第二节 中国古代行政监督的体系架构
自秦汉以降，中国逐渐建立起了一套以皇帝为中心，从中央到地方，责权清晰、层级分明的行政体制。为了维护皇权的最高地位，保证国家机器的正常运转，中国历代统治者在政治制度建设中，都十分看重对各级官吏的监督，并在政治实践中逐渐形成了一套纵横交错的行政监督体系。
一 历代监督制度中的双向系统
中国古代行政监督的突出特点，是形成了自上而下和自下而上的双向系统。自上而下的监督是指以皇权为中心、从中央到地方垂直向下监督，以历代御史制度最具代表性；自下而上的监督则是指谏官对皇权的匡正与束缚。二者相互配合，有效地维护了皇权的至高地位和国家机器的正常运转。
（一）自上而下的监督系统
所谓“自上而下”，主要包括三个方面的含义：一是从御史大夫到各级御史之间形成了自上而下的垂直管理系统；二是这个自上而下的系统是相对独立于行政系统之外的；三是各级御史对于其监督对象而言，官职未必更大，但其权力地位却相对更高。
首先，就各级御史间的垂直管理系统而言。职司监察的御史，较早出现于战国时期。战国时期，中国古代的官僚政治体制逐渐形成，官员队伍日益庞大，由于行政系统官员之间具有“事合而利同”的特点[106]，让他们监督彼此，不易发挥切实作用，因而就需要有独立的监察机构和专门的监察官员，建立一套与行政官员利益趋异、相互钳制的监督体系。于是，这一时期各诸侯国开始较为普遍地设置专门的监察官员，其中较具代表性的，就是被后世继承下来的“御史”名称及相关制度。
“御史”源于上古史官，最初职掌繁富，大凡典志图法、天文星象、占卜祭祀等皆其所掌。由于史官随王左右，记言记事，所以天然具有监督功能，不过，这时的监督主要是对王，属于自下而上。战国时期的“御史”则不然，它一开始便是针对行政官员而设置，是天子耳目，代表君王行使监督权，属于自上而下的监督。这一时期，御史在百官之中已具有相当的权威，但作为一种监督制度并不完善。
御史制度的初步完善，是在秦汉时期。秦统一后，在中央设御史大夫，在地方设监（郡）御史，由御史大夫统帅各级御史，掌管从中央到地方的监察工作。汉承秦制，仍由御史大夫掌管监察工作，御史大夫下设御史中丞、御史、侍御史等。在经历了汉初的反复与调整后，汉武帝元封五年创立了刺史制度。刺史对上听命于皇帝，受御史中丞直接领导，对下代天子巡行除京畿地区之外的郡县、刺举不法。此外，西汉还设立了直接受皇帝领导，专门监督中央及京畿地区官员的司隶校尉。这样，以皇权为中心、从中央到地方垂直向下的行政监督系统初步形成。
到隋唐时期，御史制度逐渐走向成熟。这一时期，形成了以一台（御史台）、三院（台院、殿院、察院）为主体的监督体系，三院分工合作，自上而下监督从中央到地方各级官吏。就中央而言，御史台台主御史大夫上直接对皇帝负责，下统率台、殿、察三院诸御史（分别由侍御史、殿中侍御史和监察御史总领）监督中央百官。就地方监督而言，隋代在御史台增设监察御史，主管地方监察事务；并在御史台外另设司隶台和谒者台，专掌地方监察。唐代负责地方监督的同样是由御史台派出的监察御史；同时，复以十道（具体数目不同时期存在差异）巡按御史对地方官吏进行分区监察。二者相互配合，形成了中央对地方的双重监督。这样，就建立起了从皇帝到御史大夫、监察御史、巡按御史等的垂直系统，自上而下地监督着从中央到地方的各级行政官员。
宋代中央延续着一台三院的基本制度架构，对地方的监督则日趋繁富，不仅有中央派出监察地方财政、司法、农业、教育、军事等事务的各路“监司”，还有走马承受、通判等。这些官员均直接对皇帝或中央负责，增强了中央对地方的控制。元代政府提高御史台地位，使其与中书省、枢密院平行，负责纠察百官善恶、政治得失，下辖殿中司和察院，有弹劾和举荐的职能。此外，有别于前代由吏部铨选御史台属员的制度，元政府还赋予监察官员直接奏请任免选用监察官吏之权。[107]就地方监督而言，元政府在江南、山西各设一御史行台，作为御史台的派出和分设机构，每年赴地方巡察；并在地方建立二十二道肃政廉访司，分别隶属中央的御史内台和江南、山西二御史行台，凌驾于路府州县之上，专司各管区域的监察。
明代改御史台为都察院，作为中央最高监察机关。都察院主要负责纠劾百官，整肃纲纪，下设左右都御史、副都御史、佥都御史等，直辖经历、照磨、司狱三司。在都察院之外，明代又按宋代御史分察六案（吏、户、礼、兵、刑、工）的制度，另设六科给事中为独立监察机构。明代对地方的监察，除提刑按察使外，主要以都察院向地方派出的各道“巡按”为主。巡按多由都察院派遣出巡的监察御史担任，其品秩虽与知县齐平，但权限极大，不但可以直接干涉地方一切事务，而且可以对地方官施加刑罚。[108]这些监察官员都直接对皇帝负责，极大地增强了皇帝对各级官吏的监督控制。
以上可见，自秦汉至明清，御史机构规模、监察职权日益扩大，分工日益细密，形成了一张自上而下相对严密完备的监察网络。
