的仕途上，又使主官迁调机会远远大于佐贰官，从而实现正佐之间的相互监督和左右牵制。这种正佐之间的互相监督，在中国古代逐步制度化，发展到明代已经有了法律的保障，即“凡内外各衙门印信，长官收掌，同僚佐贰官用纸于印面上封记，俱各画字。若同僚佐贰官差故，许首领官封印”[160]。此外，明代在各省设布政使司、按察使司、都指挥使司，分管民政财政、司法监察和军事行政，并分别汇报工作，从而实现分而治之；清代也在部分行省同时设置总督与巡抚，并使其职权存在交叉重叠，通过彼此牵制、相互监督的行政体制来实现监督的功能。
为了制约监察官员的权力，中国古代一度还曾尝试将监察权与司法权进行分离。汉代的监察官员只拥有监察权而没有司法权，这些监察官员要对监察对象进行处罚，需要报请所属长官，或与司法部门协调处理。以各州部的刺史为例，他们并不能直接处理地方行政事务，而且在监察地方行政长官过程中，有权举劾但无权直接罢免。不过，在大多数情况下，中国古代的监察官员不但具有监察司法的权力，而且也享有一定“推鞠狱讼”的司法权。如唐代御史台下设的台院，便以推鞠狱讼为“台司重务”，具体包括三司推、东推和西推三种形式。其中，三司推指御史台和刑部、大理寺这两个专职司法部门共同审讯案件；东推和西推则是指台院对中央和地方各州审讯事务的干预。[161]延续到明代，当时的都察院同样具有司法权。《明史·职官志》规定：凡遇大案，必须由刑部、大理寺与都察院共同会审，即大三法司会审；遇到特别重大的案件时，则由三法司与六部尚书和通政使共同审理，即九卿会审。造成这一现象的原因是，中国古代监督体系在用人方面采取了使负责监督的官员秩卑权重的策略，因此在降低监察官员品秩的同时，赋予了他们包括部分司法权在内的极大权限。
二 以轻制重、以贱察贵
以轻制重、以贱察贵的特点，主要反映在监察官员的任用中。位卑权重是中国地方监察官员任用的重要特点。从秦汉设置专职监察官以来，监察官员的品秩一直较低，但其所掌握的权限却往往超过与他们同品秩甚至更高级的其他官员。如秦汉时期的御史大夫秩二千石，远不及秩万石的丞相，却贵为副相；汉武帝所设丞相司直秩比二千石，地位低于御史大夫，但却可以监察包括御史大夫在内的各级官员；汉武帝所设司隶校尉同样秩比二千石，却有权监察京师地区三公以下的百官，以致百官朝会时莫不格外“戒慎”；[162]东汉时以御史中丞与司隶校尉、尚书台为“三独坐”，三者的官阶品级虽在二千石的“九卿”之下，但肩负着监察朝会的重要职责。[163]位卑权重的特点在后世的行政监督中也多有呈现。唐代御史台察院之监察御史，执掌十分广泛。如《旧唐书》所载：“掌分察巡按郡县、屯田、铸钱、岭南选补、知太府、司农出纳、监决囚徒。监祭祀则阅牲牢，省器服，不敬则劾祭官。尚书省有会议，亦监其过谬。凡百官宴会、习射，亦如之。”[164]《新唐书》亦称：“掌分察百寮，巡按州县，狱讼、军戎、祭肥、营作、太府出纳借莅焉；知朝堂左右厢及百司纲目。”至明代，还赋予六科给事中风闻奏事而不必核实的权力。六科给事中按六部的业务进行对口监督，并有言谏权、封驳权和弹劾权，官品虽低，但可奉敕审理或兼理一定事务、充任使臣、参加重大刑狱案件的审问，也有单独上奏言事、监督和弹劾上自大学士、大将军乃至亲王、君王，下至州县官的权力，而且可以风闻奏事而不必核实。[165]除授予监察官员较大权限外，历代还会在仪礼等方面彰显监察官的地位，使其享受到与其实际级别不同的待遇。如汉代使御史中丞与司隶校尉、尚书台在朝会时专席独坐，凌驾众官之上，以示朝廷对他们的重视和尊重；汉代的司隶校尉在公众活动场合和朝会时，可免去或降低对于其他长官的礼敬；魏晋以后，御史中丞行路，除皇太子以外，各级官员都要让路；唐代则规定侍御史有大事弹奏时“冠法冠、衣朱衣、纁裳、白纱中单”[166]，对五品以上官员弹劾时，则采取在朝会仪式上当面宣读弹劾文字的形式，且“大臣为御史对仗弹劾，必趋出，立朝堂待罪”，在等候处理的同时，还要率先求免职务。[167]
