第三节 加快形成具有国际竞争力人才制度优势的几个关键问题

一 改革人才工作体制机制问题

我国人才工作体制机制脱胎于计划经济体制的干部人事工作体制机制。虽然社会主义市场经济体制改革不断深化完善，人才管理的市场化不断推进，但是由于发展阶段、经济社会结构、体制惯性等因素的制约和影响，目前人才工作政府主导的色彩还比较浓，越位和缺位现象不同程度存在。一方面，政府对人才工作微观领域介入较多、较细，企业在人才开发中的主体作用没有充分发挥，各类中介组织发育不成熟，人力资源服务业的规模小、层次低、能力弱。另一方面，政府在政策调控、公共服务、市场监管等方面不够到位，工作缺乏系统性，人才工作与经济、科技、教育等工作的衔接和协调不够紧密，还存在重高端轻基层、重引进轻使用、重短期效应轻制度建设等问题。

人才是经济社会发展的第一资源。推进人才工作体制机制改革，要坚持党管人才原则，按照“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的要求，明确人才资源是要素市场的重要组成部分，发挥市场机制在人才资源价值发现、供求调节、优化配置等方面的决定性作用，把政府“有形之手”放到合适的地方。一是加强宏观统筹，发挥党总揽全局、协调各方的优势推进人才体制机制改革，突破利益固化的樊篱，调动各方面积极性。二是加强顶层设计，梳理分析影响和制约人才引进、培养、使用的重点难点问题，明确人才制度改革创新的重点环节，建立清晰的工作路线图、时间表。三是加强协调整合，围绕发展需要，优化各级各类人才项目、政策、资源的配置，提高公共资源使用绩效，提高人才工作系统性、整体性、协同性。四是加强制度建设，着力建立健全人力资源服务、知识产权保护、信用体系、社会保障等制度，支持人才管理改革试验区建设，鼓励试点，及时通过法定程序把用人单位和人才欢迎、实践证明行之有效的做法固定下来，提高人才工作的法制化、规范化水平。

二 加快推进移民制度建设问题

移民制度是人才引进制度中最关键的手段，可以帮助国家规模化地吸引海外人才。自中央实施“千人计划”以来，我国引才工作成效显著，人才回流意愿增强，一批优秀人才选择回国，国际社会政界、学界与舆论高度关注。尽管如此，我国在全球高端人才争夺战中仍处于劣势地位，对国际化人才的开发与使用与发达国家差距明显。据统计，我国每年流出与流入的人才比例严重失调。以留学生为例，1978—2011年，我国出国留学生224万人，回国人员仅81万人，超六成留学生滞留海外。我国留美学生获得博士学位，特别是在科学与工程领域，倾向于继续留在美国的比例为全球之最。近年来，我国人才引进制度有一些突破，如扩大了“永久居留证”的签发范围，进一步完善了外国人在中国永久居留享有相关待遇的相关政策。但在很多方面，仍需要进行更加大胆的突破。

在全球高端人才流动加速的时代趋势下，我们应以更加开放的心态，从国家战略的高度考虑和重视国际移民问题和国际移民对中国未来的影响，采取更加丰富有效的举措，推进移民制度建设，吸引全球的优秀人才，为中国的发展建设贡献力量。具体来说，一要评估修订国籍法，推行“双重国籍”；对外籍居民所持护照在中国本土的有效性不予承认，但承认外籍居民所持护照作为旅行证件的有效性，以方便外籍人才出行；考虑针对原籍中国(本人或父母曾拥有过中国籍)，凡具备硕士学历，或在国内纳税超过一定额度，或具备高层次人才标准，或在边远地区工作且保持一定收入者，都可以直接申请“海外公民证”，或发放相当于绿卡的“海外华裔卡”。二要完善绿卡审批程序及绿卡类型。适当简化包括人才往返签证等相关程序，增设人文社会学科的人才、创意人才、创业型人才等方面的人才绿卡类别。三要试行国际通用的量化评估体系。签证应逐步取消职位、职称等与国际不接轨的门槛规定，而按照所需人才的行业、专业和学历来设置。四要适当降低工作签证转永久居留的门槛。加大放宽签证力度，放宽《外国人在中国就业管理规定》，进一步修订《出境入境管理法》，继续提升人才工作签证层次，让有一定资质的人才从持有工作签证转化为持有移民签证，同时，赋予中国海外使领馆接收中国绿卡办理的功能，促进更多外籍人才来中国发展。五要放宽用人单位不具有聘用外籍人才从业的资格。对于国内暂缺行业的外籍人才，应放宽用人单位不具有聘用外籍人才从业的资格，对外籍人才在工资与社保方面提供优惠。对具备相应条件的外籍人才一次性签发一定有效期的“海外高层次人才工作居住证”。