其次，就御史系统相对于行政系统的独立性而言。御史在产生之初，并非独立于行政系统之外，甚至受制于行政官员。例如，西汉时期御史大夫“掌副丞相”[109]，需协助丞相处理政务；而且，丞相府具有监察职权的丞相司直，地位虽低于御史大夫，却可以监督包括御史大夫在内的各级御史。这说明，西汉时期御史系统不仅未独立于行政系统之外，而且在一定程度上仍受制于行政官员。
御史系统开始表现出独立倾向，是在东汉时期。当时御史台虽隶属于少府，但因少府并不管理具体事务，所以御史台实际上直接对皇帝负责，在一定程度上摆脱了行政系统的束缚。魏晋南北朝时期在行政监督实践方面的成绩虽乏善可陈，但这一时期，御史台正式脱离了少府，由皇帝垂直领导，与行政机构分离的趋势更为明显。隋炀帝时，罢侍御史直宿禁中，御史台基本成为一个独立的机构，不过，这一时期御史台属员的任命，仍需经吏部铨选。
宋代实行官职差遣相分离的制度，造成了御史大夫“不除正员”，御史中丞“无正员，以两省给（给事中）谏（谏议大夫）权”，而御史台职官又兼权他官的现象，严重影响了行政监督的效果。不过，宋代统治者为抑制相权、巩固皇权，基本解除了行政官员对御史任免的干涉。如宋仁宗以“宰相自用台官，则宰相过失无敢言”为由，从宰相手里夺回了台官的任用权；后哲宗、钦宗等又几次重申宰相亲故及其所荐，不得为台鉴官员。御史系统发展至元代，基本实现了与行政系统的分离，不仅御史的任用由御史台决定，不再需要经过吏部，而且，御史系统官员的迁调，也以在本系统内为主。[110]至此，中国古代的御史系统基本实现了相对于行政系统的独立。
最后，就御史的权力地位而言。御史制度是由先秦时期的天子“巡守”演化而来。天子巡行地方，既是对地方官员的考绩，同时又具有监督性质[111]，属于自上而下监督形式的一种。天子巡守在后代虽未完全消失，如秦始皇统一中国后，就将大部分时间用于出游巡行，汉、隋、清等历代帝王也多有相关记载，不过，随着官僚系统日益庞大，帝王需要处理的政务日益繁重，这一监督形式逐渐退居次要地位，代之而起的便是御史制度。御史即天子的使者，在历代均被视为天子耳目，诸如“御史耳目之官也”“司耳目之寄，任刺举之事”“为天子耳目风纪之司”“陛下耳目，执政为股肱”一类表述，在历代史书中屡见不鲜。因而，御史监察对于行政官员带有天然的权威性。
御史相对于行政官员权力地位较高，还体现在御史的任用上。比如，西汉刺史秩仅六百石，相当于县级行政长官，却有权监察郡国及秩二千石的地方官。至隋唐时期，凡品官以上皆受御史监督。宋代负责地方监督的四监司（转运司、提点刑狱司、提举常平司、经略安抚司），其权力地位都在地方行政长官之上，实际是宋代地方最高权力机构。走马承受同样具有这一特点，由走马承受演化而来的廉访使，最终因出现了“侵监司，凌州县”弊病而被废除。明代在省一级设有负责监察事务的按察使，同时，又由中央派出监察御史。这些御史虽仅为七品，但从藩服大臣到府州县官，却都在其监察范围之内，“凡政事得失，军民利病，皆得直言无避”[112]；而且，监察御史与按察使的关系虽说是“颉顽行事”，但因为监察御史具有钦差性质，所以，其权势往往在按察使之上。可见，从汉代直至明清，御史相对行政官员在权力地位上多处于优势。当然，中国古代还有一些御史，本就是由地位较高的官员充任，如唐代分道派出的巡按御史一般由朝臣或地方高官充任。
从御史系统官员与皇帝的关系上，也能看出御史权力地位的特殊，即以汉代御史大夫与丞相的关系为例。汉代中央官员分内朝官和外朝官，一般内朝官与皇帝的关系更为亲密，对外朝官具有牵制作用。御史大夫虽然与丞相同属外朝官，且在位阶上低于丞相，但是，御史大夫府（或称御史寺、御史大夫寺）的地点却在宫内，具有内朝官性质。御史大夫府的属员御史丞和御史中丞的办公地点，也在“殿中兰台”，同样属内朝官。这表明，较之以丞相为统帅的行政系统官员，御史系统的官员与皇帝的关系更为亲密。在中国古代的皇权政治之下，与皇帝关系亲密也就意味着权力地位的特殊。
此外，从行政程序、礼仪秩序方面，也可看出御史权力地位的特殊。比如，汉代臣下向皇帝奏事，需先由丞相转交御史大夫，然后由御史大夫转交御史中丞，最后由御史中丞转呈皇帝批阅，因而御史中丞被视为“亲近天子而疏决内外以助人主听断者，惟此一人而已”。[113]再如，司隶校尉在朝会和其他公开场合，可以免去或降低对其他长官的礼敬。魏晋南北朝时期，更出现了“中丞专道”现象。这些都表明御史相对于其他行政官员在权力地位上的特殊性。
综上可见，自战国以降，历代统治者逐渐建立了一套自上而下的行政监督系统。这种自上而下的行政监督系统，首先表现为系统内部各级御史之间逐渐建立起完备的自上而下的垂直管理系统；其次，这一系统在后世发展中，日益脱离行政系统的束缚，取得相对独立的地位；最后，从御史与行政官员的关系看，他们在权力地位上都有着相对的优势。监督系统与行政系统的相对分离，在一定程度上保证了监督系统的独立运作，有助于对行政系统进行有效监督。不过，我们也应该看到，御史制度无论如何发展，御史始终是代皇帝行使监察职权，其权力的终极来源始终都是至高无上的皇权。皇权稳固则御史制度可以不断发展、日益完备，一旦政局动荡、皇权遭到削弱，则御史监察往往形同虚设。而且，无论中国古代的监督系统发展到何种完备程度，皇权始终都处于监督的盲区，这是其永远无法克服的缺陷。