在中国古代地方监督史上，对监督官员的任命，也有位卑权重的一面。秦汉时期，是中国古代地方监察制度初步形成时期，而汉武帝元封五年（前106年）创置刺史制度，则是中国古代地方监督史上的重要事件。武帝置刺史十三员，分刺十三部州。每年秋天，刺史奉诏“周行郡国，省察治状，黜陟能否，断治冤狱”，“以六条问事”。六条内容，除第一条为监察“强宗豪右”外，其余五条皆为“二千石”官员，而刺史秩仅六百石；[168]这些六百石的刺史相当于县级行政长官，但有权监察郡国以及秩二千石的地方官，“所统辖一州，其中郡国甚多，守相二千石皆其属官”，[169]所以，刺史分刺州郡，具有明显的以卑临尊特点。再如，西汉魏相为扬州刺史，“考案郡国守相，多所贬退”。[170]何武为扬州刺史，“所举奏二千石长吏必先露章，服罪者亏除，免之而已；不服，极法奏之，抵罪或至死”。[171]翟方进曾言：“今部刺史居牧伯之位，秉一州之统，选第大吏，所推位高至九卿，所恶立退，任重职大。”[172]王嘉对汉哀帝言吏治道：“司隶、部刺史察过悉劾，发扬阴私，吏或居官数月而退，送故迎新，交错道路……二千石益轻贱，吏民慢易之。或持其微过，增加成罪，言于刺史、司隶，或至上书章下；众庶知其易危，小失意则有离叛之心。前山阳亡徒苏等纵横，吏士临难，莫肯伏节死义，以守相威权素夺也。”[173]以上可见，刺史在“黜陟能否”方面权力之重。明代十三道监察御史同样具有秩卑权重特点。明代监察御史为正七品，但“巡按则代天子巡狩，所按藩服大臣、府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断”，而且，其监察范围亦十分广泛，“清军，提督学校，巡盐，茶马，巡漕，巡关，攒运，屯田。师行则监军纪功，各以其事专监察”，“凡政事得失，军民利病，皆得直言无避。”[174]
监察官员秩卑权重的任职制度主要是为了实现监察官与监察对象之间的相互牵制，正如清代学者赵翼所说，“官轻则爱惜身价之念轻，而权重则整饬官吏之威重”；清代学者顾炎武评论这种“以卑察尊”的制度时亦有“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意”说法。秩卑权重的制度设计在中国古代地方监督中受到重视的重要原因，在于它可以达到强干弱枝，巩固中央集权的效果。例如，西汉成帝时丞相翟方进以“《春秋》之义，用贵治贱，不以卑临尊”为由，请罢刺史，更置州牧；而朱博则以刺史制度为汉家故事，以“秩卑而赏厚，咸劝功乐进”为由，请罢州牧，置刺史如故。[175]朱博的主张就体现了相比位尊权重之州牧，秩卑权重之刺史更容易为统治者掌控。再如，唐中宗时期，李景伯请罢都督府时说：“今天下诸州分隶都督，专生杀刑赏。使授非其人，则权重衅生，非强干弱枝、经邦轨物之谊。愿罢都督，留御史，以时按察，秩卑任重，以制奸宄便。”[176]这里，因都督“专生杀刑赏”之大权，有悖“强干弱枝”之谊，而请留“秩卑任重”之御史，充分体现了任命秩卑权重的地方监督官员，对巩固中央集权的重要意义。从这一方面也可反映出，地方监督官员秩卑权重的任职特点，更容易实现中央对地方的监督与控制。