三 加快推进高等教育制度改革的问题

我国迫切需要改革人才培养制度，提高培养的人才质量，最核心的是改革高等教育制度。根据《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020)》的定义，人才的三种关键素质是知识技能、创新能力与奉献意识。当前，我国人才创新意识薄弱、创新能力欠缺，综合素质还不能满足建设创新型国家的要求。2011—2012年，英国《泰晤士报高等教育副刊》评出的世界大学排名400强中，中国大陆只有10所大学榜上有名，与我国经济社会发展地位严重不相称。同时，技术的发展、学习模式的改变、价值目标的变化，都对加快高等教育制度改革，提出了更迫切的要求与更大的挑战。

针对当前高等教育改革的对策和举措，一要加大高等教育事业投入力度。增加高等教育经费在政府税收中的比重，并积极发展培养高级人才的各类项目。改善大学体制，缓和激烈的高考竞争，重点培养尖端科技领域的核心人才，集中培育直接关系到科技领域和高附加值的特殊领域具有竞争力的研究生院，对硕士生、博士生、博士后以及新一代科研人员提供研究费，培养学术后续人才。二要改革大学校长选任制度。持续推进海内外公开选拔教育部直属高校校长的做法，进一步放宽校长的选拔视野，提升校长群体的职业化程度与专业化水平，真正落实党委领导下的校长负责制，让富有改革创新精神的教育家有机会担任大学校长，从而推动现代大学制度建设，为优秀人才的不断涌现提供制度保障。三要采取措施壮大和稳定教师队伍。吸引、考察和聘请高水平的教育人员服务我国高等教育事业，可在发达国家设立教师招聘办事处，物色国际一流大学教师予以重金聘用，广纳国际型教育人才；要将海外优秀留学生扩充至教师队伍；政府要加强对现有教师的优惠待遇，提供出国进修或在职培训和再教育机会，加大教师科研津贴的投入；探索教师制度聘任制，由申请人提出申请，学校根据情况决定聘用时间。四要根据经济发展的实际需要设置相应的专业，使人才培养与社会需求密切结合。制定实施“工程硕士培养计划”：第一，整合企业需求，建立统一的信息发布平台，全面、及时、准确发布来自生产实践第一线的项目，工程硕士生可以根据自己的学科和特长选择企业项目作为硕士论文选题。第二，建立学校与企业双导师的联合培养模式，在学校培养人才的同时让企业也享受创新成果。第三，政府设立专项经费，给校企联合培养的工程硕士一定的补助，每年评选优秀工程硕士和优秀硕士论文，对优秀成果予以奖励。五要注重加强高等教育国际交流与合作，培养具有国际眼光的专门人才。高等院校要积极开展国际合作和国际交流，训练学生的国际竞争意识，开阔学生的眼界；各高校要参加国际大学联合会等一个或多个国际教育组织机构，使学校成为国际大学大家庭中的一员，为学校的对外合作与交流打下良好的基础。

四 加快培养高技能人才队伍问题

我国技术工人特别是中高级技能人才短缺。据统计，2005年，我国技术工人总数约为7000万人，其中高级工、技师、高级技师280多万人，仅占4%左右。这与发达国家20%—40%的比例相差甚远。高技能人才队伍还存在年龄偏大、培养慢、晋升难、不被社会认可、缺乏有力的激励和保障机制支持、缺乏有效的政策支持等一系列问题。这种现状不可避免地要影响我国在世界市场上的竞争力，影响着产品质量、事故发生率以及科技成果转化率。我国技能队伍知识老化问题得不到有效解决，使企业在新技术运用、新产品开发、技术攻关和研究方面显得力不从心，影响了企业产品质量和经济效益的提高，致使国有企业能源消耗高、产品质量差、生产效率低。国家统计局资料显示，在1/3亏损企业中，80%的原因在于内部管理跟不上或工人操作技术不到位，每年因操作工技术不过关造成生产事故导致的经济损失达1000亿元之多。毫无疑问，我国企业职工素质不高，后继乏人的实际，已成为制约企业转型升级与发展的重要因素。