（二）自下而上的监督系统
自下而上的监督，在中国古代主要表现为以言谏形式匡正君主的过失。夏商西周时期，史籍中有“孟春之月，群居者将散，行人振木铎徇于路，以采诗，献之太师，比其音律，以闻于天子。故王者不窥牖户而知天下”[114]；“天子听政，使公卿至于列士献诗，瞽献曲，史献书，师箴，瞍赋，蒙诵，百工谏，庶人传语，近臣尽规，亲戚补察，瞽史教诲，耆艾修之，而后王斟酌焉，是以事行而不悖”[115]等记载。这种臣僚、民众对最高统治者的监督，还较为宽泛和原始，既不具有专职特点，也没有明确的制度规范，但它对于统治者却具有较大约束力。
秦汉时期，开始有了专门的谏官，但并未设置专门言谏机构。秦代设有谏议大夫、散骑常侍、中常侍散骑等，“皆无常员”，由郎中令统辖。汉代具有言谏职权的官员有谏大夫、谏议大夫、侍中、给事中、左右曹、散骑、议郎等。汉代同样没有设置专门的言谏机构，言谏官员都属于加官，他们“实际是高级参谋，许多重要制度法令的谋议与制定多与他们有关”[116]。直至汉末，献帝设立侍中寺，言谏机构才开始出现，即史书所载“初置侍中、给事黄门侍郎，员各六人，出入禁中，近侍帷幄，省尚书事”。[117]
曹魏时期，改侍中寺为侍中省，并对谏官员额等进行了较大调整。[118]晋又改侍中省为门下省，长官为侍中，副手为给事黄门侍郎，并增设通直散骑常侍、侍郎、奉朝请等，主要职权即谏诤，如晋武帝所说“古者百官，官箴王阙。然保氏特以谏诤为职，今之侍中、常侍实处此位”。[119]此后历代，言谏始终是门下省的重要职权。[120]
谏官系统在唐代取得较大发展，成为与御史并行的另一套行政监督系统。当时的谏官有侍中、门下侍郎、散骑常侍、谏议大夫、给事中、起居郎、起居舍人、补阙、拾遗等。这些官员虽都有言谏职权，但相对更为主要的，是散骑常侍、谏议大夫、补阙、拾遗等。这些官职一般都分左右，左隶属门下省，右隶属中书省。他们在当时的中枢决策机构相互配合，有助于避免中枢决策失误，同时，也对皇权形成一定约束。唐代言谏系统能够取得较大发展的重要原因之一，和统治者总结前朝覆亡教训，重视谏官职能密切相关。如唐高祖曾言：“隋末无道，上下相蒙，主则骄矜，臣惟谄佞，上不闻过，下不尽忠，致使社稷倾危，身死匹夫之手。”[121]唐太宗也有“炀帝暴虐，臣下钳口，卒令不闻其过，遂至灭亡”等说法。[122]
宋代统治者鉴于唐末以来地方割据的历史教训，在制度设计上特别看重分权制衡，为此在官制上推行差遣制，严重损害了监督系统相对于行政系统的独立性。宋代在制度设计上仍然保留着言谏机构，即隶属门下省的谏院，以谏议大夫为长官，并仿唐代补阙、拾遗，设司谏、正言，员额6人。但是，由于宋代特殊的制度设计，言谏系统和御史系统出现了较为明显的融合趋势，即谏官有了弹劾百官的权力，而御史也有了言谏之权，通常称之为“台谏合一”。及至元代罢门下省，保留御史台，“台谏合一”基本完成。“台谏合一”并不仅仅是御史、谏官两套系统、两种职权合而为一，同时，也意味着谏官的主要监督对象从皇帝转向了百官。换句话说，台谏合一实际是模糊或弱化了谏官以君主为对象、以诤谏为职责的传统特点，使得效力本就薄弱的自下而上的监督系统，受到了进一步的损害。
宋元以后，中国古代自下而上的监督系统，基本未能再发挥多大的实际效力。明代虽曾设置谏院，但不久即废除。最初设置于明代、在清代得以延续的六科给事中，名义上虽也有言谏职权，属于自下而上的监督，但由于明代君主专制的强化，诤谏行为往往招致灾祸，使得六科给事中主要是监察六部官员，并不能发挥匡正君主过失的作用。清代基本沿袭了明代的制度，而雍正元年（1723年）将六科给事中并入都察院后，其言谏职权基本被废。
综上可见，中国古代虽存在自上而下即以皇权为起点从中央到地方的垂直监督系统，和自下而上即以谏官为主包括百官在内对皇权的匡正与束缚。不过，这两套监督系统在中国古代历史上的发展并不平衡。从整体上看，自上而下的监督在历史发展过程中逐渐形成了相对独立的系统、较为清晰的层次、规范的制度和严密的网络，有效地监督了各级官员行政，维护着历代帝王的统治。自下而上的监督则不然，其根本目的虽是通过匡正君主过失更好地维护统治，但毕竟是对君主权力的束缚，在君主专制制度下，不易获得充分发展。这种监督方式在中国古代虽始终存在，但在制度建设上的继进性相对而言并不明显，在实践中能否真正产生效力，也取决于君主个人的意志，“抑其言而奖其身”，“有好谏之名，内有拒谏之实”的现象，在历代屡见不鲜。宋元以降，随着君主专制的日趋强化，自下而上的监督系统基本丧失其应有职能。
二 历代行政制度中的层级监督与同级监督
在中国古代，皇帝是国家的最高统治者，处于权力结构的最顶端。在理论上，皇权是一切权力的来源，同时，也是最高的监督权力，可以监督管理从中央到地方的各级各类官吏。在行政实践中，皇帝除依靠专门的监督系统外，还借助行政制度以间接方式实现对官吏的监督与管理。
（一）历代行政制度中的层级监督