三 监督主体任用的规范化
官吏是治国之要，察吏是治国之本。中国历朝历代的统治者从政治实践与历史经验中认识到监督主体即监察官员自身素质的重要性，如唐玄宗强调“御史之职，邦宪是司，先正其身，始可行事”。[177]因而，历代统治者都十分重视在监察官员的选拔、考课和奖惩等方面，建立和健全对监督主体的管理制度，以保证行政监督体制的良好运行。其中，尤其突出的是监察官员的任职条件，具体表现为以下三个方面。
首先，刚正疾恶、敢于直言抗争，一般都被视为监察官员必备的品格。如汉武帝时，作为丞相长史的田仁就因其不畏强御的品格，而被武帝拜为丞相司直。唐宪宗时期出任御史中丞的裴度曾说：“凡所取御史，必先质重勇退者。”[178]宋仁宗皇祐三年（1051年）十月，宣谕宰臣曰：“谏官、御史必用忠厚、淳直、通明治体之人，以革浇薄之弊。”[179]司马光曾提出选择谏官应“以三事为先，第一不爱富贵，次则重惜名节，次则晓知治体”。[180]明太祖曾言：“凡任风宪者，宜体朕此意，以公正为心，以廉洁自守。”[181]明成祖亦曾明确提出：“御史当用清谨介直之士，清则无私，谨则无忽，介直则敢言。”[182]要之，监察官员的个人品格，特别是其刚正疾恶、敢于直言抗争的品格，是中国历朝历代统治者普遍重视的内容。
其次，学识高雅，尤其是熟知监察法令，能够依法行使监察职权是监察官员的必备条件。例如，汉代选任御史的重要条件之一就是“明达法令，足以决疑，能案章覆问”。[183]唐代很多官员也都因为“有雅才”“有文武才”而被任命为监察御史等职。宋太宗时选拔台谏官，有“唯登进士第及器业有文学者，可膺是选”的规定。明代监察官员地位显要，因而选拔标准更为严格，如明太祖洪武元年（1368年）曾下诏曰：“监察御史、提刑按察司，耳目之寄，肃清百司，今后慎选贤良方正之人，以副朕意。”[184]明成祖永乐七年（1409年）曾谕臣下曰：“御史为朝廷耳目之寄，宜用有学识通达治体者。”[185]可见，学识高雅、熟知监察法令是中国历朝历代监察官员任职的必备条件。
最后，中国历朝历代选任监察官员，都比较重视具有基层工作经历。如唐代就规定必须具有地方实际工作经验才能出任监察官员，“不历州县不拟台省”。[186]宋孝宗乾道二年（1166年）规定：“自今非曾经两任县令，不得除监察御史，著为条令。”[187]宋高宗绍兴二十六年（1156年）正月颁布的诏令也规定，必须“七品以上清望官，或经朝擢及治郡著绩者”方可任为监司官。[188]明代也规定，欲授御史台职，必于各道历政三个月，考其贤否，上中二等授御史，下等送回吏部。此后，明代对监察官人选的资历、声望限制进一步制度化，如规定进士出身的官吏欲任御史之职必须具备的四个条件中，第一个便是须历政一年以后或三年考满的资格。[189]
中国古代行政监督体系中对监察官员素质和能力方面的严格要求和规范化，造就了一批又一批直谏敢言、有正义感、责任感和使命感的监察官员，在一定程度上推进了国家治理水平、维护了社会秩序的持续稳定，所形成的精神成为中华民族精神的重要组成部分。在此意义下，中国古代行政监督制度对当代行政监督体系构建中监督主体的选拔和任用还是有值得继承和发展的因素。
四 监督职权范围广
中国古代的行政监督具有广泛性，这种广泛性主要体现在两个方面：一是监督对象涵盖了从君主至朝中无论是中央还是地方的文武百官；二是监督内容广泛，从朝政到官员个人品行等，几乎无所不包。