为适应我国经济发展对高技能人才的迫切需要，必须从经济与企业发展战略高度，整体规划高技能人才的培养与应用。一要把发展高技能人才放在经济与社会发展的高度。根据高技能人才增长与经济增长和经济结构调整相协调的原则要求来确定高技能人才的总量目标和结构目标。一方面，要根据经济发展的速度，来确定高技能人才发展的规模，保证有足够数量的高技能人才来满足经济发展的需要；另一方面，要及时准确地掌握经济机构调整，市场变动趋势，调整人才结构，人力开发、培养和引进新兴产业、高科技产业所需要的高技能人才，更好地支持经济结构调整和产业转型升级。二要探索高技能人才的培养模式的创新。推行“双元制”职业教育模式，职业学校和企业合作，共同培养高技能人才的教育体系；建立符合新型工业大学制度，把设施和人才比较优秀的职业学校改编为技术专科大学，以提升高技能人才的综合素质和社会荣誉感。三要建立健全高技能人才评价与使用管理机制，完善高技能人才开发、培养、评价、使用、配置等有关政策措施。按照国家职业技能标准，全面实施职业技能鉴定机制，逐步规范高技能人才评价标准和考核鉴定行为，大力推行职业资格证书制度。在高技能人才的使用方面，要深化企业用人制度改革，打破企业内部干部、职工的身份界限，形成平等竞争的用人机制，使高技能人才能够走上与自身的实际技能水平合适的管理、技术岗位；要完善高技能人才聘用制度，更好地发挥高技能人才在生产经营中的作用；要建立和完善高技能人才的激励机制，完善和规范高技能人才的职称评定工作，高技能人才分配、奖励和福利制度，把高技能人才的工资福利待遇与其技能水平相联系，对高技能人才应与相应的高级科技人员一样在住房、医疗等方面给予照顾，对有突出贡献者，应给予重奖。四要形成全社会重视职业技能，重视高技能人才的风气，以各种形式广泛宣传高技能人才在经济社会发展中的重要作用。改变重学历、轻技能，重仕途、轻工匠的片面人才观，对有突出贡献的高技能人才，政府和社会要大力宣传与表彰。政府要坚持定期组织开展职业高技能竞赛，扩大高技能人才在社会中的影响，提高高技能人才的社会地位。

五 促进人才向一线流动问题

人才资源能够自由、顺畅地流动是市场发挥配置资源决定性作用的重要目标，也是激发社会活力、促进社会和谐的重要保证。人才的流动意愿或实际选择主要取决于机会成本。目前由于人才资源价格实际上的多轨制，我国统一的人才要素市场尚未形成，不同群体流动的机会成本差别很大。金字塔底端群体由于机会成本较小，流动意愿和流动性最强，2010—2012年，我国农民工人数分别为24223万人、25278万人、26261万人，而外出农民工分别为15335万人、15863万人、16336万人，另外，由于我国社会保障整体层次比较低，城乡、区域间的统筹水平不一致，机关事业单位人员实行双轨制，由财政供养，且工作稳定，虽然即期的价格相较于企业不具有优势，但把未来收益贴现后，体制内身份具有很强的吸引力。所以，中高层次人才或者在人才资本上投入较高的群体在初次择业或二次选择时对体制内岗位有较强的偏好，体制内人才的流动意愿或流动性相对也比较低。这也造成千军万马报考公务员成为我国一个独特现象，2014年国家公务员考试报名人数再创新高，达到152万人，比1994年增长344倍。

促进人才向一线流动需要观念文化的改变，更关键的是打破体制壁垒，扫除身份障碍，消除人才要素市场的分割状态，改变流动的风险收益结构。一是建立统一的人才资源价格体系，推进机关事业单位工资福利制度改革、国有企业薪酬制度改革，规范私营、个体经济社会组织薪酬制度，抓住时机推进养老、医疗等社会保障制度并轨，剥离附着在身份上的各种隐性利益，使各类人才在价格信号引导下理性选择。二是破除人才流动障碍，明确人才产权归属，消除户籍迁移、社保转移接续、人事档案管理等不合理制度性障碍，恢复住房的居住功能，取消住房产权与户籍、社保、子女入学之间的连带关系，便利人才流动。三是大力发展人力资源服务业，放宽市场准入，加大对外资开放力度，推广政府购买公共就业和人才服务，加强人才市场立法、信息信用体系等基础设施建设，加强过程监管和事后监管。四是发挥好政府调控作用，在薪酬待遇、职称评定、选拔任用等方面提供倾斜政策，引导人才向基层流动，向艰苦地区的岗位流动，弥补市场失灵。五是完善社会保障制度，逐步提高社会保障统筹水平，发挥社会政策托底作用，解除人才到一线创业创新的后顾之忧。