中国古代将监督主体从行政系统中分离出来后，逐步形成了以御史为核心，兼有其他监察官员或机构的专职监督系统。这是中国古代行政监督的主要内容。与此同时，又辅之以各级政府自上而下、由长官负责的层级监察制度，形成一个上下结合、消息通达的监察网络。
1.各级行政机构之间的层级监督
历代行政制度中的层级监督，首先表现于行政机构之间。自秦汉时期中国建立专制主义中央集权的政治体制以来，就形成了从中央到地方各级官员均对其上级负责、对其下级进行监督和管理的基本原则。比如，秦汉时期，丞相掌握着行政、经济、司法等各项权力，为百官之首，是最高行政官员。这种地位本身就对下级官员行政具有监督作用。同时，汉代的丞相还拥有专门的监察职权，具体工作由丞相府的属员丞相司直承担，即如史书所载“掌佐丞相，举不法”。秦汉时期在地方行政制度上主要推行郡县制，郡县长官均由中央任命，受中央相应部门的监督和管理。这样，从皇帝到丞相再到郡县长官之间，就形成了一种逐级而下监督管理的模式，皇帝监督管理丞相行政，丞相监督管理中央各部门行政，中央各部门监督管理各自系统内的官员，自上而下，责权分明。
秦汉这种制度设计，在后世基本被延续下来。一般都是由宰相监督管理中央各部门官员行政，中央各部门根据自身的业务分工监督管理下级和地方官员。例如，隋唐时期，中央实行三省六部制后，尚书省成为最高行政机关，长官为尚书令。尚书令的主要职责即统率六部官员，保障政令上行下达，六部长官则根据职权，统率各自系统内的官员及地方官员推行相关政令。特别是吏部掌握着考核文官的权力，直接影响着官员能否升迁，如《唐六典》所述：“考在中上以上，每进一等，加禄一季；中下以下，每退一等，夺禄一季。”[123]这对于各级官员的监督作用更为明显。同时，唐代的州县长官也是由中央任命，受中央监督管理，同样体现着机构之间的层级监督关系。
历代行政机构之间主要通过考绩手段实现层级监督的目的。夏商西周时期，天子巡守和诸侯朝觐制度本就具有官吏考绩的意义。春秋战国时期，则有太宰“掌建邦之六典，以佐王治邦国”、以“八法治官府”、以“八则治都鄙”，以及小宰考核官吏的“六计”（廉善、廉能、廉敬、廉正、廉法、廉辨），这些都是官吏考绩的标准。秦汉以后，中国古代官吏考绩制度日益发展，逐渐形成了一套自上而下、层次分明的制度规范。
两汉时期中央至地方郡国的官吏考绩，主要由丞相负责，御史大夫负责监察考绩结果虚实。具体考绩工作主要分三级进行：一是丞相、御史大夫、尚书考核郡国守相，二是郡国守相考核县令长，三是公卿考核各自属员。唐代对官吏的考核按“四善二十七最”标准，每年一小考，四年一大考。具体而言，三品以上官员，由皇帝亲自考核；四品及以下官员则分京官和外官，由吏部“考功郎中判京官考，员外郎判外官考”。宋代各级官员考核标准不同，京官有三等法，路、州官有“七事考”，县官则有“四善三最法”。就具体考绩程序而言，三品以上官员的考核，由皇帝和宰执共同裁决；五品以上文官由宰执负责；五品以上武官则由枢密院负责。明清时期，官吏考绩的层次性更加分明。明代对京官的考绩称“京察”，四品以上需自陈政绩，由皇帝裁决，五品以下主要由吏部负责；对外官的考绩称“外察”，由吏部会同都察院及各地布政使、按察使主持。清代基本沿袭明制。[124]以上可见，历代官吏考绩制度均具有自上而下、层级分明的特点，有助于实现行政机构间的监督管理。官吏考绩虽然不是专门的监察制度，但考绩结果直接关系到官员是否能够顺利升迁，因而在无形中会强化监督的色彩，特别是明清时期，官吏考绩重在惩处不称职者，更强化了这一特点。
2.各级行政机构内部的层级监督
在中国古代行政制度中，各级行政机构内部的监督部门出现的稍晚。在中央一级，汉初设有丞相史兼理监察，主要由丞相临时派遣属员前往直属中央的郡县，监督当地政府和官员行政。汉武帝时期，又在丞相府设置丞相司直，作为丞相府最高属官，专门监督包括御史大夫在内的各级各类官员。[125]两汉魏晋南北朝时期，凡名称中带有“台”的机构，如谒者台、司隶台、尚书台、符节台等，都在各自部门的职权范围内，负有监督行政的权责。两宋时期，曾在尚书省专门设置御史房，负责“劾御史案察失职”。[126]此类设置于行政机构内部的监督部门，在中国古代设置繁多，且日臻完备。至清代时，各部均设有督催所，负责督促部内各司完成承办任务，并检察是否按章办事、如期完成；六部之内还另设许多处、库、馆、局等，负责督促和监察地方承办任务情况。
就基层行政机构内部的层级监督而言，秦汉时期，曾在郡一级设郡监，与郡守、郡尉共同担任一郡主官，负责监督一郡行政，与郡以下的县丞、乡啬夫，共同构成基层的辅助监督系统。隋唐时期，以负责地方监督的官员作为州县的主要佐官，经常性巡察相应辖区，然后每年上计簿于上级；州县设置的录事、功曹，分别负责监察纲纪与官吏考课。这样，就把“中央直控的监察与地方逐层监察结合在一起了”。至宋代，通过设置诸路监司、监州（通判）、走马承受等，“达成收乡里之权归县，收县之权归州，收州之权归监司，又收监司之权归朝廷的目的”。[127]明朝将元朝所置之隶属于中央监察机关的肃政廉访司，并入地方行政机构，改称提刑按察司。清代沿袭这一设置，在各行省设置布政使、按察使、分守道、分巡道等，在督抚的领导下专门负责本省区官吏的监督弹劾工作，再由督抚向皇帝负责；各府各县的长官也负有督察属官职责，且直接对督抚负责；此外，总督与巡抚之间也有相互监察的责任。