中国古代行政监督的对象包含君主、朝中百官和地方各级官员。就中央而言，文武百官都是御史的监督对象。如《元史·百官志》所载，御史大夫之责是“纠察百官善恶，政治得失”，监察御史则“司耳目之寄，任刺举之事”。这里的“百官”系虚指，可以认为是朝中所有的官员。君主与皇室宗亲同样是被监督的对象，中国古代历史上多有言官匡正君主言行失当的事例，李世民与魏徵君臣甚至因此而成为中国古代历史上君明臣直的典范。就地方而言，地方官员受到的监督多为上级对下级的监督。汉高祖刘邦为制约地方王侯国和郡县，下令“御史大夫昌下相国，相国酂侯下诸侯王，御史中执法下郡守”[190]，以此形成了由御史大夫为首逐级而下直至郡守的地方行政监督体系。在这个监督体系中，至少包含了相国、诸侯国、郡守三级地方行政官员。而在地方行政系统内部，相应官员也有监督职权，如郡守和督邮。郡守每年通过“行县”，对辖区内县一级的行政官员进行监督；督邮即后世的督吏，督邮负责对郡守辖区内的县作经常性的巡行，在功能上属于对郡守“行县”的一种补充。此外值得注意的是，监察官员自身也受到一定的监督，朝廷会定期对监察官作评定，并据此进行奖惩。
为了兼顾监察工作的效率和各级行政工作的运行秩序，中国古代王朝在设置监督体系过程中，曾试图将监察制度法规化，对监察的内容进行规定与限制。汉武帝时规定刺史的监察范畴仅限于“六条问事”，超出六条范畴进行干预便要受到惩处；东汉以后又令原辖京师地区的司隶校尉以“六察”为标准，巡查京畿和全国州县；有唐一代分道置使，也是以新“六条”为标准来监察各属州县。不过，由于中国古代监督体系存在的主要目的是消除威胁政权的一切潜在因素，这势必会导致监督内容的扩大，除对行政和司法行为的监督外，一切可能违反统治意图和异己的言行，也都在监督范畴之内。
中国古代监督内容的广泛，首先体现在监察官员不但要监督行政和司法行为，还要监督殿堂朝会威仪。秦汉时期，监察官员在典正法度、纠劾百官这两重对司法和行政行为的监督职责之外，还负有监督殿堂朝会威仪的职责。如东汉时期，侍御史陈翔曾以大将军梁冀在正旦朝贺时威仪不整，而对其进行弹劾；侍御史朱穆在辟雍礼毕，发现负责警卫的虎贲将弓箭置于台阶后，也对虎贲进行弹劾。统治者之所以要对官员违犯礼仪风尚的行为进行监督，主要就是为了加强中央统治权威、稳定统治秩序。
隋唐时期，监督内容得到了进一步拓宽，从对行政、司法行为的监察检举，扩大到直接参与司法活动的范畴。如由汉代“六条问事”发展而来的隋唐时期的“六条”，通过稽查吏治、户口、财政、生产、治安、人事、司法等多方面的政绩，来对地方官吏的品性作出评价，这些内容实际上已经延伸到了地方行政官员的职权范畴。
此外，中国古代监督内容的广泛，还体现在对思想文化、人伦道德、官吏及其家属私生活方面的监督上。如明代就规定：“凡大臣奸邪、小人构党、作威福乱政者，劾。凡百官猥茸贪冒坏官纪者，劾。凡学术不正、上书陈言变乱成宪、希进用者，劾。”[191]
五 来自君权的主观制约
在君主专制政体下，由于皇帝作为最高权威存在，因而行政监督的内容和活动也会受到其主观因素的干扰。一方面，皇帝可以在中央和地方行政监督的定制之外，任意指派亲信、宦官等作为特使，前往各地监督官员行政。这种现象在中国古代可谓屡见不鲜，诸如汉武帝时的直指绣衣使者、曹魏和东吴的校事官、北魏的候官、唐代的知匦使、明代的东西厂和锦衣卫等，都在此列。这些人因代表皇帝出巡，权限极大，不但可以刺举奸非，而且有权督捕拷问，他们以公开或秘密的方式进行的特别监督活动，常常会造成恐怖统治。另一方面，皇帝仅凭个人意志就可以对监督律法进行随意更改。