六 促进人才作用发挥问题

我国目前拥有世界上规模最大的科技人力资源，但是人才绩效还有很大提升空间。2012年我国本科以上学历科技人才资源总量达到6960万人，连续六年保持世界第一，但仍然是技术和知识产权净进口国，关键核心技术对外依赖度高，80%以上芯片都要进口。从人才开发角度看，既有人才不够用的问题，也有人才没用好的问题。在人才相对集中的高校、科研机构、国有企业，由于成本约束不强，管理粗放，平均主义现象突出，产权不清晰，职务发明成果的使用、收益分配机制不合理，阻碍了科技创新和成果产业化；人才评价、职务晋升重学历、资历，重论文数量、课题经费、获奖数量等情况比较突出，分类评价体制还不健全；人才投入重“物”轻“人”，对有限的经费使用不科学，导致很多投入转化为发票、设备、论文，没有充分调动人才的积极性。

把人才资源转化为人才资本，关键是坚持以用为本，“以实绩论英雄”，在使用中锻炼提升人才，用实际成效评价人才，逐步提高人才在创业创新收益中的比重，让一流人才获得一流回报。一是改变投入结构，逐步提高人力资本投资对物力资本投资的比例，新增科技人才投入更多地提高用于人的投入比例。二是改变人才支持方式，提高公共资源分配的竞争性，降低身份、头衔等对资金、项目分配的影响力，更多基于目标分配资金、项目，根据实际成效兑现支持。三是提高人才所得在收益分配中的比重，改革对高校院所、国有企业等国有单位职务成果的管理方式，更加注重创新成果产业化的外溢效应，提高创新成果产业化的便利性，改革用人单位对人才和职务成果的管理方式，使发明者、创新者能够合理地分享创新收益。四是进一步推动事业单位改革转制，把非公益性单位推向市场，严格控制公益性单位的规模和编制，深化绩效工资制度改革，把绩效考核落到实处。

七 营造公平竞争人才制度环境问题

党的十八大报告强调，要形成“人人尽展其才”的生动局面。“人人尽展其才”最重要的是营造公平竞争的制度环境，建立适合人才长远发展的基础，本质是实现人才要素与其他要素的有效组合，使各类人才充分发挥自身潜力，为社会做出最大贡献。当前我国社会主义市场经济体制与法制环境尚不完善，行政对市场干预较多，要素配置水平效率低下，严重影响了人才潜力的充分释放。从长远看，实现“人人尽展其才”与我国进一步推动改革，形成法制完善的市场经济息息相关，不可能一蹴而就。因此，我国就人才使用中的评价、培养、选拔、保障、激励各个方面进行改革时，必然涉及一些长期形成的深层次的制度问题。

要营造公平竞争的人才制度环境，一要充分发挥市场机制对人才资源配置的基础性作用。实行政府主导、市场调节、合理配置，避免人才资源的浪费。整体协调和发挥人才市场、人力资源服务企业的服务与管理功能，充分利用现代化服务手段，实现市场与市场、市场与社会在人才信息上互惠共享，保障人才供求渠道的畅通。二要推动科研产业化，出台一系列法律，营造良好的创新环境。促进科研成果向产业化转化，充分重视企业无形资产的评估和管理，界定发明人的权益，以法律手段明确其所占股份或收益份额，对于上市公司让发明人按比例持股，年终参与分红；对于非上市公司，按成果为企业所带来的收益按比例提成。三要实施综合性的人才激励制度。建立灵活有效的薪金政策，努力提升劳动者薪酬水平，从而提高企业劳动生产率水平。对优秀人才进行重奖和津贴补助，让人才在教育、交通、休闲、保健等方面享受政策优惠和优先、优质服务，帮助他们妥善解决子女入托、入学、家属就业、住房用车等实际问题。定期开展人才宣传活动，营造全社会关心、理解、支持、尊重人才的环境和氛围。四要从特定区域与特定人群中探索人才使用与管理的新模式，率先实现“特定人才，尽展其才”的局面。特定区域即各地建立的“人才特区”、“人才实验区”、“人才基地”等，要在这些特定区域内尽量实行一些国际通行、适合我国国情、具备大范围推广的人才使用与管理政策，并由此推动破除一些不适应的管理体制、机制障碍，力争在更大范围推广应用。