以上可见，在中国古代行政监督体系中，除专职的御史和谏官监督系统外，历代行政制度中也蕴含着自上而下的层级监督设计。这种监督设计既体现于不同级别的行政机构之间，又体现于同一机构内部的官员之间。一般而言，前者出现较早，后者出现较晚，而后者的出现是行政制度趋于成熟的重要表现。
（二）历代行政制度中的同级监督
在中国历代行政制度中，不仅有层级监督设计，还有同级监督设计。秦汉时期，行政制度中层级监督的特点较为明显，但同时也有同级之间的监督和制约。就中央而言，御史大夫作为监察官员，有权纠弹丞相，加之丞相有缺，多由御史大夫“以次序迁”，这就对丞相产生了相当程度的监督和制约作用。御史大夫为丞相“副贰”，地位虽低于丞相，但与丞相并列三公，所以，彼此之间的关系更接近于“同级”之间的牵制。就地方而言，郡设立郡守、郡尉、郡监，分掌行政、军事、监察事务，彼此之间并没有上下级关系，同样形成了同级之间相互监督、制约的关系。东汉至魏晋南北朝时期，州、郡、县各级均设有功曹从事或掾史，各自主管本地方所属官吏的选用考核；另外，在州一级设都官或治中从事，郡一级设五官掾，县一级设五官史，各自负责纠察辖区内属官的履职情况和违法乱纪情形；此外，还在州一级设部郡国从事，郡一级设督邮，县一级设监乡，负责督促文书和监察纲纪。“这样，州、郡、县分别在本级长官的领导下，形成相对独立而只对本级长官负责的监察体系。”[128]
隋唐时期，行政制度中同级监督的特点得到长足发展，这突出表现在中书、门下、尚书三省的关系上。隋代确立三省制度，但彼此分工尚不明确。至唐代，三省制度健全起来，其运转程序大体如下：（1）凡军国大事，先由中书省草拟诏书，诏书的草拟，先由中书舍人分别提出各自意见并署名，称“五花判事”，然后由中书侍郎、中书令整理润色后，上呈皇帝。（2）皇帝审阅后，下回中书省，由中书省交门下省审议。（3）如获门下省审议通过，则交尚书省执行；如未获通过，则驳回，称“涂归”“封驳”或“封还”，再由中书省修改后，上呈皇帝，然后以上述流程进行，直至门下省审议通过，交尚书省执行。这一过程，如朱熹所说：“每事先经中书省，中书做定将上，得旨，再下中书，中书以付门下，或有未当，则门下缴驳，又还中书，中书又将上，得旨，再下中书，中书又付门下。若可行，门下又下尚书省，尚书但主书撰奉行而已。”[129]这种中书省出令、门下省封驳、尚书省执行的制度，较为典型地体现了同级行政部门之间相互监督、分权制衡的特点。
宋代在政治制度的设计上，更加看重通过分权制衡来加强君主集权。就中央层面而言，宋代枢密院专掌军权，与宰相并称“二府”；度支、盐铁和户部掌财权，称“三司”；同时，又增设参知政事作为副宰相，以牵制宰相（同中书门下平章事）。“二府三司”互不统属，直接隶属皇帝，既改变了过去宰相“事无不统”的局面，又形成了中枢机构相互制衡的局面。就地方层面而言，宋代地方分路、州、县三级。在路一级，一般设有转运司掌一路财赋、提点刑狱司掌刑狱及刺举官吏、提举常平司掌赈灾及盐铁专卖、经略安抚司掌兵民之事。“四监司”同样直接对皇帝和中央负责，互不统属，形成相互监督牵制局面。州长官称“知州”，同时又在各州设置监州，称“通判”。通判的职权很广，“凡兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼听断之事，可否裁决，与守臣通签书施行”[130]，但与知州亦无统属关系，“既非副贰，又非属官，故常与知州争权”[131]，形成相互监督牵制局面。可见，宋代同级行政机构间相互监督、牵制的特点，十分明显。
明代行政制度中的同级监督特点，可以内阁与司礼监之间相互牵制为例。明代废除宰相制度后，明太祖为解决废除宰相后政务丛集问题，而设殿阁大学士帮助处理奏章文书；至明成祖时期，阁臣开始参与机务，逐渐形成了新的内阁制。不过，当时阁臣的品阶较低。明仁宗、宣宗时期，阁臣开始拥有“票拟”权，即草拟对臣僚各种奏疏的处理意见，供皇帝参考。这样，阁臣实际就有了处理国家政务的权力，地位大为提高。如《明史》所载：“仁宗而后，诸大学士历晋尚书、保、傅，品位尊崇，地居近密，而纶言批答，裁决机宜，悉由票拟，阁权之重，偃然汉唐宰辅，特不居丞相名耳。”[132]内阁由多位大学士组成，一般视年资威望分首辅、次辅、群辅，而“内阁调旨，惟出首辅一人，余但参议论而已”[133]，明代中后期诸如严嵩、徐阶、张居正等，皆是以内阁首辅身份长期控制朝政。不过，阁臣的票拟需得到皇帝“批红”才具有真正效力，而明代中后期的皇帝大多懒于朝政，于是，“批红”权力逐渐被司礼监太监掌握。如《明史》所载：“内阁之票拟，不得不取决于内监之批红，而相权遂以专归于寺人。于是朝廷之纪纲，贤士大夫之进退，悉颠倒于其手。”[134]这样，就形成了内阁与司礼监相互牵制的中枢行政体系。不过，无论是内阁还是司礼监，都是对极端强化的专制皇权的一种辅助，就制度而言，它们并非最高行政机构，与六部也无统属关系。