例如，告密连坐法在唐代曾一度遭到禁止，[192]然而武则天为了维护其统治，而设置了专门受理天下密奏知匦使，造成“告密之门”再度盛开，结果“四方告密者蜂起，人皆重足屏息”。[193]明清时期也曾加重对匿名告状行为的处罚，规定：“凡投隐匿姓名文书告言人罪者，绞。见者，即便烧毁。若将送入官司者，杖八十。官司受而为理者，杖一百。被告言者，不坐。若能连文书捉获解官者，官给银一十两充赏。”[194]但是，当统治者需要时，他们又可以鼓励并受理匿名告状，且趁势广泛株连其所欲打击的对象，如明代的胡惟庸案便“株连蔓引，迄数年未靖”。[195]
影响古代监督体系的主观因素，还体现在自下而上的言谏系统的废弛上。中国古代除负责监督弹劾的御史系统，还有拾遗补阙的言谏系统。言谏指对君主或上司提出规劝性意见，理论上说，言谏的内容囊括从军国大政到宫廷生活，乃至宦官的行为活动；而且，除专职谏官外，自公卿大夫、牧守县令，直到庶民男女，都有言谏之权。中国古代最初由辅政大臣履行诤谏责任，至战国以后逐渐出现一批专职从事言谏的官员。如秦汉时期“掌议论”的谏大夫、太中大夫、中大夫、侍中、给事中、左右曹、散骑、中常侍、议郎等，都属此列。专门的言谏机构以汉献帝时所设侍中寺为开端，发展到晋代以后改为门下省，自此以后，谏诤的机构主要都设在门下省。隋唐时期，门下省的左散骑常侍、左谏议大夫、左补阙、左拾遗和中书省的右散骑常侍、右谏议大夫、右补阙、右拾遗是主要承担谏诤责任的人。宋代设立谏院，有左右散骑常侍、谏议大夫、司谏（补阙）、正言（拾遗）等，曾一度独立设立官署，但基本都隶属中书门下后省。不过，由于君主和上司并无必须听从言谏的义务，所以这一制度能否发挥作用，基本取决于君主和上司个人的政治素质。如唐代初年因唐太宗个人的偏好，言谏系统发挥了较大的作用，但到开元年间，谏官的意见就不容易被唐玄宗采纳。大多数时候，昏聩君主以个人好恶决定政事处置，很容易造成“忠直之辈人人钳口，而谗佞小人，转得任意横行”的局面。[196]因此，到宋代以后，由于谏官对上的言谏职能形同虚设，便取消了谏官对上的谏诤职责，变成了主要对下的监察职能。有明一代一度复设谏院，但后来废止，改由六科给事中承担谏官的责任。到清代以后，将六科并入都察院，但削除其谏诤职责。
皇权在中国古代权力结构中处于至高无上地位，中国古代的行政监督，正是在这样的背景下产生和发展的。相较于世界上其他国家而言，中国的行政监督受君主的影响更多。监察官员设立的目的之一，便是加强统治。因此，监察官员往往被视为君主的耳目。宋徽宗在崇宁五年（1106年）所下《诫约监司体量公事怀奸御笔手诏》中，就称“监司分按诸路，为耳目之任”。[197]北宋吕公弼也认为监察官员是君主的耳目，在朝政中与行政官员是相辅相成的，即“谏官、御史，为陛下耳目，执政为股肱。股肱耳目，必相为用，然后身安而元首尊”。[198]在这种情况下，君主也会要求监察官员要谨遵皇帝旨意行事。如清顺治皇帝曾告诫监察官：“自今以后，当敬承朕旨，凡遇有宜言之处，即行奏达，若瞻徇不言，被人参论，朕将于尔等是问，悔无及矣。”[199]对监察官员自身而言，其行政特点也促使他们必须加强对统治者的依附，只有受到统治者的重视，他们才能发挥出自己更大的作用。这就对统治者有一定的要求，如若统治者是一位较为圣明的君主，中国古代的行政监督就能发挥出其应有的作用，但是如若统治者无心政务或是有所偏私，那么御史与言官往往就没有用武之地，“风闻言事”之权势也容易成为朝堂政治斗争的工具。