总之，自秦汉以降，中国历代的行政监督在制度设计上，既有以最高皇权为起点从中央到地方的层级监督，又有各级行政机构之间同级的监督与制衡，形成了一张纵横交错的监督网络。而无论是层级监督还是同级监督，其终极目的都是维护皇权的权威。
三 历代行政监督的律法体系[135]
中国古代有关行政监督的法律法规，在先秦时期已开始出现，如夏时有针对官吏的墨罪，商有旨在“儆于有位”的《官刑》，《周礼》中也有一系列针对官吏的法令，春秋战国时期集各国成文法之大成的李悝《法经》“杂”律部分，也涉及职官犯罪的内容。这些都为后世行政监督的法制建设奠定了基础，但它们本身并非专门的监察法。中国古代行政监督的法制建设，初步形成于东周秦汉时期，后历经魏晋隋唐的发展，至宋元以后逐渐走向完备成熟。历代统治者基于不同社会历史条件，制定了内容丰富的行政监察法规，其持续性、系统性和完整性在世界法制史上均不多见，构成了具有中国文化特色的监察法体系，也是中国历代行政监督的重要内容。
（一）两汉魏晋的监察法
中国古代第一部专门的监察法产生于汉代，即汉惠帝三年（前192年）颁布的《监御史九条》。据《唐六典》载：“惠帝三年，相国奏遣御史监三辅不法事，有：辞讼者，盗贼者，铸伪钱者，狱不直者，繇赋不平者，吏不廉者，吏苛刻者，逾侈及弩力十石以上者，非所当服者，凡九条。”[136]可见，《监御史九条》是专门针对三辅地区官员的监察法，其内容虽简单，但作为中国古代第一部专门的监察法规，体现了统治者在监察立法方面的自觉意识，在中国古代监察法制史上具有重要地位。
汉代另一部监察法规，是汉武帝置部刺史后颁布的《刺史六条》。这是中国古代第一部全国性的地方监察法规。《刺史六条》的内容为：“一条，强宗豪右田宅逾制，以强凌弱，以众暴寡。二条，二千石不奉诏书遵承典制，倍公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸。三条，二千石不恤疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则淫赏，烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言。四条，二千石选署不平，苛阿所爱，蔽贤宠顽。五条，二千石子弟恃怙荣势，请托所监。六条，二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正令也。”[137]《刺史六条》是汉武帝打击地方豪强，加强中央集权背景下的产物，因而，它规定了非常明确的监察对象，即强宗豪右和二千石长吏。《刺史六条》的内容也十分具体，并规定“非条所问，即不省”，亦即顾炎武所说的“六条之外不察”[138]，这些都有助于刺史开展监察工作。《刺史六条》简洁明了、可操作性强的特点，对后世的监察立法产生了较大影响，诸如三国时期魏国《六条察吏》、晋朝《五条律察郡》和《长吏八条》、唐朝《巡察六条》等，无不受到《刺史六条》的影响。
魏晋南北朝时期，中国政局动荡不安，但这一时期却产生了数部监察法，使得行政监督的法制建设得到发展。曹魏时期，豫州刺史贾逵仿汉代《刺史六条》创制了《察吏六条》，其内容如下：“察民疾苦冤失职者；察墨绶长吏以上居官政状；察盗贼为民之害及大奸猾者；察犯田律四时禁者；察民有孝悌廉洁行修正茂才异等者，察吏不簿入钱谷放散者。所察不得过此。”[139]和《刺史六条》相比，《察吏六条》将纠察官吏和举荐人才关联起来，是其独有特点。不过，《察吏六条》主要对象是二千石以下官员，而由于当时刺史已经成为地方行政官员，所以，该法并未能真正作用。
晋朝武帝时期，颁布有《察长吏八条》，内容为：“若长吏在官公廉，虑不及私，正色直节，不饰名誉者，及身行贪秽，谄黩求容，公节不立，而私门日富者，并谨察之”。[140]随后又颁布《五条律察郡》，内容为：“一曰正身，二曰勤百姓，三曰抚孤寡，四曰敦本息末，五曰去人事”。[141]此后，又颁布《察二千石长吏诏》，内容为：“二千石长吏不能勤恤人隐，而轻挟私故，兴长刑狱，又多贪浊，烦挠百姓。其敕刺史二千石纠其秽浊，举其公清，有司议其黜陟。”[142]晋朝有关行政监督的律法，较为重视官吏的“正身”，这和曹魏以来推行九品中正的选官制度有关，而当时频频出台的监察法规，也显示了晋朝统治者对官员监督的重视。
南北朝时期，南朝行政监督的法制建设成就不大，北朝则取得一定成绩，其代表性法规有《六条诏书》和《诏制九条》。《六条诏书》大致内容如下：第一，“治心”，“非不贪货财之谓也，乃欲使心气清和，志意端静”。第二，“敦教化”，“教之以孝悌，使民慈爱；教之以仁顺，使民和睦；教之以礼义，使民敬让”。第三，“尽地利”，“夫衣食所以足者，在于地利尽，地利所以尽者，由于劝课有方”。第四，“擢贤良”。第五，“恤狱讼”。第六，“均赋役”。[143]《诏制九条》内容为：“一曰，决狱科罪，皆准律文；二曰，母族绝服外者，听婚；三曰，以杖决罚，悉令依法；四曰，郡县当境贼盗不擒获者，并仰录奏；五曰，孝子顺孙义夫节妇，表其门闾，才堪任用者，即宜申荐；六曰，或昔经驱使，名位未达，或沉沦蓬荜，文武可施，宜并采访，具以名奏；七曰，伪齐七品以上，已敕收用，八品以下，爰及流外，若欲入仕，皆听预选，降二等授官；八曰，州举高才博学者为秀才，郡举经明行修者为孝廉，上州、上郡岁一人，下州、下郡三岁一人；九曰，年七十以上，依式授官，鳏寡困乏不能自存者，并加禀恤。”[144]《六条诏书》和《诏制九条》表现出对官吏品行的重视，是这一时期官吏考核监督中的共同特征，而《六条诏书》颁布同时规定“牧守令长，非通六条及计帐者，不得居官”，更显示了统治者对于吏治的重视。
（二）隋唐监督立法与监督诏令
隋唐时期，中国古代法制建设进入发达形态，唐高宗时期的《唐律疏议》被公认为中华法系的代表，在东亚地区产生广泛影响。与之相应，唐代在行政监督的法制建设方面，也取得较大进步。在地方监督方面，唐玄宗时期颁布有专门的《监察六法》，内容包括：“其一，察官人善恶；其二，察户口流散，籍账隐没，赋役不均；其三，察农桑不勤，仓库减耗；其四，察妖猾盗贼，不事生业，为私蠹害；其五，察德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹，应时用者；其六，察黠吏豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申者。”[145]《监察六法》专门为当时分道巡按的监察官员而制定，“贵在简要”，“其余常务，不可横干”，这一点和汉代《刺史六条》、曹魏《察吏六条》具有相似特点。不过，《监察六法》所规定的监察对象则大为扩大，包括了地方各级官吏，而不限于《刺史六条》的强宗豪右、二千石官员以及《察吏六条》的二千石以下官员，这反映了唐代对地方行政监督的强化。唐代有关地方行政的监督律法，还有武则天颁布的《风俗廉察四十八条》。但该法因内容过于烦琐，实行数年即告停止。这反映出简明扼要、便于操作在监督立法中的重要性。
除专门的地方性监察法规外，唐代还颁行了大量有关行政监督的诏令。按其内容，大致可分为两类，如论者所概括：一是规范监察官制的立法，如“择刺史诏”“令御史录奏内外官职事诏”“诫饬御史诏”“简京观为都督刺史诏”“诫励诸州刺史诏”“京官都督刺史中外迭用敕”“刺史令久在任诏”等；二是有关言谏监察的诏敕，如“令群臣直言诏”“听百寮进状及廷争敕”“令百官言事诏”“令台省详议封事诏”“许刺史言事诏”“加散骑常侍员品诏”等。出使巡察诏敕有“遣使巡行天下诏”“遗十使巡察风俗制”“处分期集使敕八道”“处分期集使敕五道”“遣陆象先等依前按察制”“遣王志愔等各察本官内制”“遣使河南河北道观察利害诏”“诫励京畿县令诏”“遣御史大夫王睃等巡按诸道敕”“遣使黜陟诸道敕”“席建侯等巡行诸道敕”“遣诸道黜陟使敕”“察访刺史县令诏”等。就对象而言，这些法律法规包括了从中央到地方的各级官员；就内容而言，既包括行政机关的政务行为，又包括了各级官员的职务行为，反映了唐代行政监督在法制建设方面日益走向成熟的特点。[146]
（三）宋代监督法制建设的特点
宋代关于行政监督的立法，在唐代基础上继续发展，日益走向细密化，产生了大量诏、令、格等形式的法律法规。其中，以宋真宗时期的《御史台仪制》、徽宗时期的《崇宁重修御史台令》、宁宗时期的《庆元条法事类·职制令》较具代表性，前二者针对的是台谏监察制度，后者针对的则是监司和按察使制度，这三部法令可反映出宋代在行政监督立法方面的大致形态。相比前代，宋代在行政监督的法制建设方面主要表现出如下特点。
第一，宋代监督立法的目的当然仍是纠劾官吏违法，但对于纠劾内容的规定，则极为细密具体。如宋太宗时期规定御史台弹劾官员违反朝仪的内容：“一、朝堂行私礼。二、跪拜。三、待漏行立失序。四、谈笑喧哗。五、人正衙门执笏不端。六、行步迟缓。七、至班列行立不正。八、趋拜失仪。九、语言微喧。十、穿班。十一、仗出合门不即就班。十二、无故离位。十三、廊下食行坐失仪，语喧。十四、入朝及退朝不从正衙门出入。十五、非公事入中书。”[147]不仅如此，对于托病不朝的官员，御史也有弹劾之责，如南宋高宗曾下诏：“御史台将不赴朔望在告最多之人核实弹奏。”[148]
第二，宋代对于监察官员的性质、职责和义务有明确规定，特别是规定若监察官员发现违法行为而不纠劾，同样应受惩罚。如《训饬百司诏》规定：“御史耳目之官也，举台纲，肃官邪，惟汝之责，何惮而不为，汝其分行纠劾不法，必罚无赦。”
第三，宋代还有对监察官员自身进行监察的专门法律，即《监司互查法》。这表明宋代统治者不仅重视对行政官员的监察，而且还对监察官员进行监督，进而形成一个严密的监察网络。
第四，宋代在地方监督立法方面取得了较大成就。宋代虽没有一部专门完整的地方监察法，但从《庆元条法事类》《宋会要辑稿》《宋大诏令集》中相关内容可见，宋代的地方监督立法确实较为完备翔实，其中不仅对监察内容有具体规定，而且对监司出巡的时间、频次、待遇等也有明确规定，如规定监司出巡“除依条合带吏人二名、客司书表一名、当直兵级十五名，不得依承局茶酒为名，别差人数”。[149]
此外，还有大量关于监察官员自身违法的规定，如“诸路监司互相馈遗及以内行部辄受折送者，以赃论”；“辄赴州、县筵会及收受上下马供馈者，各徒二年”等。[150]总之，宋代从中央到地方的监督立法形成了较为完整的体系，对行政监督制度的有效运行提供了有力保障。
（四）明清时期：中国古代行政监督立法的法典化
明清时期，中国古代行政监督立法逐渐走向法典化。最初制定于明太祖时期，后经成祖、仁宗、宣宗、英宗历朝增补形成的《宪纲条例》，是明代最具代表性的监察法规。其主要内容包括如下方面：一是明确了都察院、监察御史和按察使司的地位，即“纲纪所系，其任非轻”，规定各衙门官员不得干扰监察人员工作，监察官员徇私枉法则从重处罚。二是规定了监察机关内部的监督纠察体制，如上级监察机关对下级监察机关的集体监察，以及监察机关对监察官员自身不当行为的个体监察。三是确定了监察案件的受理机关。直隶地方案件由巡按监察御史管辖，在外案件赴按察司并分司及巡按监察御史处申诉控告，对于军人的监察案件，在京由都察院，在外由巡按监察御史、按察司并分司受理。四是监察御史、按察司官巡历地方时，凡“守法奉公、廉能昭著，随即举闻；若奸贪费事、蠹政害民者，即便拿问”。监察官对于国家政令得失，军民利病，一切兴利除害等事，负有建言权。五是规定了都察院和按察司属吏的选举范围和资格，“须于考退生员与应取吏员相参补用”，但“不许用曾犯奸贪罪名之人”。[151]《宪纲条例》对于监察官员的地位、职权、选用等都有明确规定，既是监察官员行使职权的法律依据，也是对监察官员进行内部监督的法律依据，在历代行政监督立法中具有重要地位。
六科给事中是明代的另一监察系统，对此，明太祖也制定了专门的监察法规，即“六科通掌”和“各科分掌”。“六科通掌”主要规定了六科给事中共同的职权和各科之间相互协同的职司，属总则部分，共34条，主要内容包括如下三个方面：一是规定六科给事中对皇帝诏令、军国大政等拥有言谏封驳权；二是规定六科给事中广泛的职权范围，上自军国大政下至官员违法失仪等，均在监察范围内；三是规定六科给事中参与审理重大案件。“各科分掌”主要是对各科给事中具体职权及工作细则的规定，属分则部分，包括吏科20条、户科25条、礼科16条、兵科35条、刑科13条、工科18条。“科通掌与各科分掌是明朝监察系统的一大特色。其在监察法规上体现为，既有规定六科给事中总的职掌权限，又结合各科实际细分，详细规定各科职责与程序，类似现代法律的总则与分则的关系，充分体现了明朝监察立法的和谐。”[152]
明代在地方监督立法方面，同样取得较大成绩。明太祖时期，制定了关于监察御史巡按地方的《出巡事宜》，内容以经济和司法监察为重点，涉及“学校”“节义”“鳏寡孤独”等多方面，并有监察御史巡按地方“必须遍历，不拘限期”，“风宪官吏务要同行，不许先后相离”，以及“分巡地面果系原籍，及按临之人设有仇嫌，并宜回避”等规定。此外，有关御史出巡，明代还制定了专门的“奏请点差”和“回道考察”制度。所谓“奏请点差”，即都察院根据需要奏请皇帝分派御史出巡的制度规定，包括点差的程序、御史等级和职权的确定、出巡期限的确定等；“回道考察”则是指御史完成巡按工作向都察院复命，并接受都察院考核的制度规定。“奏请点差”和“回道考察”是对隋唐以来御史巡按制度的一大推进。此外，明宣宗时期，中央向地方派遣巡抚作为一项制度被确定下来。巡抚和巡按御史同为中央派出的监察官员，如何划分二者职权，协调彼此关系，便成为问题。为此，明朝专门颁行《抚按通例》，界定了二者之间的关系，如规定“巡按御史在外接待巡抚，不论副都佥都，其坐旁坐，其班后列，不逊者，回道之日，考以不谙宪体，奏请降调”。[153]
概言之，明代在行政监督的法制建设上，不仅对监察对象有明确的规定，而且，对于各监察部门的关系、监察程序以及监察部门的内部监督问题，都有具体规定，中国古代行政监督的法制建设至此逐渐走上了系统化、完备化的阶段。
清沿明制，将中国古代行政监督的法制建设推向了高峰。清代最具代表性的监察法是始纂于乾隆朝，后经嘉庆、道光、咸丰、同治历朝修订，至光绪朝编订的《钦定台规》。光绪朝《钦定台规》共42卷，分“训典”“宪纲”“六科”“五城”“各道”“稽查”“巡察”“通例”八大类，既确立了监察机构及官员的特殊地位、职权范围、监察对象，又规定了保障监察制度有效运行的各种手段，是中国古代最完备的一部监察法典。除《钦定台规》外，清代还有不少专门性质的监察法规，如《都察院则例》《五城巡城御史处分例》《巡方事宜》《京察滥举处分条例》《三品京堂京察例》，等等。总之，清代在明代基础上继续发展，逐渐将中国古代行政监督的法制建设推向了高峰，如论者所说，清代“在监察立法方面颇有建树，逐步从较为简单的立法发展为完备的监察律法体系，从专门法典到实施细则，再到配套法规和专门实施机构，一应俱全，相当完备，雄踞我国古代监察法的最高峰”[154]。